“放管服”背景下科技人才政策研究——以天津为例

邳文君



“放管服”背景下科技人才政策研究——以天津为例

邳文君

（天津市科学技术信息研究所，天津 300074）

创新驱动本质上是人才驱动，科技人才的成长环境关系着我国自主创新战略实施的成效。科技人才“放管服”改革是科技行政管理的“命门”，对彻底激发科研创新活力至关重要。不同于常见的政策评估模型从政策执行的结果着手进行研究的方式，运用基于政策文本分析的科技政策评估模型对天津科技人才政策执行认真梳理评估，横向比较，纵向分析，深入探讨天津科技人才政策的优势与不足，进而就如何提升科技人才政策执行效能提出科学的建议。

科技人才；放管服；政策评估；政策效能提升

随着我国人口红利时代的终结，如何有效实施人才战略，加快推动“人口红利”向“人才红利”转变，进而为创新驱动提供人才支撑已经成为我国各级地方政府面临的重大现实问题[1]。我国经济发展进入新常态，人才在引领创新驱动转型发展中的作用更加突显。只有拥有人才资源，才能不断产生创新动力，推动我国经济发展不断向高质量转变。科技人才“放管服”改革是科技行政管理的“命门”，对彻底激发科研创新活力至关重要。

近年来，各地各部门抓住全面深化改革契机，不断冲破思想观念障碍，扫除束缚人才充分发挥作用的体制机制障碍，充分激发科研人才创新创业活力，各级地方政府近年来不断推出创新性人才政策，以期通过政策创新来抢占人才高地。然而，不容忽视的是，虽然各级地方政府相继出台了诸多人才政策，但在具体制订和实施过程中也出现了不少问题，比如财政负担过重、高层次人才浪费现象等，使得部分人才政策并没有取得预期的效果。因此，对地方政府科技人才政策效能开展科学评价，总结优劣得失，剖析效能缺失原因，进而就如何提升效能提出相应的对策建议，无疑具有重要意义。

1 基于文本分析的政策评估模型

1.1 政策评估定义

政策评估最初以社会项目评估的形式存在，20世纪90年代以来，公共政策评估受到越来越多国家的重视，众多国家陆续开展系统的公共政策评估工作，以此作为提高公共政策决定质量、改善政府管理水平、推进政府行政改革的重要手段[2]。政策评估是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和实施标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向作出基本的判断，从而调整、修正政策和制订新政策[3]。

1.2 维政策文本评估模型

如图1所示，政策文本评估模型由5个维度组成：政策主体、政策对象、政策指数、政策目标和可执行性。其中，最核心的3个维度是政策主体、政策对象和政策目标，属于政策文本评估的第一层次，如果这3个维度有缺失，说明该项政策有先天的不足。可行性是政策目标的进一步深化和细化要求，是政策主体和政策对象之间的桥梁。政策指数作为政策文本定量分析的一种尝试，旨在对区域政策措施体系给予整体评价。《基于政策指数的科技政策实证研究政策》[4]一文中提出，政策指数由政策完善度、政策创新度、政策强度这3个分指数加权计算而得。通过构建相应的政策体系文本数据库，考察完善度、创新度和强度3个数值。

图1 政策文本评估模型组成结构

1.3 政策数据库

以2010-01—2018-05天津、浙江、重庆三省市颁布的科技人才政策为研究对象。为了能够准确获取研究所需的政策文本，在政策收集过程中从中央政府及地方政府官方网站、学术文献搜索引擎等多渠道收集。先从科技部人才中心网政策数据库中通过“语义检索” 窗口检索到 “科技人才” 为主题的政策文献，再通过天津、浙江、重庆三省市科委，科技厅等官方网站以及科技部人才中心官方微信平台以“科技人才”为主题词进行政策文本的查询和补充，之后从科技部人才中心官方网站发布的科技人才政策信息（http://www.italents.cn/）的政策数据进行补充完善。遵循如上政策文本数据收集思路，收集时间截止到2018-05-15.经过层层筛选，最后遴选出与科技人才高度相关的55条政策作为研究分析的依据样本，构建科技人才政策数据库和科技人才政策内容要点数据库。

2 天津科技人才放管服政策实证分析

本文从科技人才政策、科技人才激励、科技人才培育、科技人才评价、科技人才引入等方面对天津政策人才政策进行梳理，构建天津科技人才政策文本评估模型，如表1所示。后续针对天津科技体制发展和改革现状提出对策建议，并为保障措施提供理论依据。

三省市科技人才政策指数如表2所示。

表1 天津科技人才政策文本评估模型

政策名称政策主体政策对象政策指数政策目标可执行性 政策完整度政策创新度政策强度近期中期长期好一般差 天津科技人才政策科技人才激励市科委、市人社局、市人才办、市财政局、市教委企业、高校、科研院所53.89.718.8√ √ 科技人才培育市科委、市人社局企业、高校、科研院所50.023.327.7 √√ 科技人才评价市人力社保局、市教委、市科委、市卫生计生委高校、科研院所71.4020.0 √ √ 科技人才引入市人力社保局、市教委、市科委社会40.011.1— √

表2 三省市科技人才政策指数对比

政策名称政策指数 政策完整度政策创新度政策强度 天津浙江重庆天津浙江重庆天津浙江重庆 科技人才政策科技人才激励53.838.569.29.711.426.218.840.014.6 科技人才培育50.083.333.323.336027.723.421.6 科技人才评价71.485.771.4015.316.620.011.9— 科技人才引入40.060.060.011.125.325.3———

从表2可以看出，在天津，浙江，重庆三省市中，天津科技人才政策在政策完整度上表现很好，体现出近年来天津市政府对科技人才体系建设的高度重视和大力支持，为科技人才的发展营造了较好的政策环境。虽然天津人才政策完整性指数比较高，但是天津部分领域人才政策仍存在时效性不强的问题，如2017年国内的近10个“新一线”城市和二线城市相继出台了“人才新政”，加入抢人大战；成都出台了“人才新政十二条”，吸引了13万多名本科以上人才在成都落户发展等。而天津在抢人大战中反应稍显滞后，2018年发布“海河英才计划”，但在各大城市抢人计划出台近1年后发布的海河计划，吸引到的真正有意愿在天津工作的年轻人的数量可观，大家来天津落户的意愿是为了天津给予人才的发展环境还是户籍带来的教育资源优势，还不得而知。人才政策理应发挥示范引领作用，这样才能最大程度地发挥人才政策的效益，进而提升人才政策效能。

在政策创新度方面，天津的表现略显不足，并没有充分发挥地方上的主观能动性。应结合天津特色推出一些创新的政策举措，比如在科技人才引入维度方面。天津主要着力于引进顶尖、领军、高端、青年等四类人才，与其他省市相比，引进的人才类别并无明显区别。当前我国各地普遍面临着传统产业转型升级的压力，大力发展战略性新兴产业成为不少地方政府的经济发展战略，因此不同区域产业发展对人才的需求存在高度的趋同性，学习借鉴其他区域的先进经验及做法已经成为我国不少地方政府制度设计的重要途径。这些因素直接导致我国大多数地方政府出台的人才政策存在高度的横向同质化现象，同质化直接导致我国不同地方政府人才政策的差异性不足，难以形成人才工作特色。与天津相比，重庆在科技人才引进政策方面政策创新度较高，值得借鉴与学习。重庆的 “鸿雁计划”有两新：①聚焦产业需求引才新坐标。在“谁来引”问题上构建起政府引导、企业为主、市场配置的企业引才新计划。②突出市场化的评价人才新手段。从依靠学历、学术头衔、奖项等评价人才的做法，采取以市场化引才的手段，以人才的能力、水平、薪酬待遇等作为评价人才的依据。这“两新”正是各省市未来政策应该学习和借鉴的。不断提高政策创新性，才能使在科技人才培养进展和人才争夺战中占得先机。

在政策强度方面，各省市在政策含金量上的差异并不明显，未来在政策制订强度上有继续提升的空间。

综上所述，天津市科技政策立足于天津经济发展实际，通过在人才管理体制、引进使用、培养支持、评价流动、激励保障、加强组织领导等方面深入推进“放管服”改革，高水平人才队伍才会不断壮大。但随着当前全球经济继续深度调整，我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革深入推进，人才在引领创新驱动转型发展中的作用变得更加突显，同时也为已出台的天津科技人才政策带来了新挑战，提出了新要求。天津科技人才政策在政策时效性和创新性和强度方面仍存在进步调整的空间，如天津人才政策同质化导致难以形成人才工作特色，人才政策的时效性不强难以形成示范引领作用等问题应成为天津科技人才政策调整的关注点。

3 建议

深入推动科技人才政策“放管服”改革，“放”要放的更全面。天津近年来在探索人才体制机制改革方面也取得了一定的成效，但思想观念和体制机制上的障碍还没有完全破除，仍在束缚人才发展。以人才引进为例，要突出“放”字，政府把人才引入和评价的权力下放给企业，从政府主导引才到市场主导引才，突出企业需求在引才过程中的作用，针对天津产业创新人才队伍短板，引进企业在发展过程中真正需要的人才。此外，在人才引进奖励方面，天津对优秀科研人才、杰出企业家给予个人奖励，这对于人才个人的激励效果固然很显著，但是却无法调动企业的引才热情，单纯依靠政府引才，缺乏长久的活力与生命力。天津可以尝试对引进人才给予奖励的同时，对用人单位同时给一定奖励。按用人单位引进人才的数量、质量综合评定，即每引进1名人才，按人才年薪的百分比给用人单位补助。一方面充分调企业引才热情，另一方面使得引进的人才确实是企业所需要的，而不是行政意志决定的人才。

深入推动科技人才政策“放管服”改革，“管”要管的更有效。简政不是“减政”，放权不是“放弃”，该管的工作依然要管，该挑的担子还是要挑。为了使科研人员成果分配红利落到市场，建议未来天津应加强后续保障措施与问责机制。科研经费、科技成果转化等众多权限下放到高校和科研单位，对于某些单位存在的责任担当意识不足，不远担责任，不愿啃硬骨头，对于下放的权利不愿接、不敢接的行为，建议立法明确这些单位的管理责任，和未按规定对项目预算、预算调剂、资金情况进行系统规定管理的单位的监督问责措施。让科研人员切实获得成果收益，激活科研人员创新活力，做到让想干事的人有机会，能干事的人有平台，干成事的人有收获。

深入推动科技人才政策“放管服”改革，“服”要服的更到位。在当前全国各地人才竞争异常激烈、人才流动加速的大背景下，想要聚天下英才而用之，需要进一步优化人才发展环境，创新人才服务理念，努力构建集聚人才的强磁场。要积极推进人才市场、创新创业孵化平台、人才公寓等现代人才服务业建设，努力栽好吸引人才来栖的“梧桐树”。同时在人才户口申办、家属随迁、子女就学等方面要为人才广开绿灯，努力打造“一站式”服务平台，增加人才的归属感。还要在很难引进大量外来人才的情况下，要注重采取有效举措深挖天津现有人才的潜力，激发其进行科技创新的积极性。

［1］芮国强，彭伟，陈童.地方政府人才政策效能评估——以常州为例的实证研究［J］.学海，2017（6）：156-160.

［2］袁志彬.基于政策文本分析的科技政策评估模型和实证研究［J］.党政研究，2017（1）：56-59.

［3］高峰.政策评估的通用模型研究［J］.科技管理研究，2015，35（24）：35-39.

［4］高峰.基于政策指数的科技政策实证研究［J］.科技进步与对策，2013，30（19）：105-108.

2095－6835（2018）20－0006－03

C964.2

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2018.20.006

邳文君（1992—），女，主要研究方向为科技信息分析。

〔编辑：严丽琴〕