内部控制视角下高校绩效预算管理的探讨

彭满如 谭圆奕 汤冰雁

一、导 言

随着中国高等教育的发展，高校办学规模不断扩大，业务活动更加复杂，管理和高效利用学校资源，发挥资源使用效益，是推进高校治理现代化的重要内容。在日益复杂的业务活动下，高校需要满足国家日益严格的依法治国、廉政监管和绩效导向要求，就势必需要规避运行风险，建立和完善自身内部控制机制。

在这样的社会背景下，国家有关部门相继出台一系列法规制度推进预算管理的制度设计。2014年新修订的《预算法》第十二条规定，“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。2017年，“十九大”报告中指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。完善高校预算，建立以绩效为导向的绩效预算管理制度，保障高校稳健持续健康发展，是新时代下高校财务管理高质量发展的必然要求。

与此同时，高等教育学校的内部控制管理活动也受到国家有关部门重视，一系列规章制度相继颁布。2012年，财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这是针对国内行政事业单位内部控制管理的规范性文件。2015年，教育部下发《教育部直属高校内部控制制度（试行）（征求意见稿）》，2016年，教育部下发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，要求教育部直属高校建立并实施规范的内部控制管理活动。

《教育部直属高校经济活动内部控制指南》中指出，高校内部控制是指高校为实现办学目标和办学宗旨，制定制度来规范管理行为，依据制度来执行内控程序和实施内控措施，最后达到防范和管控自身运行风险的管理活动。从管理对象的角度来说，内控管理包括单位层面的内控和业务层面的内控，预算控制是业务层面内控的重要内容。国务院提出要深化预算管理制度改革，对高等教育学校来说，健全绩效预算管理，优化绩效导向下的高校预算制度，高效利用资源，提高资源使用效益，是深化教育领域综合改革，完善高校内部治理结构和内部控制管理活动的重要内容。

二、内部控制视角下高校绩效预算管理存在的问题

（一）对绩效预算管理缺乏正确认识

由于高校不以盈利为目的，不同于追求经济效益的企业，高校更加注重对社会效益的追求，存在重投入、轻管理，重预算、轻绩效的现象，这导致高校对绩效预算管理和内部控制建设缺乏动力，重视不够。同时，部分高校没有将绩效预算管理和内部控制工作有效地结合，一是部门职责不请、协调不力、管理方式落后，办事效率不高。二是业务认识不够，工作流于形式，相关人员认为需要重复进行预算、绩效和内部控制工作。

（二）预算编制存在缺陷，预算执行缺乏应有的约束

在高校预算编制过程中，不编制预算、编制过程简单、编制目标不合理、编制方法不科学、编制内容不全面的现象比较严重，这容易导致预算目标难以实现，使预算的约束作用形同虚设，最终形成资源的极大浪费。

在预算执行过程中，岗位职责分工不合理，极有可能导致单位业务活动缺乏约束或盲目。预算执行缺乏刚性，预算管理未经适当审批或超越授权审批，容易导致支出控制不严、预算调整随意、预算没有专款专用。

（三）绩效预算评价指标体系无法反映内部控制规范的要求

绩效预算管理属于单位内部控制的范畴，在绩效预算管理的过程中应当体现内部控制的要求。风险评估和风险防控属于内部控制的重要内容。目前，我国高校绩效预算体系对绩效评价指标的设定限定在项目决策的具体步骤上，对风险防控指标没有具体详细的要求。因此，即使风险不在可接受范围内，只要符合项目决策的具体要求，绩效评价指标就可设立。绩效评价指标体系没有体现内部控制的要求，这影响了绩效评价的客观性、真实性。

（四）绩效预算管理状况无法形成风险控制闭环

内部控制规范要求高校应当对经济活动存在的风险进行全面、系统和准确的评估。目前，高校的绩效预算管理大多是对项目资金执行情况的事后绩效评价。这种管理是“自上而下”的、被动的，无法形成预算和内部控制闭环，也不能实现全过程的绩效预算管理。这导致难以及时发现高校运行过程中的风险点，无法全面落实高校风险评估。

（五）信息技术在绩效预算管理中应用有待进一步提升

内部控制要求高校注重信息化建设，将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统，减少或消除人为操控的因素，保护信息安全。但目前信息技术将内控风险运用在绩效预算管理中的应用较少，这影响了绩效信息的真实性、准确性，影响了对预算执行情况的监督和控制工作。

三、内部控制视角下高校绩效预算管理机制建设

现代预算的演进历史表明，公共预算有三个层次的基本目标：优化资源配置、加强总额控制、提高运作效率。全球预算制度变革呈现出由“控制导向”转向“绩效导向”、强调财政可持续性。为了将预算决策的重点由资金的多少转移至项目的效果上来，各国引入了绩效预算。绩效预算在预算过程中注入了更多的理性因素，以期更加合理地解决资金分配问题。

内部控制是在既有的环境约束条件下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。一方面，内部控制作为一项管理手段，能够有效保障绩效预算管理中绩效目标的设立、实施、评价反馈的全过程。另一方面，绩效预算管理作为高校业务层面内部控制管理活动的重要组成部分，在进行风险评估，落实控制活动，完善内控体系等方面发挥着重要作用。

在新一轮全面深化财税体制改革中，树立以绩效为导向的预算管理理念，建立与现代预算制度与内部控制制度相适应的、科学规范的高等院校绩效预算评价体系，能够提高资金配置和使用效率，解决教育资源供需矛盾问题。

（一）高校内部控制对预算管理的要求

《行政事业单位单位内部控制规范》第十九条第一款规定：“单位应建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度”。高校应当建立预算管理体系，明确预算管理各部门、各环节的职责任务、工作程序和具体要求。行政事业单位在建立与实施预算内部控制的过程中，至少应当强化对下列关键方面或关键环节的控制：

1、职责分工、权限范围和审批程序应当明确规范，机构设置和人员配备应当科学合理，内控关键岗位工作人员必须有具体明确的要求。

2、预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价的控制流程应当清晰严密，对预算编制方法、审批程序、预算执行情况检查、预算调整、预算执行结果的分析考核等应当有明确的规定。

（二）内部控制视角下高校绩效预算管理机制

1、绩效预算目标设定

绩效目标是建设绩效预算评价体系、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据，开展绩效预算管理首先需要合理设立绩效目标。

借鉴公共部门绩效管理的界定，我们可以将高校绩效预算管理理解为高校科学设定预算目标，系统整合资源以实现目标，并对目标实现的进程和结果进行系统评估的管理过程。绩效预算管理，就是以绩效为导向，将绩效理念和管理方法融入资金使用的预算编制、预算执行、预算监督全过程的预算管理模式。

在以绩效为导向的预算管理活动中，以高校发展战略，落实高校职能为目标，重视教育资金的“投入-产出”过程。以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity）的“4E”原则指导“投入-产出”的转化过程，实现高校资金使用的绩效目标，该目标可归纳为产出的经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等方面。

图1 高校绩效预算管理机制中绩效目标确立

2、绩效预算评价指标体系建设

在以绩效为导向的前提上，围绕高等学校发展战略，结合不同高校对教学、科研、社会服务、文化传承等职能的侧重，确定具体的绩效指标评价体系。

根据内控建设体系设计，高校应从学校和二级单位层面，开展共性指标体系框架建设，遵循学校设定的一级、二级指标，指导二级单位基于高校绩效目标和工作重点细化三级指标。三级指标以定性衡量和定量衡量并重，并强调指标的适用性和效益反应功能。为了恰当地反映评价对象的绩效状况，三级指标需要满足具体、相关、充分、可测量、经济性等标准。利用三级指标的得分值与对应权重求得两者的乘积求出相应评价得分，进行预算执行情况评价。

图2 高校绩效预算管理机制中绩效评价指标体系

3、预算执行情况监控

在预算执行过程中，需要强调对绩效目标执行情况的监控。项目执行过程漫长且复杂，有可能遇到各种突发情况。通过跟踪项目执行进度，及时沟通解决项目执行中遇到的问题，开展项目中期评价，整体把控绩效目标的执行进程，从而督促项目的执行并保障绩效目标的完成。

4、预算执行结果评价

以绩效目标为导向，以评价指标体系为基础，在预算执行结束后，对预算执行结果进行评价。通过高校自评和社会监督他评相结合的评价模式，进行预算执行结果反馈。

在结果评价阶段，需明确评价主体，评价对象，评价方法和评价内容。通过将评价主体分为本高校和其他利益相关者，从而将评价模式分为自评和他评。评价主体将评价对象区分为具体项目和期间内目标，基于不同对象的特点利用绩效评价指标体系对其进行评分，形成评价内容。利用成本效益分析、因素分析、比较法、最低成本分析等评价方法的选择，对评价内容进行合理分析，得出绩效目标的完成情况并形成绩效报告。

通过预算执行结果评价，突出预算执行主体的责任并明确结果清单。推进评价过程和评价结果的公开，接受社会利益相关者的监督，从而逐渐形成高效、高质的绩效预算管理文化。

图3 高校绩效预算管理机制中预算执行结果评价

5、绩效预算评价结果应用

绩效评价结果应纳入学校事业发展绩效考核范畴，结合特殊性挂靠重点指标，按照优、良、差等程度对相关部门和个人进行激励和问责机制。根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任，并及时向绩效管理部门反馈绩效评价应用结果。将绩效评价结果作为学校预、决算的组成内容和以后年度预算申请、安排和公开的重要依据。

四、高校绩效预算管理机制实施保障

绩效预算管理作为高校业务层面内部控制管理活动的重要组成部分，在进行风险评估，落实控制活动，完善内控体系方面发挥着重要作用。同时，内部控制作为一项管理手段，能够有效保障绩效预算管理中绩效目标的设立、实施、评价反馈的全过程。

《行政事业单位单位内部控制控规范》中同样规定，行政事业单位在建立与实施预算内部控制的过程中，应当对“机构设置、职责分工、审批程序”有明确具体要求，同时应清晰严密地落实“预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价”的控制流程。

如图4所示，作为高校业务层面内部控制管理活动的重要组成部分，内控视角下绩效预算管理应加强机构设置，明确规范职责分工和审批程序；通过优化完善管理制度和业务流程手册等，将管控措施嵌入制度、流程进行固化；通过组织宣讲培训，全面推进高校绩效预算管理建设。

在此基础上，通过信息系统建设，实现“编制有目标、执行有监控、完成有评价、评价有反馈、反馈有应用”的绩效预算管理机制全流程。在该流程中，以风险为导向、以流程为纽带、以控制为抓手、以制度为保障，进行风险评估，落实控制活动，保障绩效预算管理要求，助推业务流程高效规范。

图4 绩效预算管理实施保障体系

（一）优化内部机构设置

内控视角下绩效预算管理应加强机构设置，明确规范职责分工和审批程序。高校应当明确各个内部机构的职责权限，确保不存在机构重叠、职能交叉或缺失现象。确定预算管理关键岗位的岗位职责及工作要求，在机构设置上注意权力的制约并遵循不相容岗位相分离原则。随着外部环境的改变以及自身管理建设情况的优化，高校应当及时对机构及岗位做出调整，对员工定期轮岗和培训，使其遵守职业道德，提高业务素质。合理的内部机构设置和称职的专业团队，可以为高校绩效预算管理提供良好的内部控制环境。

（二）管控措施嵌入制度

国家层面，需完善制度提高预算的完整性和透明度，建立绩效预算评估制度框架，完善预算领域政府绩效审计制度，提出可操作的绩效预算评估指标体系及量化方法。高校层面，参照国家法规制度的规定，将本单位绩效预算制度内嵌于内部控制制度，以绩效为导向，设计适合本单位操作实施的绩效预算制度，做好绩效预算的编制、执行、监控、评价和反馈。通过优化完善管理制度和业务流程手册等，将管控措施嵌入制度、流程进行固化。

（三）全方位实施宣传培训

高校应当全方位、点到面、分层次开展宣传培训，财务人员应该起到“指导员”和“宣传员”的作用，在练好内功的基础上，对学校二级单位进行绩效预算和内控的指导与宣传。通过预算业务管理、考核、检查提出改进意见，使财务人员和二级单位相关人员认识到绩效预算及内部控制的重要意义，从而形成正确认识并端正态度和做法。同时，应当积极组织相关培训，通过培训中的交流、总结、提升和奖优罚劣，鼓励相关人员掌握绩效预算及内部控制相关知识，为工作开展提供有力保障。

（四）信息系统应该从“人控”到“机控”

高校应该将内控理念、控制活动、控制手段等要素固化到学校运行管理和财务管理信息系统中。财务信息系统涵盖绩效预算目标设置、预算编制、执行监管、绩效评价、评价结果上报和结果反馈等方面。通过云技术和网络通讯技术等手段，实现绩效预算管理信息同内部控制管理信息的对接。完善的信息系统可为高校绩效预算管理的信息收集、分析及共享等提供支持，同时还可以实行实时监控，及时纠正预算偏差，规避资金风险，保证绩效预算管理效率和质量。