县级地方政府债务治理的核心：基于灰色关联度的实证分析

张文君

一、引 言

如何有效治理县级政府债务？核心在于找到政府债务形成的原因，从而对症下药。对于地方政府债务形成原因的探讨，可谓众说纷纭。例如有“政治锦标赛”的官员晋升（张文君，2011）、扩张货币政策的推动（张成虎，金虎斌，2016）、财权与事权的不对等（杨林，侯欢，2015）等等解释。因此，提出的对策建议也大多集中在上述领域，例如建立正确的官员政绩考核机制（尹启华、陈志斌，2015）、加大对“影子银行”的监管（张子荣，2018）等等。然而，上述这些研究都是针对一般性的地方政府债务形成原因的探索，具体到县级政府的债务风险形成原因的研究相对较少。

与以往的文献对此，本文的贡献在于：以县级地方政府债务为特定的研究对象，分析其形成机理，并用灰色关联度方法验证理论假设。本文的实证研究发现，县级地方政府债务的形成原因有多种，包括预算软约束、财政分权、宏观经济政策等，但是最主要的原因还是预算软约束。进一步的，我们发现，财政分权、货币政策、固定资产投资规模等多种因素对于县级政府债务的扩张均有很强的正向激励作用，但是从关联性的强弱程度来看，预算软约束、财政分权、政绩考核背景下的固定资产投资冲动等“内因”才是县级政府债务形成的主要原因。

二、县级政府债务形成的原因

“预算软约束”一词的首创者是Kornai（1979），原用于解释社会主义经济体中国有企业的债务融资特点。Kornai（1979）通过观察研究发现，国有企业如果面临亏损或者破产威胁时，企业预期到政府会一定程度的给予财政支持。支持手段包括增加政府投资、减免企业税费、提供财政补助等，用以保证国有企业的持续经营。预算软约束的形成必须的包括预算软约束体和支持体两类主体。预算软约束体是那些自身资源有限，需要接受外部援助才能得到生存的经济主体。预算支持体是指那些受政府支持，有能力对预算软约束体实施救助的经济主体。

随后，“预算软约束”的内涵不断延伸，逐渐运用于地方政府债务领域，并且不再局限于对社会主义经济体中国有企业的债务融资行为的解释。如Kornai等（2003）认为因为地方债的融资主体是地方政府，因此地方政府发行债券也会遇到与社会主义经济体中国有企业经营相类似的预算软约束问题。Wildasin（2004）进一步认为由于存在预算软约束，地方政府倾向于过度投资和超规模发行债券。在县级政府债务形成过程中，县级政府、投融资平台、中央政府三类主体形成了两重预算软约束关系。

（一）“县级政府—投融资平台”的预算软约束

这符合Kornai（1979）关于社会主义经济体中国有企业债务融资的预算软约束行为的解释。县级投融资平台虽然常以某城市建设投资公司、某城建开发公司、某城建资产经营公司等名义存在，但基本未建立现代化的公司治理机构，均属于县级政府的下属国有企业。县级投融资平台的负责人常常由该县财政局副局长兼任，因此在实践上要彻底贯彻当地政府主官的意志。金融机构也认为，地方投融资平台的债务就是地方政府的债务，举债的地方政府官员一定会为此“负责到底”。这就是“地方政府—投融资平台”层级的预算软约束。然而，受《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，县级政府的主官职务调动、升迁比较频繁，因此任期较短，一般都会小于一个换届周期（五年）。但另一方面，因为地方政府的基础设施建设项目有投资总额大、回收期长的特征。基础设施建设产生的债务偿还期限较长，一般都会大于一个换届周期（五年）。政府债务偿还的长周期与官员任职的短周期产生了期限错配。常见的“新官不理旧事”即是如此。因此，预算软约束与期限错配二者间的矛盾进一步加剧了县级政府的债务风险积累。

（二）“中央政府—县级政府”的预算软约束

这符合 Konai等（2003）、Wildasin（2004）等关于地方政府债务融资预算软约束行为的解释。“中央政府—地方政府”间存在委托代理关系。中央政府作为全国人民代表委托县级政府治理好广大基层，但由于对县级基层政府的债务难于监督以及县级政府官员追求的政绩最大化，使得二者间的目标差异导致存在代理成本。因此，县级政府官员倾向于通过举债做大政绩工程，获得政治声誉，同时通过预算软约束将债务转嫁给中央政府。进入经济发展新常态后，银行业金融机构降低对民营企业贷款同时，却不断的增加对县级投融资平台的信贷额度。根本原因在于金融机构们都看到了县级投融资平台背后的政府隐性担保。显然，这个“政府”不仅仅指的是县级政府本身。因为大多数县级政府早已经陷入了“吃饭财政”的困境。这里的“政府”包括县级政府通过预算软约束传递的各层上级政府，当然也包括中央政府在内。各类金融机构始终坚信“中央政府会兜底”、“地方政府不会破产”等就是基于上述现实做出的判断。

（三）县级政府债务形成的其它原因

综上所述，预算软约束是县级政府债务形成的主要原因。当然，县级政府债务形成原因远不止于此。综合有关研究，本文还精选了以下因素进入实证分析，考察县级政府债务的形成原因。

1、财政分权。财政分权一般发生在市场经济体制下。因为在计划经济下，中央政府做出经济决策并由政府部门分别实施，地方政府在这决策链条中基本缺失。在市场经济体制下，地方政府获得部分财政自主权后，地方政府才有可能出现财政收入不平衡和债务融资的需求。中国的财政分权主要发生在1994年的分税制改革。分税制改革后，出现财权不断上收、事权不断下沉的相互矛盾的现象。财政分权背景下，地方政府财权与事权不对等激发了地方政府债务扩张积极性（张曾莲、江帆，2017）。对此，身处最基层的县级政府受到的影响最大。

2、货币政策。2008年国际金融危机后，我国的货币政策与信贷政策长期偏松，为地方政府债务扩张提供了资金来源。这一周期与我国地方政府债务规模迅速扩张的周期重叠。如国际金融危机爆发后的一年内，我国各类银行业金融机构新增贷款近11万亿，平均每个季度的新增贷款都在1万亿以上。近年来，随着宏观经济进入新常态，经济企稳回升的压力越来越大，货币政策屡次转向“宽松”。例如在2015年初，决策层多次提出面对经济发展新常态要不搞强刺激，不搞货币政策的“大水漫灌”。然而随着经济形势变得严峻，当年的广义货币供应量（M2）仍然实现了超预期增长。宽松的货币政策为地方政府融资提供了充沛的资金支持。对此，县级政府的债务扩张也深受其益。

3、投资规模。在我国当前的地方官员政绩考核体制下，地方政府官员的政治意图更多地通过地方政府的经济行为来体现。因此，考察地方政府的债务形成原理，离不开对政绩考核体制的分析。当前，我国地方官员的政绩考核存在短期化特点。地方政府官员围绕任期内的“政绩工程”展开晋升竞争。对于县级政府更是如此。为了在十分有限的任期内做出显著的政绩，地方官员在固定资产投资上产生“政绩工程”无疑是最优选择。进一步的，由于基础设施建设项目有投资总额大、回收期长的特征。因此，由此产生的债务偿还期限较长，一般都会大于一个换届周期（五年）。官员任期与债务还期的“期限错配”刺激了固定资产投资规模的增长，并导致了县级政府的债务扩张。

三、研究设计

（一）实证分析

对系统各因素的动态发展趋势作量化分析是灰色关联度方法的核心。与一般的统计方法不同，灰色关联度方法并不追求“大样本”、“长周期”，而是认为与现在时期更接近的信息更具有研判价值。新信息可以最大程度的反应系统各因素的最新变化。基于研究目标，本文选择政府债务作为母序列，财政分权、银行贷款利率、固定资产投资作为子序列，分析县级政府债务规模与各主要因素的关联度。各序列的定义如下：

母序列：政府债务（X0）。关于政府债务规模的衡量，最理想的设计是加总直接债务、隐性债务与或有债务。然而由于数据本身的不可获得性，大量研究是采用有关的代理变量来替代。如范剑勇、莫家伟（2014）分别用“招拍挂”出让价格、地方政府预算内财政收入和地方投融资平台发行的企业债总额等衡量地方政府债务。然而，这些数据都是“反推”得来，与实际的发生额可能会有很大的出入。对此，本文以调查的121个县为研究样本，将县级政府债务定义为投融资平台向银行贷款、政府发行的一般债和专项债、投融资平台的企业债加总。通过还原县级政府债务本身的涵义，最大程度的保证了政府债务数据的可靠性。

子序列：预算软约束（X1）。预算软约束来源在于预算外收入。预算外收入体现了地方政府对收入的自由裁量权。地方政府的预算外收入越高，则规避中央财政预算的空间越大。因为当前土地有关的财政收入在地方政府的预算外收入占有较大比重，所以实证中常常用地方政府土地出让收入（陈新，2018）、土地出让金/财政收入和土地出让金/GDP（张曾莲、江帆，2017）作为预算软约束的主要衡量指标。本文选择后者，即以土地出让金/财政收入用以衡量县级政府的预算软约束程度。

财政分权（X2），本文在借鉴相关文献（张曾莲、江帆，2017）的基础上，选择财政自给率作为县级财政分权的代理变量，计算上等于本级财政收入除以本级财政支出。该值越高，说明该县的财政自给程度越高，因此对上级和中央的财政信赖性越小，财政分权程度也越高。货币政策（X3），通过广义货币供给（M2）来衡量货币政策。固定资产投资额（X4），用来衡量基于政绩考核体制下的县级政府的投资动机。

根据灰色关联度方法，计算各因素之间的关联度主要有三个步骤：一是无量纲化处理。由于收集的数据数量大小差异比较大，为便于处理，首先对各数列进行初值化处理，得到新数列（结果见表1）。二是通过计算比较序列和参考序列的绝对差、两级最小差和两级最大差后等，得到灰色关联系数矩阵。三是排列关联序与结果分析。通过关联度的大小排序反映母序列与子序列的关联系紧密程度以及影响大小，从而对影响参考数列变化的主要因素做出研判。因为篇幅原因，本文未就灰色关联度的计算过程进行详细阐述，具体方法可以参考刘怡等（2017）、朱福林等（2017）。

表1 初始化

然后，依据灰色关联度的计算公式，计算可得灰色关联度。关联度与各因素影响效果的排序见表2：

表2 灰色关联度计算结果

（二）实证结论

通过本文的灰色关联度计算可以看出，影响县级政府债务的因素是多方面的：（1）从各关联度的绝对值来看，影响县级政府债务的因素可以分成三类。关联度大于第三四分位数（0.75）为高影响型因素，依次是预算软约束、财政分权和固定资产投资。货币政策的关联度绝对值低于0.75，属于相对显著因素。（2）从各关联度的相对值来看，影响县级政府债务的因素主要是预算软约束，与前文的理论假设是一致的。财政分权紧随其后，体现了当前县级政府因为财权与事权不对等导致的债务扩张也是非常主要的原因。货币政策与县级政府债务的灰色关联度最低，说明县级政府债务扩张最根本的原因还是来自于制度层面。宏观调控政策虽然有很重要的推动作用，但相对较弱。

四、结论及政策启示

地方政府债务形成的原因众说纷纭，各说各有理。很大的原因对于“地方政府”的定义太过宽泛。对此，本文将研究对象明确限定为县级政府，理论分析认为预算软约束是当前县级政府债务形成的主要原因。在县级政府债务形成过程中，县级政府、投融资平台、中央政府三类主体形成了两重预算软约束关系：一是“县级政府—投融资平台”的预算软约束；二是“中央政府—县级政府”的预算软约束。除此以外，财政分权、货币政策、固定资产投资规模等因素对于县级政府债务的扩张也有很强的正向激励作用。在实证研究部分，本文运用灰色关联度方法验证了前文的理论分析。进一步的，从关联度的角度来看，县级政府债务形成原因的重要性排序依次是预算软约束、财政分权、固定资产投资规模、货币政策。因此，体制机制性因素是县级债务形成的最主要原因。

明确这一点，对于如何有效治理县级政府债务具有重要的启示意义。很长一段时间内，我们把地方政府债务形成的原因归咎于国际金融危机后国家实施的经济刺激政策，包括“四万亿”、宽松的货币政策等等，但是实际上这些表象的因素最后都要通过适当的体制机制才以传导至县级政府债务实际扩张的具体行为上。这些体制机制因素中，最主要的原因是中央政府、县级政府和地方投融资平台形成的双重预算软约束关系。因此，要遏制县级政府债务的过度扩张，最根本的方法还是要“硬化”当前的预算软约束关系。例如，真正确立起“对地方政府债务不兜底”的预算约束机制，对违规举债的政府有关负责人采取责任终身追究制，完善当前对县级政府官员的政绩考核机制等等。