对军队油库管理引入承包商的思考

文/王银银 刘泽山 单勇

党的十九大报告提出，要坚定实施军民融合发展战略，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。随着军队规模结构和力量编成改革的持续推进，军队自行管理油库的模式将面临越来越多的挑战。引入承包商是一种较为成熟的军民融合方式。探索引入承包商管理军队油库，对于推进军队油料保障深度军民融合，提高军队油料保障能力，具有重要意义。

1.相关概念

1.1 军队油库管理

军队油库是担负军用油料和油料装备储存和供应的设备设施及其机构。其承担的任务可大致分为平时油料供应保管和战时油料支援保障。平时油料供应保管主要包括油料和油料装备的收发、储备，设备设施维护保养以及库区巡检等。战时油料支援保障是指战时条件下为部队提供油料和油料装备以及相关技术服务。一般而言，军队油库管理主要指平时油料供应保管，较少涉及战时油料支援保障。目前，军队油库的管理全部由军队自行负责。

1.2 承包商

美军认为，承包商（Contractor，特指国防承包商）是指“任何直接与国防部签订合同，提供服务、补给或工程建设的个人、公司、企业、合伙企业、协会或其他合法的非联邦实体”。因此，承包商既可以是公司企业，也可以是上述公司企业雇佣的个人。我军对承包商没有明确的定义，在实践中以公司和企业为主。在承包商性质上，美军承包商都是私营企业，我军承包商以国有企业居多，近年来随着国家不断推进军民融合发展战略，越来越多的民营企业逐渐进入国防事业而成为承包商。在承担任务上，美军承包商涵盖了从武器装备研制、平时供应保障、工程建设到战场服务保障等各个方面。目前，我军承包商主要承担武器装备研制、后勤补给生产及平时的供应保障服务等，一般不涉及战时军事行动。

2.军队油库管理引入承包商的模式

根据军队和承包商在油库管理中的参与程度不同，可以采取以下几种模式：

2.1 “劳务外包”模式

即军队油库建设由军队自行负责，日常运营和行政管理由军队占主导地位，将油料收发、储备管理和库区巡检等非直接作战保障的辅助性工作部分或全部外包给承包商。军队作为发包方提出相应服务需求，与承包商签订合同，根据工作的任务量和完成质量支付费用。承包商对劳务人员的业务技能、安全、保密等进行审核，并承担劳务人员的工薪、保险等。由于军队保密和油库安全性的特殊要求，军队应参与或者负责劳务人员的保密管理、安全教育、业务训练等。

2.2 “托管经营”模式

即军队保留对油库完整的所有权，将油库油料收发、储存保管、供应保障、设备设施维护保养以及安全管理等运营工作转交给承包商，承包商按照军队需求和标准保持规定的储备量，提供完善不间断的油料供应保障服务。军队油库的运营权可以采取有偿或无偿的方式进行转让，军队根据年度油料储备量、收发量以及服务质量等指标建立费用标准并支付费用。油库工作人员全部由承包商负责聘用和管理，并承担其工薪、保险等。军队根据保密需要，可以派驻少量人员负责保密安全，但不负责油库具体运营事项。承包商作为油库管理的“受托方”，其业务范围是确定的，保障对象只能是军队或者根据军队规定确定的“助供”单位，不得随意拓展业务范围，也不得面向地方开展代储代供等业务。根据需要，方可以事先约定油库重大设备设施更新改造和建设等工作的责任范围。

2.3 “TOT”模式

TOT（Transfer-Operate-Transfer），即移交-经营-移交，将军队油库资产和所有权有偿转让给承包商，由其完全负责军队油库的建设、管理以及供应保障，合同期满后油库资产及所有权重新移交给军队。合同期内，承包商在面向军队同时也可以为地方提供服务，并可以根据运营需要对油库设备设施等进行建造和升级改造。承包商可以扩大油料储备和供应保障规模，但是不能改变、影响、削弱或者取消油库的油料供应保障职能，不能开展违反国家法律法规和军队规定的业务。承包商必须保持规定的储备量，并按军队油料保障需求和质量标准提供军用油料供应保障服务，优先为军队供应油料。如承包商单方面或者未经军队许可变更油库功能，或未能按照军队油料保障和质量标准履行油料供应保障任务，军队有权随时终止合同并回收油库的所有权。此模式下，经费支付和保密安全等与“托管经营”模式类似，油库工作人员相关事宜全部由承包商负责。

3.承包商管理军队油库的优势分析

3.1 有利于提升油料供应保障能力

军队自行管理油库，既要承担日常油料收储发和供应保障工作，也要承担作战油料支援保障任务，还要完成一些非业务相关工作。工作职责的多样化容易导致力量分散，制约专业保障能力提升。随着未来机构和人员精简、保障任务增加，很容易出现力所不及甚至影响供应保障的情况。由承包商管理军队油库，可以将宝贵的军事人才从油库繁重的简单工作中解脱出来，聚焦作战油料支援保障训练，提高战场油料保障能力。承包商也可以将全部精力用于日常油料收储发等供应保障工作，并且可以引入更加灵活的奖惩机制，刺激和推动油料供应保障水平提升。

3.2 有利于提高油库安全程度

油库安全一直是各级机关和领导关心和关注的问题，军队每年要投入大量的经费进行设备设施更新改造。由于油库数量多而经费有限，很多油库更新改造不能及时开展，设备设施老化问题严重，影响油库安全。引入承包商进行管理，可以采用较为灵活的融资模式进行设备设施改造，进而提高油库安全水平。油库安全还需要依靠技术水平高、安全意识强的专业人员。军队油库作为军事单位，人员流动性较大，经常有专业人员刚培训合格就要退役的情况，长期处于“培训-退役-培训”的循环之中，不利于人员专业技能和安全意识的提升。由承包商管理军队油库，能够维持人员队伍的相对稳定性，人员培训可以保持较高的连贯性，对于技术和管理要求比较高的岗位，承包商还可以采取市场化竞争的方式招收高水平人才，有利于提高油库整体安全水平。

4.军队油库管理引入承包商需要注意的问题

引入承包商是军队油库管理模式的全新探索，涉及范围广，面临问题多，必须仔细研究，稳步推进。在探索和实践过程中，一些问题必须加以注意。

4.1 根据油库任务和类型区别采用不同管理模式

承包商管理是军队油库管理的一种方式，但绝不是“最优解”、“万能药”。应根据油库承担的类型任务和重要程度分别选择。以油料储备、供应为主和非重点作战方向前沿的军队油库，可以引入承包商进行管理。重点作战方向前沿和承担重要油料保障任务的军队油库，以军队自行管理更为妥当。

4.2 承包商选择务必慎重

无论采取哪一种模式引入承包商，都存在军队油库管理权或所有权的转移，军队油料供应保障的军事性要求和承包商的利润追求必然存在一定的矛盾。承包商的技术和管理水平也对军队油库保障效能发挥有非常重要的影响。承包商选择不慎，可能给军队油料供应保障带来严重后果。考虑到我国和军队实际，承包商应以油库管理经验丰富的大型企业，例如中石油、中石化等大型国企或者大型重点民营企业为主。在探索和推进初期，主要以大型国企为主，随着经验不断积累和法规制度的不断完善，可以适当放宽准入条件允许民营企业等进入。

4.3 实施宜由浅及深逐步推进

在探索的初期，宜采取“劳务外包”模式，随着法规制度的完善和经验的积累，再逐步过渡到“托管经营”和“TOT”模式。在“劳务外包”阶段，应以军队油库管理管理制度为主。在“托管经营”阶段，军队逐步减少事务性工作人员，只保留必要的业务和安全保密管理人员。油库管理规章制度以军队为主，承包商可以根据军队管理要求制定相应的具体实施细则。军队油库管理规章制度，应重点面向需求而非程序。若采用“TOT”模式，军队人员可以退出油库管理业务，重点与承包商对接需求。

4.4 必须守牢供应保障不间断和安全保密的底线

无论采取哪种管理模式，供应保障不间断和安全保密都必须作为首要要求。必须保证军队油料供应的第一地位，任何情况下都不得出现断供、降低油料品质和服务质量等情况。在合同中明确保密条款，签订保密协议，对必要信息进行脱密处理，定期进行保密检查，发现问题及时进行处理。