中国一流大学巡视问责与治理实践范式研究

冯用军　赵雪　秦惠民

摘要： 根据中共中央统一部署，中央巡视组对中央直管高校党委开展了专项巡视，这是党和国家治理高等教育的重要体现。以国家首批“985”工程重点建设的9所中国一流大学及其对标院校的36份专项巡视报告和整改情况通报文本为基础，运用质性研究中的扎根理论和文本分析法凝练出“巡视问责”的五个核心范畴：党委领导下校长负责制中的核心领导能力、干部选拔任用监管、基建后勤服务监管、经费收支使用监管和内部校院分权治理。尔后进行编码质化，进而分析中国一流大学党委履责与治理的普遍问题和特殊问题，据此构建理论分析框架并提出对策建议。

关键词：中国大学；巡视问责；大学治理；扎根理论；质性研究；文本分析法

中图分类号：G647

文獻标识码：A

文章编号：1672-0717（2018）04-0070-08

收稿日期：2018-05-12

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“现代大学治理结构中的纪律建设、德治礼序和权力配置协调机制研究”（15JZD044）；教育部人文社科项目“西南联大办学理念与世界高水平大学建设研究”（13YJC880019）；中国博士后科学基金第61批面上资助项目“西南联大与西北联大治理模式的比较研究（2017M610787）”。

作者简介：冯用军（1980-），男，四川安岳人，教育学博士、唐山师范学院教授，北京师范大学教育学博士后、硕士生导师，京津冀高等教育发展研究中心主任，天津大学兼职教授，主要从事教育史、教育评价、大学排名研究；赵雪，唐山师范学院讲师；唐山，063000。秦惠民，中国人民大学教授，北京外国语大学国际教育学院院长；北京，100872。

改革开放40年来，中国大学经历了四次国家高等教育战略工程——重点大学工程（1959、1960、1978年）、“211”工程（1995年11月）、“985”工程（1998年5月）和“双一流”战略（2015年8月），希望通过实施重点支持中国大陆一批高校优先发展的系统工程，早日建成若干所中国特色世界一流大学和一批中国特色世界一流学科高水平大学[1]。其中，中央首批选定9所大学（北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、浙江大学、中国科学技术大学、哈尔滨工业大学、西安交通大学）作为重点支持高校，成为立足中国创建世界一流大学的领头羊，进而通过“标杆大学”的榜样示范效应创建更多世界知名高水平大学。2003年，首批进入“985”工程的9所大学校长召开了首届“一流大学建设系列研讨会”。2009年9所大学校领导共同签署了《一流大学人才培养合作与交流协议书》，标志着希望赶超美国常春藤联盟、英国罗素大学集团、澳大利亚八校集团的中国版“C9”联盟（C9 League，也称九校联盟）诞生。2014年11月中国科学院大学正式参加C9联盟活动，共享共建中国特色世界一流大学[2]。

中国大学从“象牙塔”走向“社会轴心”，经历了百年岁月洗礼，即从清末民国的“三驾马车”（公立、私立、教会大学）到新中国后的“比翼齐飞”（公立、私立大学）。无论是“三驾马车”还是“比翼齐飞”时代，公立高校都是国家高等教育集团的“中流砥柱”，也是国家高等教育经费重点支持对象。公立高校接受国家公共财政资助，在履行人才培养（教育教学）、科技研发、社会服务、文化传承引领、国际交流与合作等核心职能方面都应该主动接受党、政府及社会的监督，特别是接受党和政府的巡视及问责[3]。大学是个小社会，微观政治是各类组织内普遍存在的现象，中国大学必须讲政治重规矩[4]。随着中国高等教育进入后大众化到普及化的过渡阶段，大学越来越受到社会的关注并逐渐趋近社会舆论的中心，涉及国家责任和公共利益的大学事件日益成为党、政府和社会公众问责大学的重要缘由。《中国共产党党内监督条例》第十五条规定：“党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。”按照中央统一部署对中央直管高校党委进行专项巡视，既是党和国家行使高等教育政治、行政和学术治理权的重要形式，也是代表社会公众问责高校的客观需求。大学是社会的良心，公立大学更是重要的“社会公器”，特别是在“效率优先兼顾公平”政策中受益巨大的“211”工程高校、“985”工程高校和“双一流”建设高校，更是全社会关注的焦点，它们的一举一动都牵动着各方的神经。党和政府有关部门对它们履行公共责任、社会担当和历史使命等情况进行专项巡视，开创了中国大学问责的新实践范式。由纪委监察部门组织“巡视”、高校迅速反应并全面“整改”的模式被称为“巡视问责范式”，可谓是富有中国特色的大学治理实践范式。对高校开展巡视问责，既契合了《中华人民共和国高等教育法》的相关规定，也能促使高校治理系统迅速反馈和高效率整改以主动回应党、政府和公众对大学的现实期待。

一、质性研究样本来源及文本分析技术

高校问责制在英、美、日等国高校应用较广，但在我国则属于新鲜事物。中国大学巡视问责和治理实践问题，作为中国高等教育改革发展中的重大议题，高等教育理论工作者必须做出积极回应。以国家首批“985”工程重点建设的9所一流大学和对标高校的18份专项巡视报告文本、整改通报材料为基础，可以凝练出“巡视问责”的五个核心范畴——党委领导下校长负责制中的核心领导能力、干部选拔任用监管、基建后勤服务监管、经费收支使用监管和内部校院分权治理等。我们既要弄清楚“巡视问责治理模式”核心概念的范畴，也要系统剖析“巡视问责与治理实践范式”中高校党委履责、治理的普遍问题和特殊问题。按照习近平总书记提出的“成为巡视整改标杆”的要求，通过专项巡视发现中国一流大学的党建、履责、治理问题，突出“动真碰硬”，通过对标整改纠正、纠错、纠偏，进而推动高校严格遵守党纪国法、严明政治纪律和政治规矩、严守德治礼序、逐步建立和完善自我约束机制和权力配置模式。通过建设若干所中国特色世界一流大学和一批世界一流学科高水平大学，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利奠定坚实基础[5]。

研究组从中央纪委监察部网站、人民网、中国青年网和C9高校门户网站上搜集了十八届中央第十二轮巡视后公布的C9高校巡视报告和巡视整改情况通报（简称“整改通报”）等，加上对标高校的18份，总计36份材料①。研究主要采用质性研究中的扎根理论研究方法论，对巡视报告和整改通报的全文本资料进行开放式编码、主轴编码、选择性编码，进而建构影响C9高校履责使能的核心因素模型[6]。本研究针对C9高校巡视报告和整改通报文本进行深度解读，并对中科院、南开、天大、武大、厦大、川大、吉大、北师大、山东大学巡视样本进行饱和度检验。具体操作程序包括：一是从巡视报告和整改通报中提取核心要素、凝练概念，对概念进行一级编码（开放式登录，Open Coding）；二是反复对比检验巡视报告和整改通报中所提取的概念，对概念进行范畴化，形成二级编码（又称关联式登录或轴心登录，Axial Coding）；三是分析和构建概念之间的联结关系，构建概念与范畴间的逻辑架构，形成三级编码（又称核心式登录或选择式登录，Selective Coding）；四是对三级编码进行分析和理论架构，形成理论模型和相关理论假设与推论，并提出若干对策建议。

二、C9高校巡视报告和整改通报的文本分析

扎根理论（Grounded Theory，GT）是由哥伦比亚大学的Anselm Strauss和Barney Glaser两位学者共同发展出来的一种定性研究方法论。针对大学党委领导下的校长负责制下若干新现象，运用系统化叙事、编码技术和文本分析，从巡视报告、整改通报等原始资料、经验证据等一手文本中抽象出反映大学党委履责、治理的关键概念、核心范畴，然后通过这些概念、范畴之间的联系建构相关的理论分析框架。

（一）开放式编码

从巡视报告和整改通报中提取概念和范畴，并确定范畴的属性和维度。开放式编码阶段的首要任务是尽量分化原始资料，尽可能保留原始文本中的初始信息进行深度解读、分析、比较，并进行循环检验，最终从36份原始资料里抽取到500余个初始概念，将相近、相似或重复概念进一步凝练为抽象范畴并对其命名，初步提炼出31个初始范畴（表1）。

（二）主轴编码

主轴编码的目的是发现和建立范畴之间的隐性逻辑关系。根据不同范畴在概念层次上的相关关系对31个初始范畴进行归类特征化，共凝练出5个主要范畴：党委领导下校长负责制中的核心领导能力、干部选拔任用监管、基建后勤服务监管、经费收支使用监管和内部校院分权治理（表2）。

（三）选择性编码

选择性编码是深度挖掘核心范畴、将分析结果不断汇聚到与之密切相关的编码上的过程，并分析核心范畴与主要范畴及其它范畴的关系，通过叙事的方式描述中国大学的内部治理行为现象与外部治理关系的脉络条件，从而建构一个新的质性理论分析框架，来直观地显示主要范畴的典型结构关系（表3）。

（四）饱和度检验

饱和度检验指新搜集的资料、数据和信息等不能对预期理论构建做出新的贡献，就可以停止搜集工作。研究利用9所比对院校的巡视报告和整改通报文本数据进行饱和度检验，发现已有初始范畴、主要范畴已经列举得比较丰富，没有凝练出新的主要范畴。因此，对C9高校巡视报告和整改通报的文本分析和分级编码的饱和度较好、一致性较高，基本上可以代表中国一流大学的巡视、问责和治理情况。

三、C9高校党委的履责和治理实践问题

大学专项巡视的重要功能或目的是帮助党委发现问题、形成震慑并督促解决问题，以此促进大学内外部治理体系的优化、确保大学的健康运行和跨越发展。

（一）C9高校党委履责和治理的普遍问题

将主要范畴形成的结构关系重新带入C9高校的巡视报告和整改通报，通过梳理和仔细比对，可以发现一流大学在履责、治理方面存在的普遍问题（表4）。由表4可知，C9高校全都存在党委核心领导能力弱化、内部校院分权治理问题突出现象；8所高校干部选拔任用监管不到位、经费收支使用监管不到位、基建后勤监管不到位，廉洁风险突出。

（二）中国一流大学履责和治理的特殊问题

由于C9高校的历史渊源、办学风格、治理体系、地域文化等的不同，在贯彻落实和强化“党委领导下的校长负责制”中履责和治理方面除了存在一些共性问题外，还存在一些特殊问题，并在程度上有所差异（表5）。

由表5可知，各校在履责和治理方面，除了党委核心领导能力弱化外，占比最高的特殊问题主要集中在干部监管不到位和内部治理问题突出。具体而言：北京大学选人用人问题突出，超职数配备干部；清华大学思想政治工作薄弱，干部监督管理不严；复旦大学科研经费管理混乱、使用违规，基建及校办企业监管严重违规；上海交通大学党政议事制度不健全，办学治校“指挥棒”导向偏差；南京大学基层党组织问题突出，违规接待公款送礼；浙江大学选人用人存在问题，违反中央八项规定精神和“四风”方面问题较多；中国科学技术大学基层党组织党建工作机制不健全，违规滥发财物；哈尔滨工业大学思政工作薄弱，党内生活不到位，基建后勤招标采购存在问题；西安交通大学“三会一课”执行不力，处理三大关系不够好。这充分反映出中央开展高校专项巡视的重要性、必要性和紧迫性，专项巡视工作成效显著。同时，各被巡视高校随后积极按照中央巡视组的巡视意见全方位落实整改任务，形成风清气正的良好大学生态。

四、理论分析和对策建议

坚持和完善党委领导下的校长负责制，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求，也是丰富完善习近平新时代中国特色社会主义教育思想的应然抉择，更是持续推进中国高等教育系统从站起来、大起来到强起来的制度保障[7]。中央对部属高校的分轮巡视（含中央巡视“回头看”）表明，大学专项巡视及整改问责虽然带有一定的政治强制性和随机性特征，但其指导思想鲜明、巡视目的清楚、整改要求明确。这就需要被巡视高校党政两套系统和师生两大主体及时做出回应，能够主动直面治校理政中存在的违反党纪国法、政治纪律、德治礼序等方面的问题，以巡视整改为动力，坚持问题导向，把解决问题与促进发展结合起来，扎根中国大地办大学。同时，从专项巡视问责的成效来看，高校还存在很多方面的监管和治理问题，一定程度上暴露出高校自我约束、自我管理、自我监督、自我教育、自我净化的体制机制尚不够完善，“灯下黑”现象突出，存在内部问责机制和治理体系失能等问题。這也说明，中央对中央直管高校党委开展专项巡视问责的重要目的基本达成，即通过巡视问责推动被巡视高校逐步建立和完善内部监管与治理体制机制，主动自发回应党、政府、企业和社会大众对于大学主动承担时代责任和历史使命的期待。

“象牙塔”时代的大学尚可“入则独善其身”，但“社会轴心”时代的大学很难独处一隅。从严治党十分紧迫，有问题不可怕，怕的是思想上有抵触情绪、心态上麻木不仁、行动上不能正确处理和化解问题。从中央对中央直管高校党委的“巡视问责”来看，内涵和边界是非常清晰的。无论是按照《宪法》《高等教育法》等相关法条规定，还是按照中共中央、国务院关于高等教育的若干战略政策要求，加强高校党委核心领导能力建设都是处于首位和重中之重的大是大非问题，教育巡视和教育反腐永远在路上。须进一步加强和改善党对高校的领导，特别是完善高校党委领导下的校长负责制，在公办高校落实《中共中央办公厅关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号），在中小学、民办学校充分发挥基层党组织的政治核心作用[8]。具体地说，中央对高校党委、基层党组织和党员干部成员的巡视问责范围和内容：一是看高校对中国特色社会主义办学方向的把握情况，是否扎根中国大地办学，办学是否能让党中央放心、让人民满意；二是看高校党委领导能力、党建工作、两个责任、四个意识、“三会一课”“两重一大”、师德师风、学生思政工作、干部选拔考核任免等，是否形成耦合共轭机制；三是看经费收支使用、基建后勤管理、校办企业运行、附属单位监管、内部治理结构和体系优化、师生状态和党群、政群关系等，是否形成压倒性健康生态。对于中央专项巡视中发现的非党内问责范围内问题，比如科研管理、学生管理等内部治理问题，可引入其他巡视问责主体介入，依法依纪依规约束巡视问责主体的权利和义务，包括巡视问责的启动条件、对象、内容、范围、程序、标准、反馈、处理等细节[9]。阳光是最好的防腐剂，公开是对权力最好的监督，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出，必须筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制[10]。因此，保证一流大学巡视问责工作的科学化、法制化、规范化、程序化和透明化，有利于保持高校党组织的肌体健康和党的队伍纯洁，为早日建成“双一流”大学、实现高等教育强国、建成世界高等教育中心、服务中华民族伟大复兴“中国梦”提供人才支持和智慧支撑[11]。

（本文在北京大学教育法研究中心主办的“大学自治：理论与实践”学术研讨会期间得到了郭道晖教授、江平教授、李步云教授、姜明安教授、湛中乐教授、劳凯生教授和周作宇教授等的指点和帮助，特此致谢。）

参考文献

[1] 冯用军，赵雪.中国‘双一流战略：概念框架、分类特征和评估标准[J].现代教育管理，2018（1）：12.

[2] 叶伟萍，梁文艳，胡咏梅.C9大学离世界一流大学有多远——分学科的国际合作比较[J].教育研究，2017（3）：53.

[3] 王硕旺，黄敏.公立大学如何回应社会问责———基于美国加州大学年度问责报告的比较研究[J].中国高教研究，2014（7）：48.

[4] 周作宇.微观政治：大学治理中的一个特殊场域[J].清华大学教育研究，2017（2）：14.

[5] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[6] 李志刚.扎根理论方法在科学研究中的运用分析[J].东方论坛，2007（4）：90-94.

[7] 邹贵波.习近平新时代中国特色社会主义思想的四维图景[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2018（2）：18.

[8] 教育部.教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见[Z].教政法[2015]5号，2015年5月4日.

[9] 凌健，商晶晶.“巡视问责”：中国地方高校问责的一个实践范式——基于21省（区、市）335份地方高校巡视报告的文本分析[J].复旦教育论坛，2018（1）：34.

[10] 习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[J].党建，2016（11）：9-13.

[11] 馮用军，朱立明.中国大学先修课程的发展困境与解决方案[J].江苏高教，2018（5）：42.