房地产投资信托的税收制度改革刍议

陈 熔

(华东政法大学，上海 200042)

近年来,伴随着财税体制改革大幕的徐徐拉开,与房产相关的税收法律制度也正面临着解构与重构。一套完善的法律体系,无疑是房地产投资信托(REITs)赖以生存的重要标准与基石,同样也为REITs取得成功提供保障。REITs最早产生于美国,由美国国会批准设立,其目的是为大众投资者提供投资房地产的机会,分享由国家经济发展所带来的利润红利。商业地产周转慢的特性决定了其对长期或持续性供给资本的高度依赖。海外以REITs为主的商业地产资产证券化为房地产业的发展注入了新的活力。美国房地产投资信托业兴旺发达的主要原因在于税收政策的支持,因此税法对REITs的发展起着重大作用。但反观我国现行的税收制度,不仅缺乏对REITs的税收优惠,而且还存在因双重征税造成的税收不公。因此,有必要出台配套的税收政策,解决税收法律障碍,从而促进REITs制度优势的发挥。从本质上看,REITs税收制度改革不但可以实现中国REITs的蓬勃发展,改善房地产行业的资本结构,增加居民的投资渠道,同时可以防控金融风险。

一、效用不彰:现行REITs税制的困境

REITs的独特性在于其税务设置。REITs的税收一直是业内学者在讨论REITs相关制度建设时最关注的问题,也被认为是我国推进REITs的主要障碍之一。具体而言,现行REITs税制的困境包括以下三个方面：

(一)税负过重导致现行REITs效用不彰

1.税制缺失导致税负过重。从立法角度而言,目前我国未对REITs进行专项立法,因此只能参照相关的税收制度与信托法制度予以征税。从信托法律制度来看,我国未对REITs的设立进行专项立法。我国REITs的建立主要依据《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》《信托公司管理办法》《信托公司集合资金信托计划管理办法》等法律法规。从税收法律体系来看,我国未对REITs的税收制度进行专门立法,因此只能参照公司的标准进行征税,因此REITs的制度优势由于税制设计的缺失被实质性掩盖。相较于证券业中投资证券的发展而言,REITs的发展显得举步维艰。早在1998年，财政部与国家税务总局就颁布了《关于证券投资基金税收问题的通知》(财税〔1998〕55号),其中明确了基金营业税、印花税与所得税的征收问题,为投资证券的发展扫清了税收制度方面的障碍,进而促进了投资证券的发展。而反观投资信托业,且不论对REITs税收制度明确具体的专项规定,就连2001年颁布的《中华人民共和国信托法》实施至今，依旧缺乏对税收制度方面体系性的明确设计。而如果不对REITs的税制进行明确规定,REITs的税收征管只能参照其他相似的规定,势必增加REITs的税制负担,也对REITs的发展造成巨大阻碍。

2.重复征税导致税赋过重。REITs是信托的一种,具体构造与运作模式均基于信托的基本理论。因此,从税收来看,对每个环节征税的方式最符合税收公平原则,同时也能实现税收效率。REITs的运作模式如图1所示。委托人(房地产公司)将房地产真实出售给信托公司,房地产的所有权产生转移；信托公司作为受托人,发布关于房地产投资(例如租赁与买卖)相关的信托计划,该计划在投资收益的过程中受信托目的的规制；投资者通过购买的方式获得收益或信托凭证,受益人可以出让凭证获得收益，也可以从信托财产的增值收益获得收益回报；而通常情况下,房地产投资信托资金的托管人是银行,银行依照信托契约对信托财产予以保管,具体表现为现金管理及其相关业务代理等。

图1 REITs的运作模式示意图

基于上述运营模式,REITs需要征收税目如表1所示。

表1 REITs征收税目分配表

在设立环节,由于房地产公司将房地产真实出售给信托公司,因此作为所得一方的房地产公司需要缴纳所得税和增值税,而获得房地产的受托人需要缴纳印花税和契税。在存续期间,由于受益人获得收益，因此需要缴纳所得税,而受托人也因服务获得收益，因此需要缴纳企业所得税。在终止环节,由于信托原理,受托人需要转移房地产给受益人或委托人。因此,整个环节中实质上房地产只发生一次转移,但实际上却发生了两次征税,所以在现行税制中出现了重复征税的现象。不仅如此,受益人的收益在信托公司获得收益时已经进行了征税,但在分配收益到投资者时还需缴纳个人所得税,因此,在所得税层面,就同一经济实质的所得进行了企业与个人两个方面的双重征收。

(二)违背税收公平原则——不同组织形式下REITs的不同税法效果

根据组织形式的不同,REITs可分为公司型REITs和契约型REITs。具体而言,公司型REITs是指以公司股票的形式募集资金,REITs的组织实体是拥有独立法人的公司。图1、表1的运作模式转化为公司的股票募集,更类似于证券投资的运作构架,当然由于REITs的信托属性,其依旧委托信托公司处理管理业务,将通过公司形式募集来的资金投资于房地产行业,后续的分配也以公司的运作模式分配。公司型REITs,由于投资者是公司的股东,依照税法规则而言,股东和公司分别需要缴纳所得税,依旧陷入了经济上的重复征税,对REITs的发展不利。在这种模式中，也会遇到上述的其他重复征税问题,在此不再赘述。契约型REITs的运作模式基本上和图1、表1一致,在税收方面,由于不存在类似公司型REITs的法律实体,因此不存在公司型REITs的重复征税问题,所以在目前的税制下,市场会更偏向于采用契约型REITs的模式。而从税法的应有之义来看,由于都是REITs的形式,所以不同的税收效果是对税收公平原则的违背。对比两种不同模式的效果,公司型REITs更具稳定性,它不会因为投资者的退出而使基金解散或削弱。但现在的税制明显不兼容公司型REITs,故而不稳定性成为REITs发展的巨大隐患。

(三)传统课税要件的不适用性——主体资格与经济利益归属

从本质上看,REITs是以机构投资者的方式从事房地产投资,因此REITs究竟应该认定为资本集合、集合投资还是投资组织，存在不同理解,由此其是否属于独立实体也存在不同认识,进而影响纳税主体的认定。资本集合说认为REITs是纯粹的投资集合,不存在独立实体,因此不应对其进行纳税主体的认定。集合投资说则认为虽然REITs具有财产属性,但也具有一定的主体属性,因此应被认为是一种混合的集合体，因其具备实体实质,故在征税上应参照征收。而投资组织说则认为REITs是一种组织,具备财产隔离功能的组织实质,因此对其征税与其他主体并无不同。由于对REITs主体资格的认知不同,各国对REITs的征税规则也存在诸多不同。在日本,REITs不被视为法人,不必缴纳所得税;在德国、印度、芬兰和我国香港地区,被视为纳税主体但允许被豁免REITs中所获利息及资本利得等相关税项。部分认为REITs具有纳税主体的国家,要求REITs满足一定的条件,才给予免税或减税的待遇,如在美国,房地产投资信托如果将其税前所得的90%分配给投资者,基金本身将免征所得税。反观我国,因未明确REITs主体资格的认定,故而REITs在税收上的“差异化优势”失效。在经济利益归属问题中,由于可归属性是征税的重要基础,但信托制度本身将所有权和收益权分离,在所有权中区分名义所有权和实质所有权,因而在税法意义上模糊了经济利益的归属。在税法中应明确经济利益的归属,在REITs的税收制度设计上亦如是。具体而言,REITs所产生的收益应当归属于信托公司,信托财产还是投资者,因其对纳税义务的承担起到决定性的作用,所以需要对经济利益的归属进行认知上的明确与法律上的规定。

二、目标待明:发展REITs的必要性

(一)政策考量:促进“租售并举”和“共有产权”的强心剂

党的十九大报告提出,要加快住房制度改革和长效机制建设。加快住房制度改革就是指“租售并举”和“共有产权”,如坚决往这个方向走,房地产长效机制就能破题,房地产业也会迎来崭新的发展阶段。而实质上REITs对房地产业的长效发展会起到强心剂的作用,同时能促进“租售并举”和“共有产权”的实现。习近平总书记说：“房子是用来住的,不是用来炒的。”换言之,实现政策目的的首要目标是把“投机”和“炒房”的水分挤出,进而实现“房住不炒”的政策大方向。但“不炒房”并非否认金融的增值效能,金融的发展依旧至关重要。具体来说,股票是可以用来炒的,股票的金融转换价值实现了房地产融资与政策导向的矛盾统一。当REITs出现的时候,“房产”转化为一种“金融产品”,此时便区分了房产的“居住效能”与房产的 “金融增值效能”,符合了“房住不炒”的政策方向。

(二)现实观察:实现“分散风险”与“拓宽投融资渠道”的多方共赢

REITs满足了房地产行业融资多元化发展趋势的需要。据WIND资讯数据显示,仅2014年前三季度,沪深两市45家房地产企业负债总额高达8 603.25亿元,平均负债率为74.56%。2017年1—2月,全国范围房地产开发投资一共达到9 854亿元,同比名义增幅达到8.9%,增速与去年相比提升了2个百分点。2017年1—2月,房企到位资金22 880亿元,同比增长7%。其中国内贷款4 985亿元,同比增长11.5%;自筹资金6 897亿元,同比下降17.2%。由此可见,目前房地产行业面临融资难、过度依靠银行贷款的窘境。REITs具有其他房地产金融工具难以比拟的优势,如扩大融资、分散投资风险、专业管理等,其独特的产品设计在最大程度上满足了房地产市场各方的利益需求。对房地产公司而言,REITs可将诸多商业地产一同打包上市流通,摆脱房地产上市公司的单一渠道局限,以基金的形式向社会发售。对社会投资者而言,REITs为社会闲散资金提供投向房地产的渠道。对社会上的“炒房热”而言,因有可替代的投资流向,所以炒房压力将大大减轻,进一步抑制不合理的房价暴涨。对房地产行业而言,房地产行业具有现金回流慢、投资周期长的特点,REITs的发展因其为商业地产业寻求融资新途径,进而促进行业良性循环,对商业地产行业健康持续发展意义重大。

(三)理论视角:税收制度是国家治理的“基础”与概念界定的“启明星”

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”美国是REITs发展最前沿的国家,其每次税法改革都一定程度地推进了REITs的发展。因此,在当前我国大力发展REITs之际,对我国REITs的税收法律问题进行理论研究极具现实意义。现实操作需要理论基础,理论基础也能促进实践发展，本质在于理论能发挥实践效益,即规避风险与预测实践。不仅如此,法律的目的在于定纷止争,而理论能提供区分概念的作用,即可以用来区分不同类型的信托,然后进行对应性的政策改进。从理论上看,REITs是通过发行股份或受益凭证来汇集资金,由专门的托管机构进行托管,并委托专门的投资机构进行房地产相关投资经营管理,并将投资综合收益按比例分配给投资者的投资组织形式，又叫资金集合体。因此从理论化的归类来看,REITs实质上应归入房地产投资基金的范畴。REITs与一般的房地产投资基金的区别在于税收上的优惠制度设计。具体而言,从REITs的设立条件来看,当满足一定设立条件,即可获得一定的税收优惠。因此,房地产信托、房地产产业投资基金和REITs之间是一种包含与细分的联系,后者在保有独特性的基础上落入前者的子集。因此,税收的制度功效是发挥在理论或法律界定性质的基础上,只有符合定义的具体内涵(或称法定条件)，才可以享受税收优惠。因此,概念界定的理论要义就显得至关重要。

三、阻碍与突破:REITs税制的障碍分析与路径选择

(一)避免重复征税:实质课税原则与信托导管原理的运用

重复征税不仅加重纳税人的负担,影响纳税人的商业活动,更使承受重复征税的纳税人与未被重复征税的纳税人获得不平等对待,造成对税收公平原则的违背,从而影响市场主体之间的公平竞争和社会分配的公平,对经济和社会发展造成负面影响。因此,如何解决重复征税关系重大。而且现实中重复征税的问题日益严重,逐渐使REITs丧失原生制度优势。信托导管理论是对信托和信托财产的定位,即委托人和受益人之间的“财产输送管道”,能将委托人、受益人、受托人各自的纳税义务明确区分开来,尤其是明确信托收益的最终税负应该由谁承担,以避免引起对同一税源的二次征税。而事实上,根据实质课税原则,也可分清在信托业务的各环节是否发生了真实的所有权转移,辨别信托活动中产生的收益和所得的“真正归属”,切实执行“谁受益谁纳税”的原则。具体而言,在信托设立环节如果信托财产不发生所有权的变更,则委托人无须缴纳增值税。因为没有产生实质的所有权转移,委托人没有真正获得收益,因此也不应征收所得税。在信托存续环节,受托人只对信托业务的报酬收入承担纳税义务,而不对信托财产的经营、管理与处分承担纳税义务。在信托终止环节，信托财产的转移不应视同销售,受托人、委托人、受益人均不应缴纳增值税。受益人对转移所得缴纳所得税,但不应与其已缴纳的税款重复,即受益人已被代扣代缴的税款应当允许扣除,委托人和受益人为同一人的情况下无需缴纳所得税。在域外,REITs的核心在于税收中性。换言之,税收中性是REITs发展的命脉。按照税收中性的制度安排,REITs层面应免征所得税,仅仅在投资者层面征收。美国REITs市场的确立,是以新的联邦税务主体REITs被纳入国税法规(Internal Revenue Code of 1954)为标志,并于1961年开始实施。1960年的税收法案的核心是赋予了REITs与共同基金类似的税收优惠(或者说税收中项目公司层面税收国家/地区税种计税基础税率)，若满足REITs要求,则获得免税的税收待遇。但在此之前,对于收入50万美元的REITs而言,在信托基金层面就需要缴纳高达25万美元的所得税,剩余部分才可用于投资者分红,由此极大限制了REITs与其他投资品种的竞争力。而后续其他国家或地区在建立REITs相关制度时,也采用了类似的安排。因此,我国也应采取该种方式,运用实质课税原则与信托导管原理以避免重复征税。

(二)完善代扣代缴:从执法层面保证财政税源

严格来说，信托收益不在我国个人所得税的征税范围之内,但是在现行税法框架下,将个人取得的信托收益并入个人所得税应纳税所得中计算缴纳所得税,是避免国家税源流失的一条较为实际的途径。那么如何在避免国家税源流失的基础上保障投资者的收益率,可以借鉴发达国家在这方面的做法。例如英国采用“免抵退税”的方式,法律规定受益人按规定取得的信托收益计入受益人的应纳税所得,但已由受托人代扣代缴的所得税可以用于抵免,可抵免额超过了当年应纳税额时,可以申请退税。又如日本采用“任意代扣代缴法”,法律规定信托业务的毛收入和毛支出视为受益人的毛收入和毛支出,没有受益人或受益人不明确的,则视为委托人的毛收入和毛支出。受托人一般不承担代扣代缴义务,只是在受托人报告中对信托收益进行申报,并加总到受益人的应税所得中。如果受托人代扣代缴了所得税,那么受益人可将这部分税款从其总的应纳所得税额中扣除。笔者认为我国可选用“英国模式”,通过“免抵退税”的代扣代缴方式从执法层面保证财政税源。

(三)税收优惠制度的完善设计:博采众长，构建我国税收优惠制度

在大多数国家，REITs在税收方面享有优惠。在美国,普通公司面临双重税负,不仅征收公司所得税,对股东所获股息的收入也征收个人所得税。但是REITs却享有特殊的税收优惠待遇,即在满足规定项下,在公司层面拥有免税权利。信托基金只有将年度应税收入的90%向股东分配，才能免除应该缴纳的所得税，否则被视为普通公司,按全部应税收入进行纳税。无独有偶,为促进房地产投资信托基金的发展,新加坡政府制定税收优惠方案，具体而言包括四大举措：其一,对于直接派发的股票利息免征公司层面之所得税;其二,REITs在不动产买卖环节免征印花税;其三,外国的非个人投资者所获得的股票利息之所得的所得税税率下调至10%;其四,REITs从海外所获收益全额免税。总体而言,国外信托税法的立法模式分为两种：一种是制定独立的《信托税法》,但这种模式在我国可行性较差且成本较高,加之难以衔接具体的税收单行法,故笔者认为不宜使用；另一种是修改现行税收单行法或在制定新的税收法律时增补信托的有关内容。例如，我国台湾在1996年公布“信托法”以及2000年公布“信托业法”后,根据信托制度运营时所衍生的所得税、营业税、契税、土地税、房屋税、遗产及赠与税相关的法律条文进行修订,于2001年开始实施，对维护税法统一性、增强税法权威性以及实现税收法定皆大有裨益。反观我国,在《中华人民共和国信托法》制定后未对相关税收法律进行修改,导致目前我国的信托涉税法律制度依旧处于空白处境。因此,在未来制定REITs的税收法律时,应对这一问题进行规制,明确税收中性、代扣代缴制度与税收优惠制度,并制定反避税条款。REITs在西方国家的产生与发展中,在经过讨论与争论后,各国普遍采取税收优惠的做法。譬如美国在1960年修订《国内税收法典》,使REITs享有与共同基金同样的特殊税收待遇。但税收优惠并非我国房地产投资信托发展的主要动因。解决房地产市场资金匮乏和中小投资者缺乏有效的长期投资工具这两个相互联系的问题,在融资需求和投资取向之间建立通道同样意义重大。因此,我们不可像美国那样通过修改税法来推动REITs的发展,而只能像新加坡、日本、中国台湾和香港地区那样通过专门的立法对REITs进行税收优惠的规定,从而为其发展提供规范性的指引。但我国目前还未出台专门性的REITs税收优惠的法律或法规。如果要发展REITs,建立健全税收优惠制度是促进我国REITs发展的必要之举。

(四)相关配套制度的联动设计:建立REITs的交易平台

建立房地产信托投资基金的交易平台是解决我国房地产投资信托实际流动性不高问题的一剂良方。从本质上而言,由于未形成全国性统一的信托交易市场,从属于信托交易市场的REITs交易板块自然也是缺失。目前信托产品实现流动性的常见方式是通过在信托公司所提供的平台上发布转让信息,实现交易双方的自主洽谈成交。但该方式有局限性,即由于一份信托金额较大,能够购买的合格投资者数量较少,且这一平台仅为单一公司提供,因此受众较窄。倘若我国要发展房地产投资基金,就应在建立和完善信托产品信用评级体系的基础上,通过设计信托产品定价等系列配套制度,实现面向人群广、符合公平、公正和公开的REITs交易平台的搭建,进而实现房地产信托投资基金的高流动性,促进REITs的发展。正如证券交易所对于证券业的重要性,交易所对于REITs的发展也是不可或缺的。当然,类比证券交易所的税收优惠,REITs交易所也应配套对于交易所得免税的税收优惠,以促进REITs产业的发展。

四、结语

信托从产生伊始便是最具吸引力的避税工具，被广泛运用于各类商业与投资活动中。因此在设计REITs相关的税收法律制度时,应当充分考虑信托的避税效应,及时出台针对性措施控制借REITs形式实现避税的滥用现象。由于大数据互联网时代下实践变化的常规性与及时性,立法者也应注意在指导性案例下法律规范化路径的动态调整,在坚持实质课税原则的基础上建立完整的制度,为REITs的健康有序发展培植合适的法律土壤。至于房地产市场的发展,我国的租赁房地产市场正处于第一阶段,即所有权主体由政府或老百姓组成，由于缺乏社会持有的方式作为供给侧,导致“供给侧”与“需求侧”失衡。与此同时,“限购”与“限售“等措施阻碍了房地产租赁市场的发展。而REITs则由社会机构持有,可以作为民众通过投资不动产证券投资基金间接持有租赁房的方式。不仅如此,REITs除去可面向租赁住房、长租公寓、公租房之外,也可推动其他相关性基础设施资产的证券化。从历史进程来看,美国REITs的发展有赖于税法优惠程度的不断加深,从REITs的起源来看,其也有明显的税收优惠特征。换言之,美国REITs的发展体现出迎合市场要求的特点,而REITs市场化导致的结构变异也得益于比较成熟的市场化经济及其较成熟的金融体系。尽管在美国REITs无论是理论上或是实践中都获得成功并渐趋成熟,但其理念与适用在全球化过程中,因相关条件与法治及社会经济环境都会因世界各地的个性化差异,导致各国税收政策与美国存在很多不同,体现出因地制宜的制度变迁路径。但实践证明,税收优惠为REITs发展提供了至关重要的作用,在不实施税收优惠制度设计的国家，REITs的发展明显受限。对于我国而言,蓬勃的房地产行业发展现状需要更好的“消化渠道”以实现“资金的进场”,而REITs的出现无疑为投资的需求搭建了一座桥梁,因此行业日益增长的现实需求必将倒逼税收制度的改革。