推进财政预算绩效管理过程中存在的问题及对策探究——基于内蒙古巴彦淖尔市的实践分析

●韩昕霖

预算绩效管理是将绩效理论和方法与财政预算相融合的新型预算管理模式，强调支出结果，关注产出和效益。近年来，尤其是十九大报告提出“全面实施绩效管理”，全国各地都在积极推进预算绩效管理工作,但推进的程度参差不齐。财政部已实现了中央部门项目支出绩效目标管理及绩效自评全覆盖、启动绩效目标执行监控试点、绩效评价报告报送全国人大常委会、绩效评价结果向社会公开等突破性进展；各省、自治区财政厅初步建立起全过程预算绩效管理机制；而市、县级财政部门的预算绩效管理则相对落后。就内蒙古巴彦淖尔市来说，完善制度体系、建立健全全过程管理机制是当前预算绩效管理亟待解决的问题。

一、我国预算绩效管理发展现状

自20世纪90年代末预算绩效管理被提出以来，我国在预算绩效管理方面开展了不少工作，发展历程大概可以分为四个阶段；即1998—2003年的探索萌芽期，2003—2009年的评价试点期，2010—2011年的全过程预算绩效管理理念确立期及2012年至今的预算绩效管理发展新时期。在这四个时期，政府推进工作的着力点、程度及方式方法各不相同，根据事物发展的自然顺序及改革自身的特点，我国预算绩效管理循序渐进、步步为营，主要特点表现在：

一是全过程预算绩效管理框架的初步形成拉开全国工作格局。随着2011年全过程预算绩效管理理念的确立，各级财政部门、预算部门陆续开始全过程预算管理理念的学习、效仿和运用，重点从目标、监控、评价、结果反馈与应用五个方面构建预算绩效管理的框架体系。目前，不论是中央还是地方，均已初步建立起全过程预算绩效管理体系。

二是规章制度的不断完善强化部门支出责任意识。自上世纪90年代末预算绩效管理理念问世以来，各种政策、制度应运而生，中央部门与地方各部门为响应国家政策，积极开展各自范围内的制度建设。渐渐地，各部门耳濡目染，加之绩效评价结果应用带来的约束力，各部门逐渐认识到支出责任的重要性，进而开始转变思想，从传统的“一拨了之”转向“跟踪问效”。

三是评价项目范围的扩大促进财政资金的合理分配。预算绩效管理推进初期，由于我国国情的局限，各级财政部门与预算部门只能以绩效评价为突破口，通过不断扩大评价的范围推动预算绩效管理的发展。2006年，中央部门仅对4个项目不到1亿元的资金开展绩效评价。2016年，评价项目已基本覆盖教育、社保、农林水等重点民生领域，资金规模达3000多亿元。如此庞大的评价范围为预算编制提供了大量的参考依据，为财政及预算部门合理分配资金、去伪存真、奖优罚劣提供至关重要的决策信息。

四是绩效评价深度的拓展有效地改进了预算管理水平。整体支出绩效评价、上级对下转移支付资金的绩效评价、重点领域重大专项的中期绩效评估以及第三方评价机构的引入，这些新的内容、变换的模式都在不同程度地增加绩效评价的深度，多方位、立体化地改进支出方式、改善预算管理。

五是全方位设施的配套间接推动政府绩效的健全发展。新预算法中所强调的预算不再是传统意义上的政府年度收支计划，而是政府施政的重要工具，因此，预算绩效管理在各方面的不断发展与完善，可以间接地带动政府绩效管理的建设。以2016年为例，中央部门的绩效评价报告首次向全国人大常委会报送，同时随决算向社会公开，这不仅为政府的决议提供了根据，为政府活动加强了监督，更能增加社会公众对政府的信任度，体现政府高效、透明的行政能力。

二、巴彦淖尔市财政预算绩效管理的成效及存在问题

内蒙古巴彦淖尔市紧紧把握财政改革政策方向，扎实稳步推进预算绩效管理工作，成效可见，但问题犹存。

(一)巴彦淖尔市财政预算绩效管理的成效

从2016年开始，巴彦淖尔市在明确管理职能、建立基本制度体系、组织培训的基础上，摸索着一条适合自身发展的预算绩效管理之路。

1、绩效目标覆盖重点财政资金。2018年是巴彦淖尔市开展预算绩效目标管理的第一年，预算部门和财政部门借助第三方力量，分别完成了2018年度预算绩效目标的设定和审核，实现了2018年预算绩效目标覆盖所有重点财政资金，同时增强了预算单位设定绩效目标的能力，提高了财政部门人员审核绩效目标的水平。

2、绩效评价稳步推进。绩效评价作为预算绩效管理的核心，是预算绩效管理推行初期最具现实意义的着力点。本着“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，到2018年，巴彦淖尔市绩效评价覆盖的财政资金已由2016年的几千万元扩大到十几亿元，评价范围也由单一的项目支出向部门、乡镇的整体支出拓展。

3、“花钱问效”机制建设。“花钱必问效、无效必问责”的管理机制是当前预算改革的重点之一，为推动这一机制建设，巴彦淖尔市从绩效评价实施和评价结果应用两方面入手。在绩效评价方面，同时委托两个第三方机构开展绩效评价工作，一个负责评价，另一个负责监督，又委托中国财政学会绩效管理委员会知名专家核查绩效评价指标体系和绩效评价报告初稿，监督和核查的意见将反馈到负责评价的第三方机构。在结果应用方面，评价结果反馈到项目主管部门和财政部门，按要求应用于下一年度的预算安排。

4、阶段性总结会征求多方意见。通常情况下，绩效评价工作分准备阶段、实施评价阶段和形成报告阶段三个阶段进行。在实施评价阶段完成后，召集项目主管部门、财政部门和第三方评价机构阶段性总结绩效评价实施工作，针对绩效评价工作的各方面征求多方意见，形成科学有效的绩效评价报告。

5、纳入考核，落实绩效责任。为提高预算绩效管理的权威性和约束力，巴彦淖尔市提出将预算绩效管理工作纳入两个考核的新思路：一是对市直部门的绩效工作进行考核，二是将绩效工作纳入全市法制财政建设工作考核。

6、跟踪报道，树立财政资金的绩效意识。利用财政部门的官方网站、微信公众号和电视栏目，定期发布预算绩效管理工作动态，更新相关方针政策和制度，广泛宣传财政资金使用正在由传统的“一拨了之”向“跟踪问效”转变的预算绩效管理理念，努力让每个财政资金使用者都能树立起财政资金的绩效意识。

(二)巴彦淖尔市财政预算绩效管理存在的问题

1、起步晚，基础差，总体发展缓慢。纵向来看，2016年中央部门的评价项目已基本覆盖教育、社保、农林水等重点民生领域，资金规模达3000多亿元，巴彦淖尔市仅对市本级的单一项目开展了绩效评价，评价资金总量不到1亿元；横向来看，2016年呼和浩特市共完成十几亿元财政资金的绩效评价，明显超过巴彦淖尔市的绩效评价规模。

2、全过程机制不完善。我国的预算绩效管理是要建成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的以“五有”为宗旨的管理体系，然而受各方面工作的制约，巴彦淖尔市绩效运行监控尚未实施，绩效评价结果应用由于时间上的局限性以及预算绩效管理发展初期人们对绩效的认识程度不够，还不能对预算单位形成实质性的约束。

3、制度建设有待进一步完善。制度建设是发展预算绩效管理的基础，完善的制度建设是预算绩效管理稳步前进的助推器。巴彦淖尔市从工作初期就致力于整章建制，然而顶层设计的匮乏，制约着工作的长远规划与前后的延续性。

4、基础工作支撑不够。一方面是机构队伍跟不上，预算绩效管理是一项任务重、数量大且专业性极强的工作，理论上，需配备一支高素质的专业队伍，然而工作人员的数量不足、专业素质的低下是普遍存在的问题。另一方面是绩效评价指标体系不健全，绩效评价指标体系是由共性指标和个性指标项结合而成的，共性指标是财政部发布的，个性指标由各地绩效评价单位自行建立形成指标库，由于其高度的专业性、科学性和实际操作性，巴彦淖尔市目前还尚未形成成熟的绩效评价指标体系，完全依赖于第三方机构。

5、缺乏数据共享。信息系统是预算绩效管理工作的技术依靠之一，尤其是绩效目标管理、专家库、指标库等智库数据共享，可以大大提高工作效率，减少成本损耗。但对于起步晚、基础差的巴彦淖尔市预算绩效管理来说，信息系统的支撑还望尘莫及。

6、法律依据相对滞后。西方国家在绩效预算改革过程中，不论是先立法后改革还是先改革后立法，无一不重视立法工作。虽然我国一直致力于建设社会主义法治国家，公民的各种行为规范均要受到法律的约束，但当前预算绩效管理的各类制度办法仅仅停留在法规性文件的层面，法律效力远远不够。

三、加强巴彦淖尔市财政预算绩效管理的对策

预算绩效管理是当前加强资源配置、提升政府履职效率的必经之路。针对巴彦淖尔市预算绩效管理存在的问题，结合当前工作状态及市情市态，在学习、借鉴前人优秀的方法和经验的基础上，全面推进、稳步发展巴彦淖尔市预算绩效管理，需要从以下几个方面着手：

(一)紧跟方针政策，加快发展步伐

基于起步晚、基础弱的缺点，当务之急需要做到以下几点：

一是及时了解当前的政策方针，时刻关注财政改革的方向和重点，跟紧预算绩效管理的发展。

二是学习、掌握各类制度，结合实际情况制定适宜巴彦淖尔市的相应管理办法。如有需要，可以组织有关人员进行集中培训。

三是借鉴优点，汲取经验。预算绩效管理开展的近20年里，各地区的发展状况参差不齐。通过调研、培训的方式向该项工作开展较好的盟市、省市汲取经验，向预算绩效管理方面的专家、教授求教，以拓宽思路，更好地为巴彦淖尔市预算绩效管理工作添砖加瓦。

(二)加强领导组织，重视发展困境

预算绩效管理是一项系统性工程，它发端于财政部门，影响到社会各层面，加之巴彦淖尔市预算绩效管理工作尚且处于起步阶段，各方面的基础配套都相对薄弱，特别需要市委市政府的高度重视及各部门的鼎力配合。

1、市委市政府带头，全局规划引导。面对根深蒂固的传统财政观念，迫切地需要市委市政府的重视与引领。市委市政府带头开展和监督相关部门的绩效评价工作，不仅可以树立预算绩效管理工作的权威性，还可以调动各部门开展预算绩效管理工作的积极性。同时以全市的视角，规划未来5-10年的绩效工作，进一步明确目标、细分任务、责任到位。

2、财政与部门相互配合，齐心协力推动发展。预算绩效管理本是一台由众多零件组装起来的机器，它的运作需要各个零件共同发挥作用，财政和部门就好比预算绩效管理工作的两大类零件，只有合力运作，才能使预算绩效管理工作转动起来。

财政部门是管理者的身份，主要负责制定预算绩效管理工作规划和制度办法，以及组织本级预算部门和指导下级财政部门开展预算绩效管理工作；预算部门是预算绩效管理的实施主体，负责组织本部门预算绩效管理工作。

(三)增进顶层设计，健全制度建设

制度建设是预算绩效管理的基础和保障。搭建起统一、完整、规范、有序的预算绩效管理制度体系，实现顶层设计和分层管理的有效衔接。

一是要推动以政府名义出台预算绩效管理工作实施的法规、制度，加强预算绩效管理规划的科学性、可操作性和风险性。

二是要在具体的操作办法上，通过借助相关专家的力量，以实际操作为目的，结合当地实际情况，完善工作规程、操作指南和实施细则等，实现操作的有理有据、操作步骤的简单易行。同时建议各预算部门在市级各类制度的基础上，细化流程和分工，明确职责和奖惩。

(四)夯实基础，步步为营

“九层之台,起于垒土”。扎实根基是各项工作持续进行的保障，夯实巴彦淖尔市预算绩效管理工作基础，主要从以下几个方面着手：

一是要加强队伍建设，充实专业力量。通过人才引进和培训等多种方式相结合，扩充工作人员，提升专业知识储备。

二是要重视研发工作，促进技术支持。通过研发或引进相关技术，在现有的财政一体化系统中嵌入绩效工作的模块，以实现专家库、指标库、项目库等各种资源数据的共享以及绩效目标的编审、部门绩效监控与自评的反馈和财政再评价结果的反馈公开等。

三是完善绩效评价指标体系，共性与个性相结合。财政部已经发布了绩效评价的共性指标，各部门可以借助专业力量以各自评价对象所属行业的特点和项目本身的特质来建立并逐步完善个性指标，或者在财政再评价的过程中收集、整理各自的个性指标，并逐年扩充、更新，形成各部门的指标库。

四是持续跟进培训宣传，营造良好的舆论氛围。通过电视、报刊、官方网站以及近几年盛行的微信公众号等宣传途径，公布预算绩效管理方面的政策方针和制度办法，跟踪报道预算绩效管理工作进展，逐步让绩效理念深入财政资金使用者的心与行。

(五)完善全过程机制，务求实效

以“五有”为目标的全过程管理机制是预算绩效管理的精髓，完善全过程管理机制需要从这几个方面突破：

第一，扎实推进绩效目标管理。绩效目标管理分部门设定、财政审核与批复三个环节，部门要逐步扩大目标设定的范围，努力实现预算资金全覆盖；财政部门要从形式性审核逐渐深入到实质性审核，同时实现绩效目标与预算同批复。

第二，探索开展绩效跟踪监控。积极探索绩效跟踪监控机制，努力启动绩效目标执行跟踪监控试点，在部门自行监控的基础上，财政部门以适时适当、突出重点的原则，有针对性地开展重点跟踪监控和跟踪考评。

第三，稳步拓展绩效评价试点。评价覆盖领域的拓宽、评价资金量的加大和评价工作模式的多样化是当前巴彦淖尔市绩效评价努力的方向。评价范围要由点及面，逐渐从个别项目向农业、教育、医疗卫生、社保就业、节能环保、保障性安居工程等各项民生领域覆盖；评价工作模式要由单纯的项目绩效评价逐步带动部门整体支出绩效评价的普及，进而探索政策性的绩效评价。

第四，努力抓好评价结果应用。一是规范评价结果应用机制，尤其是评价结果与下一年度预算安排的关系。二是完善绩效信息报告机制。绩效评价报告需按要求向本级政府和人大报告。三是健全绩效信息公开机制。对社会关注度高、涉及面广的重大民生支出绩效信息，要按照法律、行政法规要求，逐步向社会公开。

(六)跟进立法，促进可持续发展

将预算绩效管理纳入法律范畴，是预算绩效管理提升地位彰显权威的必修课，更是预算绩效管理走可持续发展道路的助力器。基于我国的立法程序及相关规定，巴彦淖尔市可以先通过法规性文件规范预算绩效管理工作，积累经验，完善制度，在形成较为成熟的制度之后，以市委市政府的名义向自治区、中央提交相关的立法建议。■