关于临沂市彩票公益金管理现状及对策分析

张小范

发行彩票筹集彩票公益金，是国家为发展社会福利和体育事业出台的一项特殊政策，对于减轻政府财政压力，促进经济社会发展具有重大意义。本文从彩票的发行现状和彩票公益金收入、分配、使用等方面入手，以临沂市为例，对彩票公益金管理现状进行分析研究，探索完善彩票发行销售模式的路径，理顺彩票公益金的财政管理体制，进而强化其调控市场、服务民生的公益主体地位。

一、临沂市彩票业发展历程及现状

在全国彩票事业发展的大框架之下，临沂市彩票的发展大致经过了以下四个发展阶段：

第一阶段彩票试点启动阶段。在工作机构的设置上，1992年临沂市福彩中心成立，2000年临沂市体彩中心成立，在业务上接受省福彩、体彩中心的管理，负责全市福利、体育彩票的销售管理和资金结算。

第二阶段彩票销售初级阶段。从1992到1999年，福利彩票发行即开票玩法；2005到2007年，排列3玩法销量增长成为体彩主要玩法，临沂体彩恢复生机并进入亿元时代。

第三阶段彩票销量快速提升阶段。从2000年以来，福利彩票以电脑票发行为主，兼顾即开票销售，年年取得新突破，近几年均保持在十个多亿元的销售水平，排全省第六；体育彩票从2008年到2013年，同时运行“11运夺金”、“快乐扑克”双高频玩法，临沂市体彩中心系全省唯一一家运行双频游戏的销售机构，销量持续增长。

第四个阶段彩票销售实现全市乡镇覆盖。从2006年开始，福彩中心发行中福在线彩票，销售量大增；体彩中心从2014年开始，改版大乐透，返奖提高，销售实现高速增长。2015年体彩销量跨入“10亿元时代”，销售量稳居全省第三。

目前，临沂市福彩发行形成了电脑票、刮刮乐即开票、中福在线票、开乐彩四大票种体系，体彩发行形成了乐透票、即开票、竟猜票三大票种体系。全市已设置彩票投注站近1878个，其中福彩投注站770个，体彩彩票投注站近1108个，实现了所有乡镇全覆盖。此外，临沂市福彩中心还营运中福在线销售厅8个；刮刮乐中心站17个，社会销售网点350个，自助销售终端42台。

二、临沂市彩票公益金发展态势良好

（一）彩票公益金筹集呈现加速增长态势。据统计，“十二五”期间的彩票销售量达到93.40亿元，是“十一五”期间销售数量的2.74倍。2017年份，临沂市彩票销售达到32.88亿元，其中福利彩票销售11.42亿元，体育彩票銷售21.46亿元，筹集彩票公益金8.07亿元，其中福彩公益金3.23亿元，体彩公益金4.84亿元，分别居全省第六位、第三位。

（二）公益金使用制度逐步建立完善。2014年，临沂市制定出台了《临沂市市级彩票公益金使用管理办法》《市级彩票公益金资助社区建设项目专项资金管理暂行办法》等文件。全市各级财政部门严格按照国家有关要求，及时将彩票公益金缴入财政专户，认真落实“收支两条线”管理规定，做到了专户存储，专项管理，公益金的分配和投放实现了规范使用。

（三）公益金资金使用效益显著提升。25年来，临沂市级累计筹集近40亿的彩票公益金用于资助养老、扶贫、残疾人、体育和文化教育等社会公益事业，先后资助了残疾人托养“阳光家园计划”、残疾人家庭无障碍创建等一系列项目，为大量孤弱病残者提供了有效救助，彩票公益金在公益事业发展上发挥了强大的“助推器”作用。目前，全市共设置彩票投注站1878个，近五年缴纳个人所得税近亿元，提供稳定的就业岗位2000多个。

三、彩票公益金使用和管理中仍存在一些突出问题

（一）公益金使用情况未能全面对外公开。《彩票公益金管理办法》规定省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，应当于每年6月底前，向社会公告上一年度本部门、单位彩票公益金的使用规模、资助项目、执行情况和实际效果等。2012年国家和省级层面开始发布年度公益金使用情况，但对市县级层面没有硬性约束，目前我市公益金的使用情况对外公开工作尚不到位。

（二）公益金管理绩效评价有待优化。随着彩票发行方式的多元化、彩票种类的丰富化，公益金的资金规模不断加大，资助项目数量不断增多，彩票管理的难度也随之增加。由于当前公益金管理的评价体系尚未建立，很难保证有限的公益金用到最需要的项目上。以养老项目为例，养老福利类单位基础设施建设是彩票公益金重点投入领域，我市已建设公办养老机构130家，其中农村“五保”供养服务机构125家，但是敬老院等养老机构的入住率并不高，低入住率和高养老设施建设率形成鲜明的反差，投入的彩票公益金使用效益未能充分发挥。

（三）内部控制和使用评价机制尚需完善。目前，彩票管理机构缺乏独立的监督和检查机构，也没有配备专职的内部控制人员。有些管理部门虽然表面上设置了内部控制机构，但是仅仅体现在内控结构图和流程图上，内部监督职能不到位，日常的监督检查无从谈起。从审计和检查情况看，彩票资金管理大多属于以补救为主，偏重事后控制，事前防范工作还比较薄弱。

四、提升临沂市彩票公益金使用质量的下步措施

（一）完善制度，提高管理水平。一是设立项目库管理制度。按照谨性原则，严控项目数量，实行项目准入制度，建立项目库项目必须符合扶老助残救孤济困等社会公益事业方向，经过严格的评估论证。对民政、体育等部门项目申报的材料提出明确要求，设置具体、清晰的绩效目标，并进行科学评估和分析，项目实施方案中要明确项目的建设方案、运营模式、管理监督办法等相关内容。二是建立目标责任制度。对彩票公益金项目，明确由民政、体育等部门承担主体责任，负责立项、建设、运营、管理等工作。明确财政部门的监督职责，加大财政部门在彩票公益金资助项目立项、审批以及运行等重要环节中的监督职权。三是建立重大公益金项目听证制度。对于资金数额大、具备社会影响力的公益金项目，组织专业评估和社会听证会，科学评估项目设立的可行性，并接受社会监督。财政部门要动态监控公益金的拨付和使用进度，防止资金沉淀及挤占挪用，对运行情况差、社会效益低、偏离公益性目标的项目，要及时变更调整。

（二）加强绩效管理，提升社会效益。一是建立完善的绩效管理制度。明确绩效管理工作的基本原则、方法程序、组织方式及结果应用等，界定相关行为主体的权利和义务，增强绩效管理的约束力，为开展公益金绩效评价奠定制度基础。二是建立科学实用的绩效评价指标库。根据不同的评价对象设置明确的评价标准，建立涵盖公益金投入、项目实施过程、实施效果、社会效益等内容的绩效评价指标库；遵循系统全面、科学合理、重点突出和便于操作的原则，从资金投入与保障、项目实施与管理、项目产出与效益等维度细化评价指数和指标，以量化的方式评价公益金项目的实施绩效。三是引入第三方评价机构。通过政府购买服务方式，委托独立的第三方对彩票公益金的使用进行专项评价，并将评价结果及时向社会公开。四是注重绩效评价结果的应用。提高对绩效评价结果应用重要性的认识，把绩效评价结果作为公益金分配的重要依据，对绩效评价结果较差的项目调减预算或者不再安排预算，增强评价管理的权威性和约束力。

（三）强化监督，维护公众利益。一是加强社会监督。推进公益金使用管理信息公开。建立公益金使用单位公告制度，把公益金投入的所有项目和项目运行全过程纳入公示范围，动态地接受社会各界的监督。对设施类项目，按照公益金管理的相关规定，在项目主体建筑物的显著位置设置永久性标识，以彰显彩票公益金宗旨。二是加强预算管理和财政监督。彩票公益金要严格按照政府性基金管理办法纳入预算，统一安排公益金支出。财政部门要加强对彩票公益金投入项目的事前可行性研究、事中内部控制和事后绩效评价等环节的全过程全覆盖动态监控。三是加强追踪问责和法律监督。对公益金使用情况实施跟踪管理，加大审计、监察等方面的监督检查力度，对违法违规使用公益金的，依法依规及时追究有关责任人的责任，保障社会福利事业健康持续发展。