宿州市新型粮食经营主体及其发展对策

■ 李亚利

随着土地流转在全国的大范围推行，土地规模化经营已成必然趋势，成为新常态下提高农业竞争力的重要举措。与此同时，在劳动力不断转移、城镇化逐渐推进的背景下，“谁来种地”问题凸显，培育新型农业经营主体成为亟待解决的问题。纵观历年的中央一号文件，“粮食安全”是农业经济政策制定的基本前提，在粮食生产面临成本上升和国内外价格倒挂等新背景下，如何降成本而稳定粮食生产成为政策关注的焦点，培育新型粮食经营主体是重要的途径。宿州是全国重要的产粮大市，素有“果海粮仓”的美誉，小麦、玉米、花生产量居安徽省第一，先后被农业部批准为国家现代农业示范区和全国农村改革试验区，在新型农业经营主体培育方面走在全国前列。截至2017年3月，宿州市土地流转率为46.2%，居全省前列，先后涌现出大量的家庭农场、种粮大户、农民专业合作社以及现代农业产业联合体等多种粮食经营主体，总结宿州新型粮食经营主体培育经验，对于安徽省以及全国其他地区粮食经营主体的发展，具有重要的借鉴意义。

随着我国农业现代化进程的加快，农业经营主体越来越呈现出多维发展的特点，主要包括农业企业、种养大户、家庭农场、农民专业合作社等，它们是建设现代农业的主体，对于不同类型经营主体的研究也逐渐成为学界研究的焦点，研究从发展趋势、绩效评价、制度供给、政府行为等多个视角展开，以此为本文的研究基础，但已有研究成果多是就新型农业经营主体本身展开研究，专门针对粮食经营主体的研究还比较少。粮食的政府定价决定了粮食经营主体发展的特殊性，有必要对新型粮食经营主体展开深入研究，以便为保障我国粮食安全提供理论借鉴。

一、我国粮食生产经营的特殊性

相比于其他作物，我国粮食生产有其特殊性，人多地少的基本国情决定了政府对粮食价格的管制和我国粮食生产的特殊性，具体体现在以下几个方面：

（一）国情的特殊性

我国是一个人多地少的发展中大国。这从根本上决定了我国粮食生产经营的特殊性，粮食安全不仅仅关系到经济的发展，更关系到社会的稳定，是国家安全的重要方面。从长期看,我国人口增长、耕地面积减少、粮食需求增长的趋势不可逆转，我国的粮食供给面临着严峻的形势。这就要求我国的粮食生产与经营必须以保证粮食安全为首要目标。另外，我国人均耕地面积较少，难以形成土地规模化经营，在国际上的竞争力较低，粮食生产主要以满足国内需求为主。

（二）粮食价格形成机制的特殊性

近10年来，中国粮食价格形成机制日益逆市场化，并最终固化为以政府定价为核心，而欧美等发达国家基本执行的是市场定价。政府定价使得我国的粮食生产与流通全面扭曲，并形成了特有的粮食价格调控体系，包括粮食收购保护政策、粮食储备政策、进出口政策以及粮食补贴政策。粮食收购保护政策方面，为保证市场供应以及保护农民利益，当粮食供求发生重大变化、市场粮价过低时，执行最低收购价政策；粮食储备政策方面，我国从1990年开始建立国家粮食专项储备制度，通过收取农民手中的余粮，保护农民种粮积极性，同时通过适时抛售，调节市场供求；进出口政策方面，主要包括出口补贴政策、市场准入政策以及国内支持政策；粮食补贴政策方面，主要是为了提高农民种粮积极性，降低生产成本，对农民进行补贴。

（三）土地制度的特殊性

我国实行的是家庭联产承包的土地经营制度，即区域性合作经济组织拥有土地所有权，农户家庭拥有土地承包经营权，政府拥有土地管理权，在此“三权分离”制度基础上，借助于多样化的土地承包责任制，形成了土地产权分离、家庭自主经营的运行模式。与发达国家完善的土地制度相比，我国土地制度存在如下弊端：产权安排上，存在权利二元和权能残缺；在市场形式上，存在不同主体进入不平等；在土地增值分配收益上，存在相关利益主体得失不公；在管理体制上，存在目标冲突和职能错位。

二、宿州市新型粮食经营主体发展现状

随着宿州农村改革的不断推进，尤其是宿州市被评为国家现代农业示范区和全国农村改革试验区以来，从土地流转、财政资金整合、金融服务、项目支持、人才培养等五个方面促进新型粮食经营主体的发展。土地流转方面，已全面完成土地确权，为土地流转奠定了基础；财政资金整合方面，积极开拓资金筹措渠道，加大政府公共财政对新型粮食经营主体的支持力度，逐步建立稳定的新型粮食经营主体投入机制；金融服务方面，启动新型农业经营主体金融支持政策与微观金融服务组织创新工程，完善新型农业经营主体金融服务模式；项目支持方面，加大对新型粮食经营主体的项目支持力度，完善财政项目资金管理制度；人才培养方面，强化农村教育培训人才队伍建设和技术支撑，健全农业技术推广服务体系，加强农村教育培训人才队伍建设，构建多层次农村教育培训人才队伍。通过以上措施，宿州的新型粮食经营主体取得了较快发展，对于稳定宿州的粮食生产，提高粮食产业竞争力起到了积极作用。

自2012年9月，宿州市制定下发《宿州市家庭农场认定管理暂行办法》起，宿州市粮食产量由2012年的376.97万吨增长到2016年的402.80万吨，总体呈稳步增长趋势。2012－2016年间宿州市新型粮食经营家庭农场由2012年的77家增加到2016年的1985家，增长了25倍多；种植大户由2012年的357家增加到1286家，增长了3倍多；合作社由2012年的1652家增加到3957家，增长了2倍多；龙头企业由2012年的45家增加到130家，增长了3倍多；粮食产业联合体由2012年的5家增加到65家，增长了12倍，经营土地面积151.28万亩，对于带动农民增收，稳定粮食生产起到了积极作用，尤其是率先在全省探索的“龙头企业+合作社+家庭农场”的现代农业产业联合体经营模式，对于安徽省以及全国的新型农业经营主体培育和模式创新有重要的借鉴意义。

三、宿州市新型粮食经营主体存在的主要问题

（一）农业基础依然薄弱

近些年，宿州市农业基础条件虽有明显改善，但仍跟不上农业和农村经济发展的要求。宿州市地处南北气候过渡带，气候对本地农业生产的影响较为强烈，干涝等自然灾害常有发生；一些农业设施老化、破旧、失修，物质技术装备相对滞后，农业抵御自然风险能力不强；农业技术推广力量严重不足，先进技术推广乏力；农业市场建设严重滞后，“买难”“卖难”现象时有发生；农机补贴政策有待完善，农机配套服务力量依然薄弱，农业基础设施欠账较多；加之近年来，在单纯追求产量目标的引导下，农业面源污染形势严峻，工业污染、城市污染不断向农业地区转移；粮食生产政策性保险保额低，小麦、玉米、大豆绝收的情况下只能分别赔付270元、250元和170元，其他农作物尚未纳入政策性保险。这些都制约着宿州市新型粮食经营主体的进一步发展和壮大。

（二）农业融资、建设用地难问题突出

龙头企业实现规模扩张和生产周转，家庭农场实现规模经营，对资金和土地的需求均呈刚性增长，而金融机构针对农业经营主体未建立合理的信贷结构和信贷机制，涉及程序繁琐且成本高，金融产品创新也未实现有效突破，流转土地仍不具备抵押贷款权能。农业设施建设用地指标过于紧张，一些龙头企业在集体土地上的建筑物无法进行融资。农业附属设施建设用地很难落实。

（三）粮食价格波动较大，生产成本较高

近年来，宿州市在实现粮食“十二连增”的同时，也出现了严重的“卖粮难、卖价低、达标率低”等问题。同时，劳动力和生产资料价格的持续攀升，造成了农产品生产成本刚性提升，产品市场竞争力下降。受进口粮食增多和经济下行压力影响，加之2015年、2016年粮食丰产丰收，库存压力大，下游需求弱，粮食价格下降，导致农民增产不增收，严重挫伤家庭农场和土地适度规模经营者的生产积极性。另外，我国的粮食以政府定价为核心，但农资等生产资料却实行市场定价，粮食价格的增长幅度远远低于农资等生产资料价格的增长幅度，粮食经营主体与生产资料供应商在市场地位上不对等，即使有政府的生产资料补贴也是杯水车薪，这对于新型粮食经营主体的发展将产生不利影响。以宿州市现有粮食种植为例，平均每年每亩地要付流转费用1100元，购买肥料、施肥的费用近400元，耕种、平整土地费用约120元，购买种子费用约120元，人工费用约100元，抗旱、打药投入100多元，再加上其他的运费、烘干费等，每亩地每年投入总成本近2000元。每年每亩地按小麦、玉米各产1000斤计算，小麦售价在每斤1.2元左右，玉米如果还是0.7元多，那么对于粮食经营主体来说保本都困难。

（四）土地产权不明晰，经营主体投入意愿降低

由于我国实行所有权、使用权以及经营权相分离的土地制度，新型粮食经营主体通过流转获得的土地只有经营权，产权不完整进而不利于保证粮食的稳定生产。同时产权的不明晰无法获得稳定的市场交易，造成土地流转速度慢且期限短，流转期在5年以内的占到了95%以上，制约了粮食生产新型经营主体对大型农机具购置、农田水利设施改造、土壤改良等的长期性投资，不利于土地规模化经营和我国粮食生产能力的提高。

（五）粮食产业集群发育不足

近年来，尽管宿州市粮食加工业发展迅速，初步形成了以加工企业和生产基地为核心的四大产业集群。但集群内企业规模小、产品雷同、产品档次低、分工专业化水平不高，大部分产品处于产业链的低端，不少是产业内的低水平重复建设，缺乏向下游产业链的延伸，产业集群内企业的关联性不强，产业集群的集聚经济效益难以实现，必然导致产品和产业竞争力不高，产品附加值低，影响和制约着粮食产业竞争力的提高和现代产业体系的形成。

四、发展壮大新型粮食经营主体的建议

根据我国粮食生产经营的特殊性以及宿州市新型粮食经营主体存在的问题，对新型粮食经营主体的发展有如下建议：

一是加强农业基础设施建设，提高粮食综合生产能力。围绕构建现代粮食产业体系的发展需求，整合水利工程建设的项目工程、农业综合开发的土地治理项目、国土部门的土地复垦项目、农业部门的标准良田建设等项目资金，按照“全面规划、分步实施，集中连片建设”的原则，以农田水利设施建设、高标准农田建设、农田防护林网建设工程为重点，强力推进农业基础设施建设。重点推进优质粮食生产基地全面实现机械化作业，全过程、高层次推进粮食生产机械化，为宿州市新型粮食经营主体的发展提供坚实硬件支撑。

二是推进农村土地流转，促进粮食生产规模化和专业化。稳妥建设集信息发布、交易组织、咨询、投融资、电子交易平台等为一体的农村产权流转交易机构，逐步形成全市统一联网的农村产权流转交易市场体系。培育发展土地、林权、资产评估等中介组织，完善中介服务功能，制定宿州市农村产权流转交易市场建设实施方案。建立健全农村产权流转交易市场配套政策体系，建成全市统一的网络体系和市、县、乡三级联动的农村产权流转交易市场，推动土地等生产要素向龙头企业、现代农场主、种粮大户和合作经济组织集聚，提高粮食生产的规模化、专业化和集约化水平。

三是加快农业和农村经济金融服务体系建设进程。完善信贷结构和机制，创新贷款担保方式，探索发展大型农用生产设备、林权、水域滩涂等使用权抵押贷款。政府扶持成立相应担保公司，为新型粮食经营主体提供贷款担保，解决新型粮食经营主体在关键季节和关键环节的资金困难。建立涉农贷款风险补偿机制和奖励机制，对银行业金融机构当年新增涉农贷款和开展产品创新而产生的风险进行补偿，同时对涉农贷款增加较多的金融机构进行奖励。按照“低门槛严监管、先试点后推广、拓功能强服务”的要求，组建农村银行、村镇银行，成立农村贷款公司。加快培育农村资金互助社、小额贷款公司等微观金融服务组织创新。采取“分级负责、统一担保、集合发行”的方式，通过审批，探索发行涉农中小企业集合债券。

四是加快粮食经营产业化进程。以提升产业素质为基础，以提升品牌形象作引导，按照互利共赢的原则，加强龙头企业、知名品牌的带动和辐射作用。重视大企业引进、大项目带动，创新产业化经营模式，实现粮食产业产加销、贸工农一体化的经营格局和互促发展的良性互动。

五是强化粮食社会化服务体系建设。遵循农业和农村经济发展规律，大力发展专业化的粮食生产服务组织，尽快建立专业化的植保、机耕、机播、机收等社会化服务组织，大幅度降低劳动强度、提高劳动效率，实现粮食生产的全程机械化，促进农业科技发展，科技经费重点向种子、设施农业、科技推广、特色基地等一些基础性、共性和关键性的农业技术倾斜。

六是完善粮食价格形成机制，降低新型粮食经营主体生产成本。一方面，要消除“政策市”，修复市场机制，建立公平、可预期的市场化竞争规则和秩序，充分发挥多元市场主体作用；另一方面，以竞争力导向促进成本降低，形成国内外价格均衡态势，缓解进口压力，提倡优质优价，优化供需结构。尽快实现多元化、市场化收储，并加快粮食价格形成机制改革的组织基础，尽快实现一体化决策，改变目前决策主体不明确、决策权过于分散与责权不清的局面。