欠发达城市发展特色小镇研究——以广东省湛江市为例

◎ 吴逸然

一、前言

随着社会经济的发展及城镇化的推进，发展小城镇在世界范围内成为了城镇化的热点。在欧美发达国家，小城镇已经成为推动其社会经济发展的重要动力，小城镇的特色产业培育带动当地经济的发展。[1]

随着我国社会经济的发展及新型城镇化的推进，人们逐步认识到小城镇对经济发展的重要性。近几年来，我国大力推进特色小镇建设。但是在我国，由于地区之间的差异较大，经济水平不同的地区发展特色小镇也有所区别，其意义也有所不同。对于欠发达地区的城市而言，发展特色小镇的意义主要体现在两个方面：第一，特色小镇提出以产业为核心，使得欠发达城市能够更好地利用自身产业资源，进行特色化建设，实现产业结构的优化；第二，对于欠发达城市而言，城镇化水平相对较低，发展特色小镇可以借助国家支持这一机遇，推进和完善其城镇设施建设，从而推动新型城镇化发展。[2]

目前，对特色小镇的研究主要集中在发达地区特色小镇发展，对欠发达地区的研究较少。其中，张雪以磐安江南药镇为例，提出欠发达小城镇传统产业升级、以项目带动产业发展的特色产业创建路径[3]；向定伟、秦德莉以全域旅游的视角，分析了贵州省中坝镇特色小镇规划，为欠发达地区建设旅游型特色小镇提供借鉴经验[4]；郝华勇从地域空间、产业阶段、城镇化水平、科技水平以及文化融合等方面分析了欠发达地区与浙江等发达地区相比的差距[5-6]，认为欠发达地区建设特色小镇过程中应处理好其与建制镇、产业发展、城镇空间组织、科技创新以及价值认知与文化融合等方面的关系[7]。

本文以湛江为例，分析欠发达城市与发达地区在特色小镇建设过程中的区别，并针对欠发达城市的特色小镇建设提出相应措施建议。

二、欠发达城市与发达地区发展特色小镇的区别

（一）研究城市的基本情况

湛江市位于广东省西南部，是广东省21个地级市之一。2016年湛江市生产总值为2584.43亿元，在广东21个地级市当中排第8名，但人均生产总值为35612元[8]，在广东省各地级市中排第16名，人均生产总值相对较低。总体而言，湛江的经济较不发达，属于欠发达城市。

（二）发展特色小镇的差异

根据住建部等部门对申请国家级特色小镇的通知，目前对特色小镇建设的要求主要集中于产业形态、生态环境、文化传承、设施服务以及体制机制等方面。本文结合特色小镇建设要求与实际情况，以湛江为例，对欠发达城市与发达地区小城镇建设的区别进行分析。作为欠发达城市，湛江的特色小镇建设与发达地区城市存在一定差异。

1.产业发展

由于经济发展水平存在差距，欠发达城市与发达地区在产业结构及产业基础上有所不同，因而在发展特色小镇的核心产业方面也有所区别。

从产业结构看，发达地区的产业结构多以第二、三产业为主，第一产业占比较低，在特色小镇的开发中，多以发展制造业、创新产业为主。长三角地区经济发达，如浙江省虽然推进传统产业小镇发展[10]，但互联网小镇等高新产业小镇也发展迅速，主要侧重于推进以第二、三产业为主的特色小镇发展[9]，推动创新经济在小镇的发展。珠三角地区的专业镇发展水平很高，目前很多专业镇积极转向特色小镇，专业镇相比普通城镇来说，起点更高。而欠发达城市的小城镇多数缺乏良好的产业基础，且产业多以农业或初级工业为主，产业发展水平相对较低。

2016年，湛江的“三产”比例为19.3∶38.2∶42.5，第一产业比重较高。在全省21个地级市当中，湛江第一产业的比重排到了第三，是典型的农业大市（表1）。

因此，在产业发展上，湛江与长三角、珠三角等经济发达地区的产业基础有着较大区别，特别是其小城镇的产业基础也与发达地区有较大区别，产业基础的薄弱使得欠发达城市的特色小镇建设不适宜照搬发达地区特色小镇建设的路径，应当选择适合自己发展的产业。

2.城镇建设

国内较发达地区如长三角、珠三角地区的城镇建设水平较高，因而在城镇建设方面已经拥有较为完善的配套设施。而欠发达城市的城镇化水平相对较低，城镇配套设施建设不足。以湛江为例，2016年湛江城镇化率为41.44%，低于全省平均水平，在各地级市中排名19，城镇化水平较低（表2）。

表1 2016年广东省21个地级市产业结构表

欠发达城市由于经济水平较低，城镇化水平落后的同时，城镇配套设施的建设也相对落后。多数小城镇在垃圾处理、污水处理等市政设施及公共服务设施等方面均不完善，这些基础设施的落后不利于其旅游产业的发展及宜居城镇的打造。

3.体制机制

经济发展水平的差距使得发达地区与欠发达地区在市场活力上存在区别，导致发展特色小镇在政府引导、人才引进及土地政策等方面存在较大差异。

一是政府引导方面。长三角地区民营经济发达，在特色小镇的发展方面，企业在其中发挥着重要的主导作用，因而浙江发展特色小镇并不局限于建制镇，而是将特色小镇作为平台，以企业为主导推动特色小镇的发展。而多数欠发达城市的民营经济相对不发达，因此需要政府发挥更多的引导作用。

二是人才引进方面。经济发展水平的落后对人才引进、城镇发展等产生负面影响，不利于特色小镇的发展。从统计年鉴可以看出，湛江市户籍人口多于常住人口，湛江无论是省内净迁移数还是省外净迁移数都为负数，说明湛江在人才引进方面缺乏足够的吸引力，城市经济的落后使得人才不愿意留在本市，经济的落后导致吸引人才的政策力度较小，无法从外地吸收更多更高端的人才，人才的缺乏也使得地区的发展缺乏创新，造成恶性循环（表3）。

三是土地问题。特色小镇的发展需要土地配套政策的支持。但是对于多数欠发达地区的小城镇而言，目前小城镇建设的土地征用及开发在政策上的保障较少，被征地农民的搬迁安置问题亟待解决，并且在建设过程中容易出现土地粗放管理的现象，造成土地资源浪费。

4.文化传承及环境保护

在文化传承方面，发达地区文化保护做得相对较好。随着经济的发展，发达地区开始重视文化的传承和保护，文化保护方面的工作做得相对比较到位，而欠发达城市在文化保护方面投入的经费及精力相对不如发达地区，对于发展特色小镇而言，

欠发达城市仍有较大的挖掘潜力，但在自身文化保护工作方面仍有待进一步加强。

表2 2016年广东省各地级市城镇化率情况表

表3 2016年广东省各市迁移情况表

在生态环境方面，欠发达地区工业发展进程较慢，因此小城镇的生态环境保留较好，如湛江在广东省空气质量排名一直靠前，整体来说具有较好的生态环境，对于发展特色小镇而言，具有优良生态环境的优势条件。

三、湛江推进特色小镇建设路径

（一）根据市情选择合适产业发展

欠发达城市发展特色小镇不能一味照搬发达地区特色小镇的发展经验，应当根据自身实际情况，选择符合自身发展的特色产业，并注重对产业的培育[11]。

欠发达城市的城镇在第二、第三产业缺乏良好的产业基础，特别是高端制造业、生产性服务业等产业的发展较为落后，因此发展特色小镇需从自身产业条件和资源优势着手，选择符合本城镇实际情况、具有比较优势的产业去发展。

从湛江的市情来看，湛江市是农业大市，而且拥有丰富的滨海资源，生态环境良好，在特色小镇产业发展选择的过程中，应当根据本市的实际情况，选择适合自身发展的产业来进行培育。

第一，湛江是农业大市，农业经济占比重较高，推动农业特色小镇建设有利于湛江各镇植根于自身农业特色，发挥农业优势。其中，廉江安铺镇以“智农食谷”现代农业为产业特色成功申请国家级特色小镇。湛江发展农业特色小镇具有天然优势，可根据自身实际情况，推进高附加值农产品加工业及农业休闲业等现代农业特色小镇建设[12]。

第二，湛江是海洋大市，海岸线长达2023.6公里。广东省注重海洋特色小镇发展，出台了《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》，提出到2020年广东省海岸带地区将建成60个海洋特色小镇和150个美丽渔村，滨海旅游公路的提出也有利于海岸沿线地区发展海洋小镇，因此湛江发展海洋小镇具有较好的前景。

第三，湛江的生态环境良好，空气质量在广东长期排在前列，适合发展健康养生小镇尤其是健康养老小镇。根据统计数据，2016年湛江60岁以上老年人口占户籍总人口的14.13%（广东省平均为8.55%），老年人口数量庞大，具有较大的养老市场的潜力。目前湛江市遂溪县已有玥珑湖生态城等养老产业基地正在建设，湛江可利用自身潜在的养老市场及优良的环境吸引投资，推进养老小镇建设。

除此以外，湛江还可以在旅游特色小镇、文化特色小镇等方面着手，根据自身特色发展小镇，如遂溪河头正在推进红色文化特色小镇建设等，各城镇可根据自身的资源优势及产业基础选择特色产业发展。

（二）大力推进城镇设施建设

欠发达城市相对于发达地区而言，城镇化水平较低，城镇配套建设尚未完善，推进特色小镇建设，需要大力推进城镇配套设施建设，主要从三方面着手：交通设施建设、特色产业配套及旅游设施配套。

交通设施建设方面。无论是对小镇的产业发展还是旅游发展，交通都是关键影响因素，因此要推进小镇内外交通系统的完善。

特色产业配套方面。产业的发展需要有配套设施的支持，因此要做好核心产业的配套，可导入科研基地、教育培训设施、产业博物馆及其他产业配套，推进产业发展。

旅游设施配套方面。需要完善旅游设施配套服务，包括住宿、餐饮、购物以及休闲娱乐等旅游服务设施的完善。

（三）完善相应体制机制

体制机制的完善对于促进特色小镇的建设具有非常重要的意义，可以从以下几个方面着手：

一是推进政府引导，创造良好的政策环境。欠发达城市的民营经济相对不发达，因此需要政府提供更多扶持措施，以政府引导为主要作用因素推动特色小镇建设。

二是积极争取政策支持。发达地区在建设发展特色小镇的过程中可以提供较大的资金、土地及人才等方面的支持，企业对发达城市的特色小镇建设也能够给予较大的投资力度。而欠发达城市对特色小镇的建设发展相对而言能够提供的支持力度较小，因此，需要积极争取政策支持，利用政策红利推动小镇建设。

三是推进完善人才政策。积极吸引人才，出台对人才引进有利的政策措施，提高参与特色小镇建设人才的福利待遇，尤其是专业型人才，应当实行一人一议，争取做到既能吸引人才，又能留住人才。此外，推进与科研院校进行合作，实现产学研合作，借助科研院校的力量推进小镇的创新发展。

四是合理解决土地使用问题。从全国政策来看，主要是对特色小镇在土地利用方面提出集约化发展的要求，广东省针对特色小镇提出保障用地、先行办理用地转用及供地手续以及对示范小镇给予用地奖励等政策。在特色小镇的征地建设当中，欠发达城市的小城镇应当向被征地农民进行积极宣传，根据目前的土地政策合理解决农民的搬迁安置，同时，加强土地的集约化利用，提高土地的利用效率。

（四）推进文化传承及生态环境保护

在文化传承方面，积极推进传统文化保护[13]。目前在国家级特色小镇申请当中，文化旅游小镇占有较大比例，因此，对于欠发达城市而言，推进特色小镇的建设，文化的传承保护是重要环节。

在生态环境方面，良好的生态环境是推进特色小镇发展的重要资源和保障，需要加强对生态环境的保护，避免产业的发展对生态环境造成负面影响，不走“先发展后治理”的道路。

四、结论

1.推进特色小镇建设对欠发达城市具有重要意义。不论是发达国家还是发展中国家，小城镇的建设发展对于推进产业发展及城镇化建设均发挥了正面作用，因此，我国提出了推进特色小镇建设，以特色小镇的发展推动城镇化的新一轮建设。对于欠发达城市而言，特色小镇的建设是一次重大机遇，有利于其优化产业结构，利用产业资源实现进一步发展，同时推动城镇化建设，促进新型城镇化发展。

2.欠发达城市与发达城市发展特色小镇存在差异。欠发达城市与发达城市发展特色小镇在产业发展、城镇建设、体制机制、文化传承及环境保护方面均存在差异。在产业发展上，欠发达城市的产业结构以传统产业为主；在城镇建设上，欠发达城市的城镇化水平较低、城镇建设相对较落后；在体制机制上，欠发达城市的民营经济不发达，人才流失以及土地问题较为棘手；在文化传承及环境保护上，欠发达城市通常拥有较好的生态环境，但文化传承及环境保护的意识相对淡薄。

3.欠发达城市推进特色小镇建设需要从多方面进行考虑，包括：根据市情选择合适的产业发展；大力推进城镇化建设，加快完善交通设施、产业配套设施及旅游配套设施等基础设施建设；完善体制机制，积极争取政策支持，推进完善人才政策，并合理解决土地使用问题；推进文化传承及生态环境保护。