城市社区治理的桥梁：社区大楼管理小组运作机制案例与启示

◎ 张振洋

一、引论

中国经济的高速增长推动着传统国家向现代国家的剧烈转型，转型期同时也是各种社会矛盾的多发期。如何解决社会矛盾，维持社会的持久稳定是众多转型国家共同面临的重大理论和实践问题。基层社区作为国家的细胞，它的治理状况对于维护国家的安定团结和长治久安具有十分重要的意义。西方发达国家的经验告诉我们，尽管政府可以推进现代国家形成，并在经济社会发展中起主导性作用，但是社会的问题可以由社会自己解决。

新中国成立以来，中国城市社区经历了将近70年的变迁。无论各地发展经验多么千差万别，它们都在经历着由传统行政化治理向多元合作治理的阶段。然而，传统的行政化治理正遭遇越来越严重的内卷化问题，政府的投入无法保证其可持续性。更为重要的是，行政化治理无法妥善解决诸如居民参与积极性不高、社区利益的表达和综合、共识营造和社区冲突等问题[1]。针对于此，目前上海市的城市基层社区正通过区域化大党建的形式，整合社会各方面资源、调动社会力量的积极性，有效地开展基层社区建设。

传统的社区治理研究由两大路径组成，一是自上而下的路径，一是自下而上的路径。前者关注国家、政府等行政力量对于社区治理的干预和控制[2]，其主要手段是行政命令和动员[3-4]；后者关注基层力量，尤其是社会组织和公民个人在社区治理中的作用[5-6]，其主要方式包括协商、合作和参与等[5-11]。然而，传统的两大路径既无法解释国家在社区治理中逐步对社会进行的权力让渡，也无法解释国家对于社区治理的柔性控制。因此，后续研究需要将两种路径有机结合，才能更全面地展示和理解国家和社会力量在社区治理中的互动。上海市的区域化党建工作则为这一理论努力提供了鲜活的案例。尽管在上海市区域化党建工作中，党组织引导下的共治和自治路径各异，在体系建设、机制完善、平台搭建、骨干培养等方面均进行了一定程度的尝试，形成了一系列制度化的成果。但是，它们的共性在于在国家力量（党组织和居委会）的领导下，通过整合社区居民、培育党员精英领导的基层社会组织，实现对于社会力量的吸纳，达成国家与社会的合作。那么，这种主要由党员精英组成，本质上又具有较强社会性的基层组织在社区治理中究竟是如何运作的，后文将对此进行深入分析。

二、区域化党建背景下的社区治理：B社区案例

B社区位于上海市P区，面积0.67平方公里，其中绿化面积2.3万平方米。目前小区共有户数1596户，常住人口3917人，其中，户籍人数2895人，外来人口350人左右，60岁以上人口882人。

社区内多为20世纪90年代初的老式多层公房，是早期为了安置市中心动迁户以及单位福利分房的项目。产权结构分为售后公房及商品房两种，其中有18层的3栋高层商品房，共有432户住家。

2010年世博会后，上海市开始推广党员进社区服务群众的“双报到”制度，并最终充实完善了“区域化党建”的制度设计，旨在以党建为抓手，整合体制内和体制外资源，加强社会建设，不断满足社区居民日益增长的物质文化需要。在不断加强基层群众工作、提高小区服务质量的过程中，B社区逐步成立了72个楼组，推选产生了80个楼组长，并发展了党员221人。后文将会展示由6名楼组长的大楼管理小组如何成为沟通国家和社会力量的重要载体。

（一）大楼管理小组

B社区内的居民楼房主要由3栋高层商品房和其他多层的售后公房构成。其中，3栋高层大楼的人口数和老龄人口数约占整个大居民区的1/4，在册党员数约占1/3。因为是商品房，业主所支付的物业管理费与售后公房有所区别，所住居民对物业管理的要求也有所不同。由于种种原因，所住居民与原物业公司、业委会的矛盾较深，特别是经历了与原物业公司的一场司法纠纷后，关系进一步恶化。但是，鉴于大楼各层的楼组长工作能力较强，同时也来自居民当中，内嵌于B 社区，因此他们具有良好的群众基础。有鉴于此，B社区党总支、居委会设想在3栋高层中组成一个管理小组，在物业、业委会、居委之间起到一个桥梁纽带作用。设想提出后，就得到了物业公司、业委会和3栋高层居民的一致赞同。2011年底，3栋大楼在居民区党总支的指导下，从12位楼组长中选出6位楼组长（其中4名为党员），成立了大楼自我管理小组，并由楼组长、居民区党总支委员Y担任自我管理小组组长，以发挥党的领导作用。大楼管理小组的组织结构如图1所示。

大楼管理小组在3栋高楼的日常管理中发挥着重要的枢纽作用，这在一定程度上源于其特殊的结构设计。从自上而下的角度来看，管理小组要接受社区党组织的领导，但同时行政化色彩相对较低；从自下向上的角度来看，小组成员全部由大楼居民从12名楼组长中推选产生，必须及时回应居民的基本诉求；从横向关系上来看，管理小组从大楼居民的利益出发，就大楼管理中出现的问题与业委会、物业公司进行协商讨论，充分发挥桥梁作用；与此同时，管理小组充分培养和挖掘自身的群众基础，鼓励小区中的积极分子加入到为社区服务的队列中来，还组织开展形式多样的兴趣、娱乐活动。

图1 B社区组织结构图

（二）运作机制

大楼管理小组作为社区党组织和居委会与社区居民实现上下互动的桥梁和纽带，在培育社区认同、服务社区群众方面发挥了十分重要的作用。下文将重点考察大楼管理小组的运作机制。

1. 资源支持机制

为了解决工作的场地问题，管理小组将3栋大楼的废弃垃圾房简单装修后，创办起“邻里之家”作为每周楼组长接待日的固定场所。每周为老年人测血压、理发的场地问题也一并得到解决。

同时，为了解决管理、服务中资金短缺的问题，管理小组在大楼的门卫室前设立了废旧物品收集点，把楼组居民随手扔掉的废品收集起来变卖，以此来弥补关怀老人、走访病人等方面的开销。更有热心居民将不用的桌椅板凳捐赠到“邻里之家”，以方便各种活动之用。

除此之外，从2011年开始，3栋高楼的业主还重新获得了每橦楼房108室的经营收益权。笔者进行调研时，这3间房产主要出租给小区内的外来工，平均每间每月可获得800元租金收入，一年共计近3万元积累，是3栋高楼开展各种维修工作的资金来源。为了规范财务管理，每栋楼由两位楼组长分别负责钱和账，并且对于每项财务开支都在楼道公告栏上定期、不定期公示。

大楼管理小组运作资金的顺利解决为其功能的正常发挥奠定了重要基础。同时，由于小组的运作资金主要来自社区的租金收入，使其在坚持社区党组织和居委会领导的同时，更能代表社区居民的利益诉求。

2. 协商议事机制

管理小组最为重要的一个功能就是协商议事，其基本机制充分体现了民主价值、自治精神和服务导向。

首先，各楼组通过楼组长接待日，全面收集大楼居民的各类诉求，坚持“能解决的予以当场解决，不能解决的及时反馈给物业公司、业委会和居委会”的工作原则。然后，在每月一次由管理小组、物业公司、业委会等各方参加的联席会议上，管理小组就收集到的重要问题与物业公司、业委会进行深入讨论，并敦促各方全力加以解决。接着，管理小组会就问题解决的情况接受居民的反馈，并作进一步跟进和协调，切实提高社区居民的满意度。

目前，大楼管理小组的沟通协调机制主要有定期和不定期两种形式。其中，每月10号，管理小组都要会同业委会、居委会和物业公司等治理主体一起召开联席会议，讨论上一个月以来社区居民普遍反映的问题，并协力寻求解决途径。如若遇到法定节假日、双休日或其他事因，联席会议择日另行举行。另外，如若发生其他需要解决的事项，管理小组会与物业公司、业委会等进行紧急磋商，寻求合适的解决方案。

协商议事机制是社区居民表达利益诉求、实现利益整合的重要平台，有助于培育社区共识、协调社区矛盾，而大楼管理小组则在其中扮演了十分突出的作用。

3. 社区服务机制

管理小组还主动承担了部分社区服务的直接提供职责，形成了对行政化公共服务机制的重要补充，成为社区居民自我服务的典型案例。由于小区内的老年人数量众多，管理小组就发动小区内的志愿者为老年人开展各种精细化服务，如每周五定期为小区老年人进行血压测量，并准确记录在册；每月15号为老年人提供理发服务，若有需要志愿者还主动上门。此外，管理小组还定期、不定期地组织看望独居老人、小区病人，不断提升弱势群体对于社区的归属感。

通过开展以上服务，大楼管理小组的功能得到了进一步延伸，远远超越了当初“沟通桥梁”的功能定位。公共服务的开展，也进一步地帮助其在社区居民心中积累了绩效合法性（performance legitimacy）[12]，使得管理小组与楼栋居民间的交往温度得以提升。

4. 社区认同培育机制

管理小组还时常扮演着“老娘舅”的角色，积极化解各种邻里纠纷和家庭矛盾，为小区的和谐和睦发挥了重要作用，使得社区矛盾发现在基层、解决在基层，有效地维护了社区的和谐与稳定，提升了社区居民对于社区的精神认同。

同时，管理小组还经常接受居民区党总支的指导，串门走访，宣传党和国家的基本政策、防火防盗基本常识，主动询问社区居民在生活中的困难，鼓励邻里互助。另外，管理小组还发动小区老人走出家门，参加唱歌、跳舞等娱乐活动。现在，小区每周三和周五定期举行的沪剧班活动深受老年人的欢迎。

通过以上活动的开展，大楼居民之间得以相互认识，小区成为了一个“熟人社会”，社会资本得以形成，并开始在社区治理中发挥重要作用；同时，邻里关系和家庭关系更加和睦。由此，社区居民的社区认同感得以提升。社区认同的提升为一些棘手问题的解决提供了有利条件，电梯整修工作的顺利完成就是其中一个典型案例。

三、协同治理整合者：电梯整修工作中的大楼管理小组

3栋高楼建成于1995年-1996年，使用至今已20多年，很多设施都亟待翻新修整，特别是6台电梯因使用频率高而破损严重，而且最初投入使用时电梯顶部并没有安装窗户，存在一定的安全隐患。3栋高楼的居民多次向居委会、业委会反映，希望问题能够得到尽快解决，但由于各种原因，电梯问题一直没有得到解决，成为一个历史遗留问题。大楼管理小组成立后，为及时回应居民诉求，建立管理小组在居民心目中的合法性，全方位启动运作机制，主导着电梯整修工作。

（一）群众路线基础上的居民诉求输入与管理小组利益整合

群众路线是中国共产党在长期革命斗争和执政实践中积累的成功经验，是实现上下互动的一个重要机制。大楼管理小组建立后通过重拾群众性治理价值，实现了居民利益诉求输入与管理小组利益整合的良性互动，寻找到了“一条适宜中国共产党在群众动员机制上返本开新、促成其基层组织恢复社会动员活力的道路”[13]。

大楼管理小组成立之后，不仅在楼组长接待日，即使在平时的工作过程中，也陆续有楼栋居民向管理小组表达对电梯安全的担忧，并急切期待早日进行整修。反映得多了，管理小组就意识到问题的紧迫性，立刻与物业管理公司沟通，督促其尽快提出初步整修方案。

（二）联席会议中的方案讨论与利益分歧显现

治理问题不仅具有技术性，更具有政治性，涉及方方面面，是一门艺术。实现多元协同是解决治理问题的重要机制。因此，大楼管理小组通过召开所有利益相关方参与的联席会议，寻找问题的解决方案。

在管理小组、物业公司、业委会和居民代表参加的联席会议上，各利益相关方均表达出了己方的意见和要求。然而，双方随后却发现彼此之间存在重大的利益分歧，整修方案遇到了阻碍。一方面，根据物业公司的初步方案，物业公司通过工程外包，施工公司的最终报价太高，远远高出了居民的预期；另一方面，业委会很难从维修基金中为此次整修提供资金支持，因为维修基金归属整个社区业委会，而此次电梯整修只涉及其中的3栋高层商品房。

（三）利益分歧的解决与自我服务决策的作出

很长一段时间以来，社区居民都在等待政府和社区服务，缺乏主动性。毫无疑问，社区自治无法以这种心理状态为基础。只有社区居民不断提升政治效能感，参与社区治理，实现自我服务，才是现代社会公民应具备的素质。在电梯修理工作陷入困境后，大楼管理小组的成员发挥主动性，不断推进居民的自我服务工作。

联席会议结束后，电梯整修计划因资金无法满足现有方案，一度陷入困境。但是，管理小组在以Y为代表的几名党员成员的带领下，通过周密的调查了解市场行情，最终发现原施工公司的报价远远高出市场平均水平，主要是因为包含的人工费用太高。

针对于此，管理小组决定通过自我服务，解决资金与方案不匹配的问题。经过与物业公司协商，并经由楼栋居民同意，管理小组自行到建材市场采购维修器材，由厂方负责安装，顺利地以较低成本实现了对电梯的修缮，成功地解决了广大大楼居民的诉求。

（四）绩效合法性积累与居民认可度提升

积累的治理绩效普遍存在于社区党组织和居委会主导的社区治理中[14]。电梯的成功翻修极大地提高了管理小组的威望，其工作成绩和方式得到3栋高楼居民的普遍认可。但是，新问题也随之而来。高层的住户习惯性地将电动车等重物带入电梯，严重损坏了电梯厢内的复合地板。

针对这种情况，管理小组经过讨论后决定，再为每座电梯添置一块地毯，同时，管理小组还与居委会、业委会及物业公司一起协商策划在小区内修建一个专门的自行车、电动机停车棚，以解决高层住户的停车之忧。同时，针对广大高层居民所普遍关注的维修资金问题，此次电梯整修及地毯购置的费用则最终通过租金收入来支付。3栋高层的居民在没有多余支出的情况下，就解决了大家的急难愁盼问题，大大提升了其对管理小组工作的满意度。显而易见的是，大楼管理小组通过不断地解决社区高层居民的现实需要，为自己在社区居民中立足提升了合法性支持。

四、B社区大楼管理小组治理实践的理论反思

大楼管理小组在B社区的成功治理中扮演了十分重要的角色，实现了居民利益的表达、综合，提升了对于居民需求的回应度，形成了具有一定普遍性的做法，值得从理论上进一步总结和反思。

（一）自下而上的治理载体能够提升对现实问题的回应性

大楼管理小组在一定程度上是为了填补业委会的功能缺失而生。之所以如此，是因为3栋大楼的房产性质较为特别，当初业委会的设立并没有将这种差异考虑进去，也无法对高楼居民的利益诉求作出回应，以致后来高楼居民与业委会、物业公司之间矛盾不断激化并酿就了一场耗时耗财的官司。

大楼管理小组与业委会同为居民自治的组织，只是二者出现的方式有异，后者是国家法定的，而前者更具基层性。从实际运作情况来看，管理小组更为楼栋居民所接受，究其原因有三：其一，小区（楼栋）的利益更为一致，共同体认同度更高；其二，管理小组衍生出了更多的服务功能，更受居民欢迎；其三，小组能够容纳更多的居民参与，并将自下而上的参与和自上而下的领导很好地结合起来。

管理小组从其诞生到其运作成熟表明，基层自治的成功实践，关键不在于它的组织形式或名称，而在于其是否能够在最大程度地动员参与的同时，对民众的诉求作出及时的回应。而楼栋居民的态度由（对原物业和业委会的）不信任到（对管理小组的）信任的转变也说明，更好的自治能够为政府和草根组织提供更多的合法性，从而为基层管理和服务创造更多有利条件。

（二）互信包容的政治文化与权力关系的授权协作是自治成功的软实力

B社区成功的自治实践得益于组织上的优良设计和运作机制上的独特创新，主要体现为以下两个方面。

首先，大楼管理小组得到了居民区党总支、居委会、业委会等的授权和包容，由此获得了“生存权”的合法性。成立大楼管理小组的最初动议是由居民区党总支根据现实需要提出的，一开始就赋予其组织制度上的合法性，为其顺利开展工作提供了基础；大楼管理小组的成员是由推选后的3栋高楼的楼组长构成的，楼组长长期以来都是居委会开展社区工作的重要帮手，因此，大楼管理小组的工作也在相当大程度上得到了居委会的认可和支持；另外，业委会也将部分管理权限主动让渡给管理小组。值得一提的是，因为管理小组还不具备独立的法人资格，3栋高楼出租的108室都是由业委会代其与租方签订合同的，而租金的征收、管理和处置等权力则交给管理小组行使。没有不同组织间形成的包容性政治文化和社会资本，管理小组的成立和运转是不可能的。

其次，沟通协作的工作方式和灵活多样的服务提供是管理小组焕发活力的重要原因。新成立的管理小组一方面接受党的领导，另一方面更加注重对民众诉求的回应，其工作方式的行政色彩在一定程度上得以消解，这实际上来自于行政化组织的充分信任和授权。同时，管理小组在与楼栋居民、业委会、物业公司等治理主体互动的过程中，也更加强调沟通、理解和双赢，成为社区治理中党组织实现柔性控制的重要抓手[2]。

（三）提升社会资本是社区自治的目标和文化基础

从职责范围来看，管理小组与现有的业委会和居委会都有一定的重叠，对其性质或工作边界进行具体界定操作性不强。因为管理小组的一切活动都是围绕着3栋高楼的居民而展开的，小至空调滴水维修，大至邻里内部矛盾调解，凡是小区居民的急难愁盼问题，都会直接反映到管理小组来，管理小组将会予以处理。以“人”为中心，关注“人”的需求，整合社区资源予以解决，能够极大地提升社区社会资本，形成居民对大楼管理小组的高度信任的横向网络。

相应地，“情面”也成了管理小组工作过程中所能动用的重要资源。通过参加社区举办的各项文体娱乐活动，楼栋居民之间的熟识度和亲近感不断提升，为治理问题的解决降低了交易成本。同时，各楼组长在广大社区居民中也拥有一定的威望，在解决一些棘手问题的时候，如募捐征集、邻里纠纷调解等，各位楼组长不仅要晓之以理，更重要的是动之以情，社会资本就发挥了正式制度所不可替代的作用。

（四）党的领导是社区自治的制度内核

基层自治中党的作用是必不可少的，这也是用区域化党建带动社区建设和治理的前提。一方面，党的领导可以为基层自治提供正确的方向，为问题的解决提供明确的思路。有时候完全依靠群众的自发性很难在较短时间内解决问题。B社区3栋高楼的居民虽对原物业公司和业委会不满已久，但只有在得到党总支的明确指导后才真正通过大楼管理小组实现了自我组织和自我管理。另一方面，基层党组织为基层自治提供了必要的组织基础和人事基础。管理小组6名成员中，包括楼组长在内的4名成员都是党员。这完全体现了民意诉求，因为6名管理小组成员完全由楼栋居民推选产生的。而这些党员之所以得以当选和胜任，是因为他们在平时的工作和生活中能够很好地发挥先锋模范作用，拥有良好的群众基础。

（五）社区治理的成功建立在成功整合多元化的利益诉求

利益诉求的多元化是现代社会的一大基本特征，它既是推动基层自治的重要动力，也往往构成自治工作顺利开展的严重阻力。不过，基层自治要充分体现民主讨论和协商一致原则，很可能这种自治往往不可能真正做成任何事情，因为总是会有少数人的利益存在。社区内部的多元化利益可以通过加强社区认同感的培养来进行整合，具体途径包括开展形式多样的交流活动、加强宣传等，这也是管理小组目前所致力于从事的工作。但是，社区认同感的形成需要时间的积累，少数人的利益也并不会被完全消除。

另外，B社区的自治实践实质上还是社区精英带领下的自治，这是目前的现实条件所决定的，但是它不能替代普通民众的自发参与和自我管理。如何发挥传统乡绅治理的优势，并在精英的带领下将更多的群众发动起来参与社区治理，在一定程度上实现社区治理的去行政化[15]，还需要在实践中进一步探索。

五、结语

B社区的成功经验主要体现两个方面：一方面，坚持社区党组织和居委会的领导，在体制规定的合法空间内运作；另一方面，坚持社区治理的社会性，充分发挥社区精英的群众基础，调动社区居民参与社区治理的积极性。通过自上而下的指导和自下而上的参与相结合，社区共治得以初步形成。在此过程中，大楼管理小组发挥着上情下达和下情上达的“桥梁”作用，是社区合作治理的整合者。

当然，B社区的案例仍然存在一系列问题，集中体现在其可复制性和制度化上。众所周知，并不是所有的社区都拥有良好的自治骨干，其经验的可复制性需要考虑其结构性条件。同时，大楼管理小组通过绩效累积合法性存在事本主义逻辑，如何实现管理的制度化、实现社区合作治理的常态化，仍然需要今后的进一步探索。