关于地方人大预算审查监督理论与实践研究

□山东省人大常委会预算工作委员会课题组

财赋者，邦国之本。

预算审查监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，是人大监督的重要组成部分，是促进政府依法行政、依法理财的重要保障。改革开放以来，人大预算审查监督工作历经四十年改革发展，法制体系更加健全，监督机制更加完善，在推动预算管理法制化、科学化、民主化，监督政府依法理财，促进经济社会发展和保障民生等方面，发挥着越来越重要的作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对人大预算监督工作高度重视，作出了一系列重大决策部署，掀开人大预算审查监督工作发展新篇章。

本课题以改革开放四十年来地方人大预算审查监督工作为研究背景，对我省人大预算审查监督工作理论发展进行全面分析思考，对实践成果及经验作全面总结梳理。在此基础上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，研究提出加强和改进人大预算审查监督工作的意见和建议。

一、改革开放四十年地方人大预算审查监督回顾

预算作为政治经济生活中的重要环节，深刻体现出经济、政治、社会的剧烈变动，影响着经济社会的发展进程。由于多种因素的影响，我国预算管理长期未能正常有效运行并发挥作用。直至改革开放以来，1979年第五届全国人大第二次会议恢复对国家预算的审批，我国预算管理制度得以恢复重建。与重建后的政府预算管理制度发展阶段相适应，各级人大的预算审查监督职能也逐步发展健全。从1979年至今，我国地方人大预算审查监督共经历了四个阶段的发展。

1.1979年至1993年：政府预算制度恢复重建，人大预算审查监督初步崛起。这一阶段，各级人大预算审查监督工作在人大组织结构、立法监督、审查程序和方式等方面取得了很大的成就,为地方人大预算审查监督职能的发挥提供了基本的制度支持。

第一,地方人大常委会及财政经济委员会设立。随着社会主义民主与法制的不断深化，地方人大在政策制度和政治生活中的地位不断增强。1979年地方组织法和选举法经过修订，确立了成立地方人大常委会这一组织机构。中国共产党第十一届六中全会强调，要使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。据统计，到1981年底，全国29个省和省以下各级人大举行了全体会议，选举产生了人大常务委员会作为常设机构。1983年全国人大设立专门委员会作为人大及其常委会的常设工作机构,其中包括财政经济委员会，其主要职能是审查国家计划、预算及其执行情况的报告,提出审查意见等。财政经济委员会执行对预算草案的初步审查工作，发挥了重要的预算监督作用。同时，财经委还通过调查研究、执法检查等辅助手段,参与和监督财政预算编制、执行等具体活动。随后，1986年修改的地方组织法规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要,可以设立若干专门委员会”，为常委会和代表大会履行监督职能做好服务保障工作。

第二,地方人大预算法制逐步发展。1979年至1991年，各级政府预算在形式上一直采用单式预算,这种预算编制方法结构比较简单，具有很强的计划经济特征，且预算编制随意性较大、缺乏规范透明的制度和程序约束，导致政府向人大提交的政府预算,很难做到全面规范、细化透明，人大的预算审查监督职能难以发挥实质性作用。1991年10月，国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定国家预算实行统一领导、分级管理、权责结合的原则，应当做到收支平衡，国家设立中央、省（区、市）、市、县、乡五级预算。条例还明确规定，国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。

随着全国预算管理的不断规范,地方人大也开始重视预算审查监督工作，出台或修订一系列人大预算审查监督相关法律法规，为其职能的发挥提供制度依托。如各地相继出台地方人民代表大会议事规则，明确规定预算审查的时间和程序等内容。许多地方人大及其常委会根据本地实际,制定了预算监督方面的规范性文件，对有关内容做出具体规定，如1990年山东省第七届人大常委会第十八次会议通过了《山东省人民代表大会常务委员会关于财政预算审批监督若干规定》，使地方人大预算审查监督职能发挥逐步规范化和程序化。

2.1994年至1999年：与市场经济相适应的政府预算管理制度形成，人大预算审查监督不断发展。这一时期，随着市场经济体制的确立和分税制体制改革，为适应经济社会发展要求,我国财政体制和预算管理制度都发生了深刻变化,各级人大预算审查监督程序和内涵更规范、更具体、更丰富。

第一,地方人大预算审查监督更具实质性。随着社会主义市场经济方向的确定，1994年起我国全面实行分税制财政管理体制,按照中央与地方政府的事权划分,根据事权与财权相结合的原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。分税制的产生，使各级政府尤其是地方政府拥有了独立的税收体系和财政收入，地方发展更具自主性，地方政府的权利明显增强，管理职能更加广泛。地方各级人大及其常委会加强对财政体制改革和预算管理体制改革涉及的各个层面的立法和监督，通过行使人大法定职权，硬化了对各级政府的行为约束和预算管理。

第二,人大预算审查监督制度建设更加完备。1995通过的预算法实施条例规定，复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算,预算编制不断趋于科学合理。1995年预算法对预算管理的基本原则、组织体系、预算年度、预算收支范围等基本问题以及预算编制、预算审查和批准、预算调整、决算、监督等内容作了具体规定。就地方而言，目前所有省、市和自治区人大都根据具体实践，结合各地实际情况，颁布实施了关于人大预算监督的规范性文件，内容涉及预算草案的编制、预决算审查、预算调整、超收收入管理、预算外资金管理、法律责任等多方面内容。

与此同时，与预算法配套的预算会计制度改革逐步推进，1998年财政部出台了《财政总预算会计制度》《事业单位会计准则》《行政单位会计制度》等文件，财政预算管理的会计基础不断健全完善；加强预算外资金管理，1996年国务院出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确预算外资金属于财政性资金,实行“收支两条线”的管理模式，部门需严格向财政部门报送预算外资金收支计划。政府预算运行的规范化和科学化，为预算法治以及各级人大开展预算监督工作提供了更广阔的发展空间。

第三，预算管理体制改革启动，人大预算审查监督研究和实践逐步深入。1999年我国启动了政府预算制度改革,以部门预算、国库单一帐户和政府采购等内容作为改革重点，加强财政预算资金收支管理。政府预算制度改革使预算的编制和执行更加科学规范,为人大预算审查监督奠定了良好的基础。各级人大也在积极探索创新预算审查监督方式方法，如预算审查监督工作提前介入、及时了解预算编制信息、做好预算初步审查、提高审查质量、加强预算执行监督等。

3.2000年至2012年：预算体制改革不断深入，人大预算审查监督全面发展。

第一，人大预算审查监督制度保障更加健全具体。监督法进一步明确了预算监督的重点内容，还就各级人大常委会预算监督的时间、形式、程序、步骤、内容、结果处理等问题做出明确规定，同时强调监督内容及结果要向社会公开,接受社会的监督。监督法关于预算监督的规定更加强调实效性，是对预算法有关内容的有力补充和实施保障。为深入贯彻落实好监督法规定尤其是对预算监督的规定，地方各级人大及其常委会积极行动，进行预算改革和预算监督方面的制度探索，制定或重新修订预算审查监督的地方性法规，制定省级人大常委会监督条例或监督法实施办法等，地方人大预算监督制度进一步完备。

第二，人大预算审查监督能力逐步完善。一是各级人大预算监督机构和队伍的专门化和专业化程度加深。1998年12月全国人大常委会设立预算工作委员会,作为常委会工作部门。其后,地方人大常委会也陆续设立了预算工作委员会,负责预算审查和监督的日常性工作，主要职责是为人大及其常委会审查批准财政预决算、审查预算调整、监督预算执行,实施财税法律、法规调查研究和执法检查等工作服务,为代表和常委会组成人员提供财政预算的专业咨询服务,承办常委会、主任会议交办的有关事项等。二是预算体系日趋完整。政府层面从2000年开始部门预算改革，2007年开始政府收支分类改革，2008年试行国有资本经营预算，2010年试行社会保险基金预算，政府预算体系不断健全，人大的预算审查监督内容更加丰富全面。三是政府预算信息公开日益增强。2007年国务院通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对推动信息公开奠定了坚实的制度基础，有效弥补了人大由于掌握信息不全导致监督质效弱化的缺陷。

4.2013年至今：适应国家治理现代化要求的预算管理制度改革持续深化，人大预算审查监督职能发挥更加充分。2013年，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本上缴国家财政的比例；明确深化财税体制改革，改进预算管理制度，实施全国规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。建立跨年度预算平衡机制。同时强调要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”等，为这一阶段各级人大预算审查监督工作提供了基本遵循和目标方向。

第一，人大预算审查监督法制基础更加完善。2014年新预算法由原有79条增加到101条，共计修改82处。2014年9月，国务院印发《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，从完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险共六个方面，对人大全口径预决算监督工作和预算管理做出明确规定，对政府部门贯彻落实新预算法精神提出具体要求。

第二，人大预算审查监督能力全面加强。一是人大预算审查监督理念发生积极变化。依法治国理念、公共财政理念、坚持和完善人民代表大会制度理念都有所加强，预算审查监督的主观方面发生积极变化，各级人大预算审查监督的主动性、能动性大大提高。二是预算制度改革持续深化，预算体系更加健全。如建立了预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制，建立了政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度，建立了预算审查重点向支出预算和政策拓展机制等，预决算审查监督体系不断健全，人大的监督依据更具体、更具操作性。三是监督手段和方式更为丰富，逐步实现全口径预算、全过程监督、全方位参与的预算审查监督模式。强化审计结果应用,使审计成为人大预算审查监督的重要助力；不断推进财政信息公开，提高公众参与度；推进预算联网监督系统建设，实现财政预算信息实时监督；实行中期财政规划管理，解决财政收支“顺周期”问题。四是预算绩效管理逐步加强。2016年中央部门首次公开主要民生项目和重点支出项目绩效评价结果，成为中央决算公开的一大亮点，获得舆论好评。党的十九大报告首次提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，要真正使财政资金花得其所、用得安全。

二、山东省地方人大预算审查监督实践

多年来，山东省各级人大及其常委会把加强和改进预算审查监督工作，作为落实依法治国方略和体现人民当家作主的重要环节，努力拓展监督领域、创新审查方法、健全工作机制、丰富监督内涵，不断增强预算审查监督工作的针对性和实效性，在推动政府预算管理的法制化、科学化、规范化和民主化，监督政府为人民管好钱、用好钱，促进经济社会发展和改善人民生活等方面，发挥着越来越重要的作用，人民群众对人大监督工作的满意度也在不断提高。

1.实行全口径全过程预算审查监督。对预算实行全口径全过程监督，主要是指将政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系全口径地纳入预算监督的范围之内，将预算监督寓于预算编制、预算执行、预算调整和决算的全过程，通过对预算实现全覆盖监督，不断强化预算的刚性约束作用，提升预算监督实效。一是不断推进预决算草案细化。及时督促省财政部门，进一步细化预算决算编制、增加项目报表、完善报告内容。2016年省政府提交省人民代表大会审查的预算草案，收入细化到目，支出按功能分类细化到项、按经济分类细化到款，并增加对下转付表和财政专户收支表，提交的部门预算由111个增加到128个，预算报告增加执行省人大预算决议情况和预算批准前的支出情况。2017年又在此基础上增加了省对下分地区税收返还和转移支付支出表以及必要的文字说明，并进一步细化了省本级部门预算草案内容，增加部门重点支出项目绩效目标管理情况。2018年又增加了省级重点项目绩效目标。二是全面加强预算预审和初审工作。预先审查突出专业性，重点从业务方面找问题、从工作方面提建议，撰写有深度的预算分析报告，编辑详实的参考资料。初步审查突出宏观性和法制性，提出具有针对性和指导性的初步审查意见。三是严格预算调整的审查。在预算调整环节，坚持从严把关，维护预算的严肃性。四是逐步深化决算审查。在决算审查环节，按照预算法规定的12项审查内容，对决算进行全面审查，重点对支出政策实施和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行审查，提交高质量的审查报告。推动省政府不断完善报送省人大常委会审议的决算资料，2016年报送了7个省级重点项目的支出绩效评价报告，2017年增加到15个，包括财政重点评价项目11个，部门重点评价项目4个，进一步加强了人大对财政资金使用绩效的审查监督。

2.完善预算审查监督制度建设。一是制定了关于加强预算决算审查监督的决定。2014年11月，省人大常委会在全国率先制定通过了《山东省人民代表大会常务委员会关于加强预算决算审查监督的决定》，通过明确各类预算编制、管理的原则，推动了地方预算体系建设，促进了预算制度改革；通过严格预算审查程序，明确预算审查重点，进一步提高了预算监督审查工作的规范性和针对性；通过规范预算执行的各项程序，明确允许预算调整的各项内容，进一步强化了预算的刚性约束作用；通过明确政府各部门和人大的工作责任，规定地方各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价，规范地方政府债务管理，加强了预算执行的监督力度，提高了预算支出绩效；通过规定编制决算的原则、要求，预审初审的程序、重点，进一步加强了决算审查监督，推动了预算决算公开。二是建立了预算审查前听取人大代表和社会各界建议的机制。2015年11月，省人大常委会印发了《山东省人大常委会关于预算审查前听取省人大代表和社会各界建议的若干规定》，建立省人大代表预算审查监督联络员制度，成立省人大常委会预算审查监督专家咨询委员会，就全省的经济形势、财政政策、省级预算安排、预算执行等方面，向省人大常委会、有关专门委员会和省人大代表提供专业咨询服务，充分体现预算民主。三是改进了审计工作情况及审计查出突出问题整改情况向省人大常委会报告机制。2016年3月，省委办公厅转发了省人大常委会党组的意见，对审计工作报告和审计整改报告有关事项做出统一规范，规定两个报告均实行“报告+清单”制，审计工作报告反映的问题列出清单作为审计工作报告的附件，审计查出问题整改情况汇总清单、重点整改部门单位的整改结果作为审计整改报告的附件。四是研究制定了省人大常委会对部门预算进行审查监督的办法。2017年1月，省人大常委会印发了《山东省人大常委会关于加强省本级部门预算审查监督的若干规定》。通过制度界定，对省本级部门预算编制的时间安排、收支范围、细化程度以及执行过程中的预算调整等事项做出规定，增强部门预算编制的科学性、完整性和预算执行的严肃性；明确省人大及其常委会对省本级部门预算进行审查监督的重点、程序和方式，提高人大预算监督工作的规范性和可操作性；加强对部门预算资金使用绩效的评估、监督，使绩效评价贯穿部门预算编制、执行的全过程，促进财政资金使用效益的提高。五是起草了建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见。明确了省和设区市政府关于国有资产管理情况的报告需要包括综合报告和专项报告，并且进一步细化了报告的具体内容，要求省和设区市政府向本级人大常委会报告的国有资产管理情况覆盖全省国有资产和国有资产管理的全部内容，并按照分类有序、科学整合、突出重点的原则，对国有资产总量及管理情况进行了全面客观、实事求是的反映。规范了省和设区市政府每年向本级人大常委会报告国有资产管理情况的报告方式和报告程序。通过严格规范审议意见办理和信息公开的相关程序和要求，使各级人大常委会对于国有资产管理情况的监督落到实处。六是起草了关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见。为有效破解过去政府预算管理和人大预算审查监督对支出预算和政策关注不够、对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够，不利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用、不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性等问题，结合中央精神和我省实际，起草了关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见。实施意见着重从加强全口径预算编制审查、严格预算执行监督、推动全面实施预算绩效管理、坚持大监督格局以及加强组织保障五个方面，贯彻好中央重大方针政策，保障好省委确定的新旧动能转换、实施乡村振兴战略等重点任务。审查中要重点把握好“预算绩效”这一人大预算审查监督深化拓展的方向性问题，以提高预算绩效为统领，做好人大预算审查监督改革工作。

3.探索开展部门预算备案审查。部门预算是政府预算的重要组成部分。通过对部门预算安排合法性、合理性的审查，有利于拓展对政府预算审查监督的深度和广度，有利于规范预算管理、提高财政资金绩效，也有利于实现预算审查重点向支出预算和政策拓展的要求。但部门预算面广量大，人代会审查预算时间较短，难以对部门预算进行深入细致审查。2016年，在省人大常委会预算工委指导下，淄博市人大率先探索开展了部门预算的备案审查工作，组织市人大代表、各专门委员会工作室、第三方机构，对淄博市发改委等10个一级预算部门进行了部门预算备案审查，同时选取市经信委等8个部门的18个项目进行了实地调研。根据审查情况，淄博市政府先后出台了7项制度文件，全面规范预算管理，严格预算编制，调整了市级公用经费标准，健全完善了会议、差旅、培训等支出标准体系，加强了绩效监管。在总结淄博市备案审查试点经验的基础上，2017年、2018年，经主任会议同意，省人大财经委、常委会预算工委对省民政厅等11个部门开展了部门预算备案审查工作。备案审查重点围绕部门预算编制及批复情况、项目支出预算编制情况、部门资产管理情况、部门预算公开情况等方面展开。省人大财经委、常委会预算工委，会同第三方机构组成审查组，采取调阅资料、与部门座谈、对比分析、实地考察等方式，全面掌握了部门预算编制、执行及管理情况。实践证明，备案审查是完善人大监督机制，增强监督实效的有效途径。

4.借力审计增强监督效果。省人大常委会不断完善审计工作及审计发现问题整改情况向人大报告的机制，规定省审计厅在制定年度审计计划、确定审计查出问题重点整改部门单位时，要事先征求预算工委意见；年度审计工作计划制定后及时向预算工委备案。近年来，结合预算审查重点向支出预算和政策拓展的要求，建议审计部门将重大政策措施落实情况、新预算法贯彻实施和财政改革推进情况、专项资金的整合和统筹使用情况、预决算信息公开情况、转移支付资金管理情况等作为审计的重点内容。对审计工作报告反映的矛盾和问题，省人大常委会预算工委加强跟踪督促，逐项整改落实，充分利用审计倒逼机制，有效促进了财政支出的规范和财税政策目标的实现。

5.建立人大代表预算审查监督联络员制度和专家咨询委员会制度。邀请代表联络员和专家学者参加预决算审查工作，开展日常检查、调研等活动，充分发挥人大代表在预算审查监督中的主体作用和专家学者的参谋助手作用。同时，搭建了省级财政、审计、税务、人民银行等部门与人大代表预算监督联络员、专家委员会成员联系交流的平台，通过召开座谈会、情况通报会，定期寄送资料等形式，及时通报财政经济情况，加强联系互动，为财政支出和财税政策监督建立了常态化机制和渠道。

6.推进预算联网监督工作。山东省人大预算联网监督系统是依托现有国家电子政务网，在收集分析政府预算数据、国有资产资源数据基础上建立的统一集中式部署的全省人大预算联网监督系统，山东省也是全国第一个基于省级政务云和财政大数据开展预算联网监督应用的省份，预算联网监督系统集中建设、统一维护、分级管理、独立使用，可一步实现全国人大提出的纵向联通、横向贯通的目标要求。联网系统的主要特点和功能可概括为“三个一、两个四、一个九”。“三个一”即全省建设运行一个数据中心，开发使用一套管理软件，省、市、县人大共建一张网络。“两个四”即该系统有四大功能：查询、预警、分析、服务；系统建设体现了四个字：多、快、好、省，系统功能多、建设速度快，系统先进性、安全性好，省钱、省事、省心。“一个九”即联网系统有九大功能模块，分别是预决算审查分析、预算执行监督、部门预算监督、预算执行预警、政府债务管理监督、重大项目跟踪监督、国有资产监督、代表服务、政策法规等。

7.加强对国有资产的监督。党的十八届三中全会后，省委把研究建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度，作为全省全面深化改革的一项重要任务，明确任务分工，提出任务要求。省委书记、省人大常委会主任刘家义作出批示，要求：“坚决贯彻落实好习近平总书记重要指示、批示精神和党中央决策部署。作好周密安排，认真准备。”省人大常委会预算工委在意见起草过程中与全国人大常委会预算工委保持密切联系，学习河北、内蒙古等人大的工作经验，吸收借鉴好的做法，召开财政、审计等部门座谈会，征求各方意见建议。今年9月，省委办公厅印发了关于建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的通知。

三、加强和改进地方人大预算审查监督工作的思路和措施

党的十九大报告提出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。党的十九大后，中央对新时代人大预算审查监督和国有资产监督提出新要求，先后发布了中发［2017］33号文件和中办发［2018］15号文件，极大拓展了人大预算审查监督工作的广度和深度，监督范围实现由财政资金向国有资产、国有资源的新跨越，监督重点实现由财政收支规模、平衡状态向支出预算、政策的新拓展。这两份中央文件，是以习近平同志为核心的党中央就加强人大预算审查监督、国有资产监督职能作出的重大决策部署，是各级人大预算审查监督工作的重要遵循，具有里程碑意义。

（一）完善一体（预算法）两翼（人大决定、政府规章）的预算法制体系

一是进一步完善现行法律体系，使法律规定更为具体。在我国，尽管关于人大预算监督的法律有宪法和预算法、监督法，但是现行的法律法规中关于人大预算监督的规定比较原则，不具有很强操作性，如人大预算审查监督的范围、主要内容、实施程序等还不够具体明晰。预算法对人大的授权不够充分，已成为制约人大预算审查监督实效的瓶颈。二是加快完善人大预决算审查配套法律制度。针对修改后的预算法，及时出台相应的国务院预算法实施条例和全国人大加强预算审查监督的决定，进一步完善以预算法为主体，以实施条例和人大决定为两翼的“一体两翼”的预算法制体系，面对预算法实施过程中出现的问题，有针对性加以补充和完善。明确各级人大对预算草案的修正权，增强人大预算审查监督的针对性和实效性。赋予各级人大常委会对财政管理体制和重大财政政策的审议决定权，确保财政体制和财政政策的科学规范和公平公正。三是将地方人大预算审查监督过程中好的做法制度化，形成法规性文件。地方人大可以就预算审查监督重点事项，制定实施审查监督的具体规定，针对每一监督事项，明确需要审查的内容、方式方法、程序流程、组织保障等，形成制度体系，实现预算审查监督工作的有章可循、有序推进。

（二）完善预算审查监督有关专门委员会设置

新预算法实施以来，地方人大积极推进预算工作机构建设。省、市、县人大常委会普遍设立预算工作机构，从财政、审计等相关部门选调专业人员充实队伍，为推进地方人大预算审查监督工作深入发展奠定基础。但是地方人大常委会预算工作委员会还只是工作机构，其委员制尚未破题。作为常委会的一个工作机构，预算工委从事审查预决算、预算调整、监督预算执行的具体工作，为常委会提供咨询意见，其性质与人大各专门委员会不同。并且，在专门委员会这一层面，现有的财政经济委员会承担着国民经济发展计划和政府预算两项内容的审查监督，由于专门委员会委员数量有限、精力有限，加之人代会、常委会会议会期较短，必然影响审查监督的深入开展。然而，国民经济发展计划和政府预算这两项审查内容又十分重要，特别是政府预算的审查，从年初到年末，需要委员们投入大量的精力，由此可见，成立专司预算审查监督的委员会很有必要。党的十九大报告提出“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。为保障地方人大及其常委会履行预算审查监督职能，建议县级以上人大以此为契机，成立专门的预算委员会。省、设区的市人大预算委员会，负责对预算草案、预算调整方案、决算草案进行初步审查，并向人民代表大会、常委会报告审查意见。成立预算委员会是解决当前财经委员会委员人数、精力有限，预算工作机构人少事多，特别是高端专业人才缺乏等矛盾的重要方向。

（三）充分发挥代表、专家及社会公众的监督作用

人大及其常委会是由人大代表组成的，人大预算审查监督权的行使以及人大预算审查监督实效的发挥，归根到底还是要落实到每一位人大代表身上。因此加强人大预算审查监督工作，根本上还是要充分发挥人大代表的主体作用。一是进一步发挥代表的监督主体作用。建立人大代表预算审查监督联络员制度，通过预算审查监督联络员，进一步保障人大代表的预算知情权、建议权和监督权。人大有关的专门委员会可以结合开展执法检查、听取政府专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关转移支付资金和政策开展调查研究，更好地发挥人大专门委员会的专业特点和优势，增强预算审查监督效果。二是充分发挥专家学者的辅助作用。成立人大常委会预算审查监督专家咨询委员会，聘请知名经济、财税、法律等领域的专家学者及有关知名社会人士参与预算审查监督，就当地经济形势、财政政策、预算安排、预算执行等方面，向人大常委会、有关专门委员会和人大代表提供专业咨询服务。三是在实际预算审查监督工作中，探索多种方式，为人大代表和专家学者参与全过程预算审查监督搭建平台。其中，在预算编制、执行环节，邀请部分人大代表和专家学者积极介入，参与实地调研、视察和执法检查等工作，充分听取代表和专家意见建议，使预算草案更好地反映人大代表和社会各界的意愿。在人民代表大会会议期间，召开“预算集中审查会议”，征求人大代表预算审查监督联络员、专家学者对预算报告和预算草案的意见。四是大胆探索普通公民参与预算监督的方式方法。时机成熟时，邀请普通公民列席人代会或常委会会议听取有关预算的专项报告审议，进一步扩大预算监督民主参与的范围；结合人大常委会年度监督工作重点、人大代表和人民群众关心的热点难点问题、审计查出的突出问题等，对有关支出预算适时开展专题审议，并邀请一定范围的普通公众参与审议；还可以探索召开部门预算听证会、建立网络交流平台等，倾听群众心声，征集公众对预算安排的意见。

（四）进一步推进预算公开透明

公开透明是现代预算制度的基本特征。加大预算公开力度，让预算在阳光下运行，实现预算透明化，是当前我国民主政治建设的时代要求，也是管好人民钱袋子的重要保障。一是要加强制度建设，为推动预算公开提供制度保障。新预算法实施后，亟需加强相关配套法律制度建设，当前，迫切需要加快国务院预算法实施条例的出台，为进一步推动预算公开做出制度性安排。同时，地方各级人大也要结合各自实际，出台落实预算民主的制度措施。二是地方各级人大要吃透预算法有关规定的精神实质，做好本职范围内的预算公开工作，督促政府财政及有关部门及时公开预算信息。地方各级人大要依法积极稳妥推进预算公开透明，促进预算决算信息公开常态化、规范化和法制化。三是进一步扩大公开范围、细化公开内容。公开内容要包括管理体制、分配政策、编制程序，以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。除涉密信息外，凡提交地方人大及其常委会审查审议的有关内容，都应当依法公开。四是推动全过程公开。依法督促预算全过程公开，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有进程应当全部公开。不仅推进总预算、预算调整、决算等情况的全过程公开，也要推进部门预算、预算调整、决算的全过程公开。五是完善公开的形式与方法。对相关内容要按时在主要媒体、网站公开，保持听取公众意见建议渠道的畅通。政府及有关部门的预算信息公开工作，应当依照预算法有关要求执行。

（五）实现预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

近期，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（中办发［2018］15号），为今后人大预算审查监督重点指明方向。地方人大常委会要认真学习贯彻指导意见，结合自身实际，及时出台实施意见。在具体制度的设计方面，一是明确拓展的基本原则。要做到全面监督、突出重点和协调推进。全面监督就是要推进人大预算审查监督全覆盖。突出重点就是要在分类实施的基础上着重加强重点支出和重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务、地方政府制定出台的重大财税政策以及财政体制调整改革等方面的监督。协调推进的重点在于整合监督资源，包括充分利用人大部门预算审查监督、审计监督等工作机制和成果；必要时引入社会第三方专业机构承担具体监督工作，以及通过强化信息公开，充分发挥社会监督作用。特别是要注重运用预算联网监督系统加强支出预算和政策的审查监督，切实增强监督的针对性和实效性。二是明确预算审查监督拓展的重点内容。指导意见明确提出要在支出预算总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务等几大方面加强审查。在具体工作中，每个方面包含着若干监督重点。比如，在总量与结构审查方面，要重点关注“三公”经费和会议、培训、差旅等6项经费的预算编制和执行情况，以及楼堂馆所建设管理和机构人员编制管理等情况；对重点支出和重大投资项目，重点关注农林水、工业转型升级和服务业发展、生态环保、社会民生、基础设施建设、新旧动能转换等重点领域投资发展类专项资金及重大投资项目的预算编制、执行和绩效情况；对转移支付资金，重点关注专项转移支付的设立、资金投向、分配、使用等情况；对财政政策，重点关注年度财政政策目标及主要支出政策的确定和实施情况，重点把握预算执行中政府及其财政部门拟出台的重大调控政策，以及重大财政体制调整改革方案等报同级人大审查批准的情况等。三是建立事前、事中、事后全过程、全方位的审查监督体系。预算编制、执行和决算构成一个完整的预算管理链条，对支出预算和政策的审查监督，也应贯穿整个过程。审查预算时，通过提前介入、会议审查、备案审查等形式，推动预算编制的完整细化，不断提高预算到位率；保障重点支出政策和项目安排的合理性，为预算执行和决算奠定良好的基础。预算执行阶段，严格监督预算追加、调剂、挤占、挪用等情况，每年还应选择部分重点支出专项资金，对其指标下达和资金拨付执行进度、项目实施单位财政资金管理使用情况、资金结余结转管理情况等进行专项监督，确保年初预算得到贯彻执行，增强预算约束力和严肃性。决算审查时，重点关注财政资金绩效情况，按照“花钱必问效，无效必问责”的原则，对本级部门重点支出项目绩效目标和绩效评价结果进行审查，绩效评价结果作为下一年度预算编制的重要参考依据，推动各级政府加强支出和政策绩效管理，切实提高财政资金使用效果。

（六）加强对政府管理国有资产情况的监督

2017年12月，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（中发［2017］33号），部署建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度。建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度是贯彻落实党的十八届三中全会“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”要求的重要改革举措，是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署。按照全国人大常委会的总体要求，今年，省、自治区、直辖市都要建立起政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度，所有设区市今年也要争取建立这一制度，2019年扩大到有条件的县级地方，2020年实现全覆盖。一是要搞好摸底调查。底数不清是当前人大国有资产管理中的突出问题，也是人大开展国有资产监督工作的瓶颈制约。人大常委会预算工作机构要加强调查研究，了解掌握企业、行政事业、自然资源等不同类型资产的总量、分布、结构等情况，分析研究管理中存在的突出矛盾和问题，做到心中有数，为把握好监督重点，增强监督的针对性、实效性创造有利条件。二是建立本级国有资产报告制度。政府向本级人大常委会报告的国有资产管理情况，应当覆盖全部国有资产和国有资源管理的全部内容，按照分类有序、科学整合、突出重点的原则，全面客观、实事求是地反映国有资产总量及管理情况。编制常委会听取和审议国有资产管理情况报告的五年规划，保证一届常委会五年任期内实现对全部国有资产的审查监督。要明确报告内容、方式和程序。要切实加强组织协调。建立人大与政府的沟通协调机制，及时研究解决工作中遇到的问题，督促政府落实报告主体责任，明确报告牵头部门，按照全口径、全覆盖、高标准、高质量的要求做好报告工作。三是积极探索完善监督机制。要把建立报告制度与探索完善人大国有资产监督机制紧密结合起来。省级人大常委会积极推动开展国有资产联网监督工作，尽快建立联网监督系统，为加强国有资产日常监督、解决监督信息不对称问题提供技术支撑。同时，支持鼓励市、县人大围绕解决国有资产管理中存在的突出矛盾和问题，创新监督方式、丰富监督内容，加大执法检查力度，采取专题询问、特定问题调查、质询等切实有效的监督手段，推进政府国有资产管理水平的不断提升。特别是要注意与预算决算审查监督紧密衔接，要与国有资本经营预算决算、部门预算决算审查监督相结合，条件具备时与政府综合财务报告监督工作相结合，建立起多层次、多角度，既相互分工又有机衔接的人大国有资产报告和监督机制。

（七）强化部门预算审查监督

部门预算是政府预算的重要组成部分。通过对部门预算安排合法性、合理性的审查，有利于拓展对政府预算审查监督的深度和广度，有利于规范预算管理、提高财政资金绩效，也有利于实现预算审查重点向支出预算和政策拓展的要求。一是研究制定人大常委会对部门预算进行审查监督的办法。制度先行是依法开展人大监督的内在要求，也是人大监督的重要保障。要通过制度界定，对本级部门预算编制的时间安排、收支范围、细化程度以及执行过程中的预算调整等事项做出规定，对人大及其常委会对本级部门预算进行审查监督的重点、程序和方式做出明确规定，在增强部门预算编制的科学性、完整性和预算执行的严肃性的同时，切实提高人大预算审查监督工作的规范性和可操作性。二是牢牢抓住部门预算备案审查这个关键环节。地方各级人大财经委、常委会预算工委在与地方政府财政等部门充分协调沟通的基础上，要坚持每年选取若干重点部门开展部门预算备案审查工作。要充分调动财政部门、被审查部门的积极性，促使其积极协助开展备案审查工作。要提前明确备案审查内容，主要包括：部门预算编制、批复和向社会公开事宜是否符合预算法等法律法规有关要求；批复的部门预算是否符合人民代表大会预算决议的要求；部门预算项目支出安排是否与地方经济社会发展和履行部门职责相一致，立项依据是否明确，是否确定绩效目标；部门预算安排是否符合规定的定额标准，是否贯彻勤俭节约的原则等。特别要注重对部门预算资金使用绩效的评估、监督，使绩效评价贯穿部门预算编制、执行的全过程，促进财政资金使用效益的提高。实际操作中，要注意将备案审查与审计监督区分开来，不做重复劳动，时刻把握人大监督的职能定位和工作要求，重点围绕合法性、规范性、绩效性开展审查监督，体现人大预算监督特点。在备案审查实施阶段，可以引入会计师事务所等专业的第三方机构人员协助审查，切实提高审查效果。对查出的问题要及时反馈给财政部门及被审查部门，督促其认真整改落实。实践证明，部门预算备案审查是完善人大监督机制、增强监督实效的有效途径，也是逐步推动人大预算审查监督由程序性向实质性转变的重要突破口。三是地方各级人大及其常委会要建立对本级部门预算执行情况的经常性监督机制。通过进一步完善部门预算执行情况调度、预警机制，督促政府及其部门严格按批准的预算安排支出。

（八）全面推开人大预算联网监督

建设预算联网监督系统，将成为进一步提高人大预算审查监督实效的有力抓手。认真做好预算联网监督工作，将极大提升地方人大预算审查监督的网络化、信息化水平，推进地方人大预算审查监督工作向“互联网+”和大数据技术广泛应用发展。一是明确开展预算联网监督的总体要求和基本原则。即围绕中心、依法监督、统分结合、安全可控、逐步推开。二是明确预算联网监督系统的主要功能和内容。预算联网监督系统的主要功能，应当具备预算数据查询、自动预警、预算指标分析、代表服务等基本功能；联网方式应是定期推送和实时查询相结合。系统基本建成后，要及时根据需要进一步充实联网信息，继续扩大各业务模块电子数据接收范围，形成完整的预算决算审查分析数据。要通过后续使用，进一步推动完善系统的查询、预警、分析、服务功能，使查询更便捷明了、预警更及时准确、分析更全面透彻、服务更专业到位。三是明确目标任务和实施步骤。总体目标是建成横向联通、纵向贯通的全国预算联网监督网络。四是注意统一标准，节约资金。为避免联网过程中出现重复建设、数据标准不统一等问题，在联网系统建设中应当遵循“四统一”标准，即统一编码体系、统一数据标准规范、统一联网方式、统一信息安全系统。五是切实加强系统应用，发挥预算联网监督实效。地方各级人大及其常委会要学懂弄通系统功能，通过建立科学统一的预算联网监督工作制度，规范系统使用和管理，积极探索应用预算联网监督系统开展预算审查监督活动。要建立问题反馈处理工作机制，预算联网监督系统与财政、人民银行国库等部门联网后，要安排专业人员通过网络实时查看预算收支情况，对照年初人大批准的预算，检查、分析预算执行情况。对发现的问题，进行归纳整理，及时反馈给政府有关部门研究办理。如属重大问题，要及时与政府相关部门沟通联系，尽快研究解决。定期编印预算联网监督信息，为人代会、常委会会议审查批准预决算提供参考。组织人大代表实际操作预算联网监督系统，进一步开发预算联网监督系统手机APP，在保障代表预算知情权的同时，方便代表们在闭会期间更好地履行预算审查监督职权。同时，逐步扩大系统的使用范围，利用其提供的信息，为开展执法检查和听取政府专项工作报告提供服务。