上海市政府体育网站信息公开问题及对策研究

田恩庆 张向阳 倪腊贵

（1.上海师范大学，上海 201599;2.铜陵学院，安徽 铜陵 244000；3.上海市金山区第一实验小学，上海 201599））

在2007年上海市体育发展“十一五”规划中，第一次提出了把上海市建成国际体育知名城市的设想。而在2015年出台的《上海市人民政府关于加快发展体育产业促进体育消费的实施意见》中，明确了上海体育产业未来10年的发展目标，居首位的便是建设全球著名体育城市。为实现这一目标，上海市人民政府需要大力提升政府部门体育信息公开法治化水平，促进政府体育信息存取的合法化、规范化，通过网络技术，及时有效地公开发布政府相关的体育信息，从而提升体育城市形象和声誉。本文运用内容分析法对上海市体育局网站“上海体育”和所辖的16个区县政府体育部门的网站（其中，静安区、黄埔区体育局以新浪微博的形式发布相关信息，但在两区政府网站信息公开中设置了体育信息公开专栏）在2015年中信息公开类目设置及其信息公开存在的问题进行探讨，并提出相应的对策建议，为推进上海城市体育的发展和实现“全球著名体育城市”的战略目标等诸多方面均能够实现提供有益的参考。

一、上海市政府体育网站“信息公开”类目设置

上海市政府体育网站作为政府体育信息公开的主要途径，本文对相关政府体育网站中信息公开类目设置进行考察，发现在信息公开栏建设中的类目设置的特点和存在的具体问题，从而有针对性地对其进行功能和界面设计的优化配置，为社会公众通过政府体育网站获取信息提供高效便捷的信息服务。通过对上述相关网站的相关页面进行逐一浏览和分析统计，其网站中信息公开类目的设置情况如下表1所示。

上表统计结果表明，“信息公开”在上海市及区县级政府网站中的类目层级中，存在3种不同的情况。

首先，作为一级类目。上海市政府体育网站和崇明区、青浦区、奉贤区、虹口区、普陀区、徐汇区、浦东区等区县政府体育网站使用了 “信息公开”或者是“政府信息公开”作为类目名称。很显然，这是一种较为合理的设置，通过政府体育部门在官方网站主页上显著位置标识信息公开的栏目，有效地引导社会公众通过点击相应链接方便查询到体育信息公开的内容，实现政府信息公开服务便捷的基本原则，彰显出行政机关对这一法定义务的态度和认知，是依法执政的具体体现。当前，信息公开、网上办事、公众参与是我国政府网站的三大基本功能，信息公开作为一级类目，更加符合电子政务发展的要求，使信息公开的范围和功能明确，有利于其他一级类目的内容的建构，从而促进了政府网站的整体功能的提升。

表1 上海市各级政府体育网站信息公开类目设置一览

其次，作为二级目录。杨浦区、嘉定区、松江区、静安区和黄埔区的政府体育信息以二级目录存在，其中松江区政府体育网站的信息公开栏目置于 “政务公开”之下，与“政策法规”、“机构概要”、“活动赛事”、“场馆设施”等类目并列。由于在“政务公开”栏下，二级类目“政务信息”与“信息公开”应是同级类目，导致公开的相关信息内容交叉和重复。根据《条例》的规定，二级类目“政府信息公开”与其他二级类目并不是同层级的逻辑关系，其他二级类目的信息内容也属于信息公开的基本范畴，因此，与“政府信息公开”是属种关系，并不构成并列关系。而且在政务公开政策和《条例》的双重作用与政务公开传统的影响下，政务公开与信息公开难以径渭分明。应根据《条例》规定，将政府信息公开从政务公开中分离开来，在政府网站中取消“政务公开”类，将“信息公开”作为一级类目，依法公开政府信息。嘉定区体育局网站使用了“文件公开”，且相关链接错误。此外，静安区和黄埔区主要通过官方微博推送相关消息，并未开发相应的政府网站，其信息公开栏目主要设置在相应区政府网站的“信息公开”栏之下的“区体育局”类目下。

最后，无信息公开类目设置。闵行区和黄埔区体育局虽然拥有自己的网站，但未设置“信息公开”栏，仅设置了“公告公示”发表部门相关信息；而且在杨浦区体育局网站的公示公告栏中的页面链接出现错误，从而导致相关信息公开的严重缺失。

二、上海市政府体育网站信息公开存在的问题

推动《条例》的落实是建设法治政府、透明政府、服务政府的关键因素，其实施成效是衡量我国法治化水平的重要标准。评价政府信息公开工作绩效源于人民的基本政治权利，即“知情权、参与权、表达权与监督权”，是民主法治价值实现的工具，成为政府推进改革的动力之一。由于政府绩效评价本质是主观评价，这种主观评价是基于某种客观事实，如社会开放、信息对称、公众理性表达意愿、调查技术成熟等。当前上海市政府体育网站的信息公开存在的具体问题有以下几点：

第一，重点信息公开不充分。《条例》规定，县级以上各级人民政府及其部门应在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开行政法规、规章和规范性文件，发展规划、财政预决算报告、政府集中采购项目等。对部门政策文件公开相对较好，只有杨浦区网站未公开相关政策文件，金山区、嘉定区、闵行区公开的仅为国家级或省市级的政策文件，未公开本区的文件，规划计划公开较好的有上海市、黄浦区、青浦区和静安区，尤其是青浦区最为完整，公布了2009年到2015年的工作计划和总结等，但是其他区如金山区、虹口区、长宁区、松江区、奉贤区、崇明区、普陀区公开了国家级和市级体育发展规划，而本级政府的体育规划和计划信息公开较少；崇明区政府体育网站信息公开栏中的“政策文件”除了公布国家和上海市级的体育法规文件外，仅有一条本区的体育法规文件《2015-2016崇明县引进体育教练员相关细则》，公布日期为2015年5月，而宝山区等6个区县未公开任何相关信息。在“财政资金”信息公开方面，对“三公经费”信息公开相对较好，例如上海市体育局公布了2011年到2015年的相关信息，黄浦区、静安区、宝山区和松江区均对近3年的相关经费使用进行了主动公开，但长宁区、浦东新区、普陀区等7个区县未公布财务信息。黄浦区公开了2016年的部门预决算信息，专项资金情况也只公布2013年的使用情况。上海市体育网站财政资金公开仅有2015年的5条关于2015世界花样滑冰锦标赛证件制作服务采购和车辆租赁的相关信息，其他区县对政府采购信息公开的仍较为少见。金山区政府体育网站将“财政资金”相关信息置于“信息公开目录之中”，主要包括部门预决算信息，但没有建立相应的专栏，而且在金山区政府网站的信息公开栏未能够查询到采购、三公经费相关的信息。因此，上海市政府需要对相关的重点信息进一步加大公开力度。

党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等多个方面的具体要求，其中“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面履行政府职能的重要举措，也是加快建设法治政府的重要内容。依法公开各级政府及其工作部门的决策权、执法权、审批权等职责权限、法律依据、法定程序、工作时限、服务承诺和责任追究，将权力目录与权力流程公之于众，把权力运行的每一个环节都置于阳光下，使隐性权力公开化、显性权力规范化，接受社会全方位全过程的监督。当前，上海市政府体育网站中，对政府权力清单制度实施较好的只有上海市体育局和黄浦区体育局，其官方网站分别设置了相关栏目，其中上海市体育局网站“行政权力清单和行政责任清单”公布得较为详细，黄埔区体育局则进一步完善以权力清单、责任清单、服务清单、效能清单为内容的“四张清单”制度，对职责范围的权力、责任、服务、效能事项进行了清理，在政府网站公开了权力事项 19项、责任事项 141项、服务事项 6项、效能事项 3项，而其他区县体育局未公开权力清单的任何相关信息。

第二，信息公开不完整，更新缓慢。总体上来看，体育部门的统计数据信息公开得分均较低，仅嘉定区设置了该区近期体育赛事活动的统计信息，得分相对较高，上海市、虹口区、崇明区和浦东新区没有设置专栏，仅有较少的相关统计数据信息零散地公布于其他类信息中，而其他12个区县均未见有统计数据信息的公开。人事信息公开情况也不容乐观，仅长宁区、金山区和上海市政府体育网站的相关信息公开相对得分较高，大部分区县的体育网站未设置人事信息专栏，例如青浦区将人事信息公布在 “其他”信息专栏，宝山区则主要公布与运动员等级的相关信息，而且仍然有黄浦区、奉贤区等9个区县未公布本部门的人事信息。黄浦区的区政府官方网站的信息公开栏的“体育局”三级页面上仅公布78条与体育相关的信息内容。长宁区和静安区政府体育信息也是发布相应区政府网站的信息公开子网站，通过页面上的信息搜索引擎，长宁区体育局的历年体育信息共计173条，在静安区政府官方网站的信息公开栏的“体育局”三级页面上公布历年体育信息共计235条，即自《条例》公布以来，上述部门信息公开平均每年为20条左右。

同时，根据2015年上海市各区县上报业务信息统计结果，如表2所示，虽然嘉定区、徐汇区、浦东新区、黄浦区等上报和录用的数量相对较多，但在本区网站的业务管理信息公开得分并不高，因此相关区县应注重本区业务信息的公开力度。

表2 2015年上海市各区县上报业务信息排名一览表

此外，还存在信息公开更新不及时，甚至较长时间内无更新的情况。例如，静安区政府体育网站的官方微博最近发布一条微博时间是2014年7月，导致微博成为“僵尸”，而且仅受到174次关注。徐汇区政府体育网站信息公开栏更新尤其缓慢，除了党务公开栏和群众路线教育活动栏之外，其他均未见2016年的任何信息，例如计划规划仅公布了2013年前的5条信息，“业务管理”仅公开了2007年到2015年的11条相关信息。宝山区政府体育网站的政策法规文件公开栏中，大部分为2006年上传的文件，可见10年来均没有任何信息更新。

第三，公开的信息分类混乱，给信息查阅带来不便。例如上海市级政府网站中“其他信息”栏目不仅包含其他回复或部门回函，还有部分人事信息也公布于其中。浦东新区的“业务管理”主要以“工作回顾”或“工作思路”呈现，虹口区政府体育网站的人事信息公开在“部门文件”栏目中，存在信息分类不准确的问题，造成查阅困难。松江区体育网站的部分业务信息和人事信息发布在网页的 “通知公告”栏目中。崇明区的“信息公开”仅设置三个专栏即“政策法规”、“党务公开”和“专类专刊”；其他相关信息均发布在“公示公告”栏中。而奉贤区的“业务管理”信息与“其他”信息类型重合，主要包含相关批复和业务开展的公开信息。宝山区体育局网站将人事信息（主要为运动员等级认定）置于“政府信息公开目录”中，并将财政资金信息等置于“主动公开”的栏目之中，业务管理信息主要置于“行政审批”和“主动公开”中，仅包含体育相关业务的审批指南，如《经营高危险性体育项目（游泳）行政审批指南》等。金山区政府体育网站虽然设置了“人事任免”专栏，但有部分人事信息公布于“其他”专栏之中，而且该专栏与“业务管理”的诸多信息种类未做区分，并将2015年信息公开年报置于网站的“公示公告”栏之下。

第四，网站链接存在无效或者链接页面不完善，站内检索功能没有得到较好应用。例如嘉定区未设置信息公开专栏，虽然设置了“文件公开”但信息公开目录中的子页面下无相关内容。虹口区相关网页链接缓慢，页面会显示“系统错误”的提示。杨浦区体育政府网站的公告栏页面链接也出现错误信息。普陀区体育网站虽然建立了信息公开栏，但相关网页显示的是“便民信息”。同时，网站检索工具是网站建设中为提高用户使用网站的便利性而提供的必要功能，作为研究网站用户行为的一个重要工具，高效的站内检索可以让用户快速准确地找到目标信息,实现政府和公众之间的信息交流,而且通过对网站访问者搜索行为的深度分析,可以制定更为有效的公众政策。但目前大多数体育网站定位于“宣传型”或“展示型”，在网站相关内容主要展示工作的动态、成果、大事、法规、标准等内容占了很大篇幅，因此信息的检索功能没有得到重视，未能为社会公众提供便捷的体育信息服务。本人在已经设置了搜索引擎的上海相关政府体育网站中以“经费”为关键词检索，除了杨浦区、崇明区、奉贤区、松江区、宝山区和虹口区政府体育网站上无信息搜索引擎之外，在有搜索引擎的政府网站中，徐汇区和浦东新区网站上未检索出相关信息，普陀区仅1条关于社区公共体育设施建设更新管理经费补贴办法的“规范性文件”，虽然长宁区和嘉定区相对拥有一定特色的搜索设置，例如前者的政府体育信息置于其区政府网站的搜索引擎之内，能够提供较为准确的搜索，后者搜索结果有“排序方式”和“时间范围”等工具对搜索结果进行简单优化，但其他网站存在共同的问题是检索结果模糊，例如上海市级网站“上海体育”查询的133条相关结果中，链接指向的内容不仅在标题和内容上出现“经费”，而且所链接的页面的结果中显示包含了所有“经”、“费”等文字的内容。静安区和黄浦区、长宁区在其区政府网站上的搜索引擎，均未设置“高级搜索”功能，搜索结果更为模糊。

此外，仍有相关区县没有设置“信息公开”的专栏，例如杨浦区相关信息散见于“体育新闻”、“体育场馆”等9个网页子栏目中，其中以“公示公告”栏目为主，包含了人事、场地信息等。闵行区政府体育网站也无信息公开专栏，主要以“公众健身”的相关业务信息为主。

三、结论与建议

上海市在政府体育信息公开方面做出了积极的努力，不断完善相关网站建设，健全信息公开路径，大大提高了政府的透明度和公共服务能力。但是，在政府体育信息的公开过程中，仍然存在诸多问题，为进一步促进上海市政府体育信息公开力度，提高社会关注度和全球知名度，特提出以下对策和建议：

第一，健全政府体育信息公开的保障机制。鉴于当前上海市政府体育信息公开在人员配备上仍然是以兼职为主，相关培训和培训人员次数较少，专用经费较低或无相关配套经费，专题会议召开不多等问题，因此，建议在条件允许的情况下配备专职或专业的信息公开工作人员，全面负责部门政府信息的收集、整理和公开，加大对信息公开建设的投入力度，实行专款专用；积极举办相关的专业培训，让更多人员接受学习，从而使专业知识和能力得到提升。通过开设专门的工作窗口和政府信息机构，成立信息审查委员会，安排和配备专门工作人员，负责受理社会公众的申请事宜。还建议结合实际优化信息公开制度实施的考评方式，激励政府体育信息公开工作的完成。

第二，强化主动公开政府体育信息的时效性、实用性、便捷性和完整性，完善相关网站的建设，加大重点信息公开的力度和信息公开的及时性。加强各级网站信息公开专栏的建设力度，实行信息分类标准化工作的推动，建立政府信息登记制度，实行信息的整理、分类的标准化管理，编制政府信息目录，科学设置信息公开类目，确保政府机关为公众申请获取政府信息，并设置功能良好的信息搜索引擎，能及时准确地检索到该信息。此外，在信息公开内容方面，还需要加大重点信息的力度，保障信息公开的完整性和延续性。还建议设置英文或其他语种版本的体育网站，提高全球营销和推介能力。

第三，减少对申请获取政府信息的限制，加大依申公开信息的力度。依申请公开政府信息是最能体现政府信息公开情况的实际水平与开放程度的衡量标准。建议相关事项的申请方式可以灵活多样，如通过电话、电子邮件、传真、口头和书面申请等进行公开。并按照《条例》的规定，属于不予公开范围的政府信息，应当告知申请人并说明理由，并给予相应的指引。同时还需要建立健全有效的公众参与、监督和考核机制，进一步实施年报制度。

总之，在网络时代，全面推动上海市政府体育信息的网上公开，不仅有利于提升政府服务能力和保障市民体育权利，还有利于提高上海城市的国际声誉，最终能够积极推进上海“全球著名体育城市”战略目标的早日实现。