新时代海洋环境保护立法及其内涵分析

倪然 谢青霞

摘 要：文章对国际和我国的海洋环境保护立法的发展历史进行总结，理清海洋环境保护立法的发展与趋势。根据我国海洋事业发展现状，以习近平新时代中国特色社会主义思想中关于海洋的论述为指导，对十八大以来我国海洋环境保护立法及其内涵进行了分析，并对未来海洋环境保护立法提出建议。

关键词：海洋环境保护；立法；新时代；内涵

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）06-0100-03

海洋浩瀚无涯，拥有丰富的资源，为人类提供了无数的功能与利益，是未来人类社会可持续发展的宝贵财富和最后空间。海洋的开发利用为人类经济增长注入新活力的同时，由人类的涉海活动带来的海洋环境问题也越来越严重[1-2]。2017年11月14日来自184个国家和地区的15 000多名科学家签署了《世界科学家对人类正式警告：第二次通知》，再次警醒人类环境恶化将影响人类生存。

我国是一个拥有300万平方公里主张管辖海域、1.8万公里大陆海岸线的海洋大国，壮大海洋经济、加强海洋资源环境保护、维护海洋权益事关国家安全和长远发展。然而我国海洋环境健康程度令人担忧，我国沿海的绝大多数海洋环境处于不健康或亚健康状态[3]。

要解决人类发展与海洋环境恶化的矛盾，唯一的途径是制定可持续发展的路线，制定海洋环境保护法律，统一人类海洋活动规则[4]。本文对国际和我国的海洋环境保护立法的发展历史进行总结，理清海洋环境保护立法的发展与趋势。结合我国海洋事业发展现状及习近平新时代中国特色社会主义思想中关于海洋的论述，对十八大以来我国海洋环境保护立法及其内涵进行分析，并以习近平关于海洋的论述为指导，提出未来我国海洋环境保护立法建议。

一、海洋环境保护法律发展现状

国际海洋环境保护的发展经历了五个阶段[5]。第一阶段从1926年-1954年，主要标志为1926年在美国华盛顿召开关于防止油类污染海洋的国际会议，该阶段为尝试阶段。因为第二次世界大战的爆发，第一阶段并没有产生执行结果。第二阶段从1954年-1972年，该时期先后签订了《1954年防油污公约》《大陆架公约》《公海公约》《油污损害赔偿公约》等国际公约。该阶段标志着国际社会在海洋环境保护事业方面的国际立法和国际合作迈出了具有决定性意义的一步。第三阶段从1972年-1982年，标志事件为联合国在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议。此阶段主要签订了防废物倾倒、防船舶污染、防陆源污染、海洋生物保护等国际公约。该阶段吹响了对海洋环境进行全面保护的号角。第四阶段从1982年-1992年，标志事件为联合国在牙买加蒙特哥湾召开第三次联合国海洋法会议，签署了《联合国海洋法公约》。该阶段体现了国际海洋环境保护的全球整体合作。第五阶段从1992年至今，标志事件为《联合国气候变化框架公约》京都议定书的签订。该阶段标志着海洋环境保护立法融入全球环境一体化立法阶段。

我国海洋环境保护立法始于20世纪80年代[6]，先后制定了《海洋环境保护法》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》《海洋倾废管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理條例》《领海区及毗连区法》《海域使用管理法》《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》等法律法规。

2001年、2011年及2014年，我国大洋协会先后与国际海底管理局签订合同，在国际海底区域获得了多金属结核、富钴结壳、多金属硫化物三类主要深海资源的3个矿区。2015年，在国家海洋局指导下，中国五矿集团成功获得位于东太平洋保留区的多金属结核勘探合同区。2013年习近平总书记提出了21世纪海上丝绸之路战略构想[7]。海洋对于我国社会、经济、生态发展日益重要。我国顺应新时代发展要求，在党的十八大之后，对《海洋环境保护法》经过了三次修订，并于2016年颁布了《深海法》，两者集中体现了习近平新时代中国特色社会主义思想体系下的海洋环境保护立法内涵。

二、党的十八大以来海洋环境保护立法及内涵

党的十八大以来，习近平总书记提出了建设海洋强国的战略思想，系统阐述了建设海洋强国的重大理论和实践问题，海洋环境保护就是其中的重要内容。习近平总书记关于海洋的重要论述主要包括：打造人类命运共同体，建设21世纪“海上丝绸之路”，强调建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分、海洋在国家生态文明建设中的角色更加显著，坚持以海强国、人海和谐道路，保护海洋生态环境，推动海洋开发方式向循环利用型转变等。这些论述将海洋环境保护上升为人类命运共同体范畴，将海洋强国战略纳入社会主义事业，将人海和谐的绿色发展理念融入海洋战略，将海洋环境保护统筹入国家生态文明建设中。新时代的发展理念对我国海洋环境保护立法也提出了新的要求。

（一）《中华人民共和国海洋环境保护法》修订及其内涵分析

2013年，我国对《中华人民共和国海洋环境保护法》做出修改，将第43条中的环境影响报告书经海洋行政主管部门提出审核意见后提交批准改为直接提交环保部门批准，只需提前征求意见。将54条中的溢油应急计划由“报国家海洋行政主管部门审查批准”改为“报国家海洋行政主管部门的海区派出机构备案。”。删除第80条中的审核字样。2013年的修订主要相应了简政放权理念，由审批到备案，多部门到单一部门审核，简化了审批程序。

2016年，为了适应新时代发展思想要求，我国对《中华人民共和国海洋环境保护法》做出较大修改。删除了拆除闲置设施等不必要条款，新增了主管部门与排污单位信息公开义务条款。修订条款主要聚焦在三个方面：一是贯彻落实十八大以来党中央、国务院对海洋生态环境保护的新要求；二是与新修订的《环境保护法》等法律相衔接，强化法律责任，加大了违法处罚力度；三是落实行政审批“放管服”改革，取消部分行政审批事项。2016年对《海洋环境保护法》的修订体现的新时代思想内涵主要有：一是将生态保护红线和海洋生态补偿制度确定为海洋环境保护的基本制度。这既是现实需要，也体现了海洋生态环境保护理念从污染防治转变为生态保护，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。二是首次以法律形式明确海洋主体功能区规划的地位和作用。通过海洋主体功能区规划的实施，引导海洋开发活动与资源环境承载能力相适应。三是加大了对污染海洋生态环境违法行为的处罚力度。对环境违法行为的处罚不设上限，体现了用严格制度保护生态环境的中央精神。

2017年对，我国《海洋环境保护法》的修订主要有：将第三十条第一款修改为：“入海排污口位置的选择，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门备案。”第二款修改为：“环境保护行政主管部门应当在完成备案后十五个工作日内将入海排污口设置情况通报海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门。”第七十七条增加一款，作为第二款：“海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门发现入海排污口设置违反本法第三十条第一款、第三款规定的，应当通报环境保护行政主管部门依照前款规定予以处罚。”2017年修订后的《海洋环境保护法》体现的新时代思想内涵主要有：一切用海和审批行为，必须严格遵守生态保护红线，实行严格保护；沿海地方各级人民政府（省、市、县）应当共同承担保护和科学合理地使用海域的责任；对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复。

（二）《深海法》制定及其内涵分析

2015年我国成功获得东太平洋保留区的多金属结核勘探合同区，促进了《深海法》的颁布。《深海法》虽篇幅不长，但要求承包方在深海资源勘探开发过程中采取环境保护措施的条款占有很大比重，充分体现出把环保放在了特别优先的位置。“环境”一词在《深海法》中共出现20次，在法条的具体规定中，除设立第三章专门规定深海活动中的环境保护制度外，其他章节亦有关于环境保护的条款规定。对保护深海环境，促进资源可持续利用，均具有重要作用。

《深海法》的总则阐明了保护海洋环境是立法目的，明确环境保护是在深海勘探开发活动中所需坚持的原则之一，鼓励深海环境保护方面的国际合作，要求采取经济、技术政策和措施以提升海洋环境保护的能力。《深海法》第三章是海洋环境保护制度专章，确定了环境基线、环境影响评估、环境监测等制度，明确海洋活动承包者有义务采取必要措施保护海洋环境，要求保护和保全稀有或者脆弱的生态系统以及衰竭、受威胁或者有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境。《深海法》其他章节也对海洋活动者的海洋环境保护义务及制定海洋环境影响和损害的应急预案义务等予以了规定。

《深海法》的制定是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，顺应时代发展潮流而制定的。《深海法》体现了人类命运共同体与国际化理念，主要表现为：深海海底资源是人类共同遗产，体现人类命运共同体的大国担当；顺应和引领国际深海海洋环境立法发展趋势；鼓励和支持深海环境保护方面的国际合作。《深海法》体现了人海和谐、绿色发展理念，主要表现在将环境保护作为立法的目的与原则；将海洋环境保护作为海洋活动者的义务；强调先进技术在海洋环境保护方面的作用。《深海法》体现了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“依法治海”理念，主要表现在专门章节规定深海环境保护制度；《深海法》规定的深海环境保护措施不低于《公约》以及国际海底管理局的相关标准，并将会在今后的具体行政规章中进一步细化和充实。

三、海洋环境保护法存在问题与立法建议

（一）国际海洋环境保护法律存在的问题

国际海洋环境保护法律存在的问题主要有：管辖权问题，管辖权本身的规定不够充分，主要是港口国和沿海国所享有的管辖权偏少，管辖权的分配不够合理，船旗国仍然占据统治地位，沿海国和港口国的管辖权只是辅助性的，甚至象征意义上的，三者难以构成有效的复合体制；立法缺失问题，如非商用船舶污染缺乏相应法规等；立法规定问题，损害赔偿规定不合理，如赔偿存在限额、赔偿与污染程度的匹配规定不合理、法律笼统且操作性差、向海洋大国利益倾斜等。

国际海洋环境保护法律存在问题的主要内容因素有：国际社会没有完全建立人类共同命运体理念，不重视海洋环境保护；国家与区域利益保护，导致国际公约约束力不够、执行难度大；国家与区域发展水平与历史导致的海洋环境保护责任难以理清（如发达国家不愿为已产生的污染担负相应责任等）；国际或区域合作机制不够完善（缺乏科学的全球或区域合作立法机制，无法形成立法合力）。

（二）我国海洋环境保护法律尚存在的问题

我国海洋环境保护相关立法在十八大后取得了长足进展，其主要依据是习近平新时代中国特色社会主义思想中关于绿色发展、海洋强国、人海和谐、依法治海等论述。但由于我国海洋事业起步较晚，海洋环境保护法律尚存在很多不足，具体体现为以下几点。

1.制度建设落后，预见性不足。环境灾难一旦发生，就具有极大的破坏性和不可逆转性，因此环境保护法律法规的制定应当具有一定的预见性。从总体上看，我国的海洋环境法制建设仍显滞后，现有的法律法规大都是对现实海洋环境保护要求的被动反应，缺乏应有的预见性。

2.内容不完善，存在缺失。我国的海洋环境法律制度在内容上仍存在着缺失。比如，一些重要的海洋环境标准如海洋生态健康标准、生物多样性评价标准等依旧没有确立；诸如对海岸工程的环境评估方法与程序、海域适用金的征收管理办法以及有关海洋资源的开发利用的评估和管理方法也亟待完善。

3.处罚力度不够，法律责任严重弱化。对政府部门的行政责任、涉污单位的民事赔偿责任，海洋环境污染事故中的刑事责任，规定不明确详细，导致法律责任弱化。同时对于处罚的力度不够，不足以起到威慑作用。

4.规定过于原则，可操作性差。如我国尚不具备全面的、具体的海洋污染损害赔偿机制，涉及此方面的案例通常适用《海洋环境保护法》《民法通则》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等原则性规定。赔偿机制不健全致使权益受到海洋环境污染侵害的主体常常无法获得及时、充分的司法救济。

5.管理权限松散，执行力弱。我国目前涉海部门存在的交叉管理现象，导致海洋环境保护法律执行力减弱。

行政治理模式过重，法治不够深入。

（三）新时代海洋环境保护立法建议

为了适应时代发展需求，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步完善海洋环境保护相关法律，主要建议有：深入人类命运共同体与人海和谐理念，依托海上丝绸之路建设，加强国际合作，接轨甚至引领国际海洋环境保护立法；继续走向深蓝，提前研究制定适应深海资源规模化商业开发的相关法律；立法中树立摒弃传统行政治理模式，引入海洋环境全球治理手段的理念；整合海洋环境保护相关立法，纳入统一海洋基本法；明确划分海洋环保责任与范围，调动地方各级政府与部门积极性；完善责任制度，明确民事责任，行政责任，刑事责任；完善海洋环境保护法律体系，增强法律可操作性与执法力度。

四、结论

在国际化背景下，随着人类命运共同体理念被人类广泛接受，我国习近平新时代中国特色社会主义建设思想的建立，海洋环境保护将受到国际及我国越来越高的重视。以我国《海洋环境保护法》的多次修订及《深海法》的颁布为标志，十八大后我国海洋环境保护法律取得了长足的进步。

未来我国的海洋环境保护立法工作任重而道远，应以人类命运共同体、生态文明建设、人海和谐及绿色发展理念为指导，依托海洋强国、海上丝绸之路建设等战略实施，加强国际合作、走向深海、统一海洋基本法，接軌甚至引领国际海洋环境保护立法，为实现中华民族伟大复兴和人类与自然和谐发展做出贡献。

参考文献：

[1]曲琳.我国海洋环境保护法律制度的完善[J].公民与法，2014（1）：40-43.

[2]王沛，丁渠.我国海洋环境保护法律体系的建立与完善[J].产业与科技论坛，2014，13（6）：49-50.

[3]徐飞.中国八成近海生态呈亚健康[J].生态经济：中文版，2015，31（8）：10-13.

[4]张相君.区域合作保护海洋环境法律制度研究[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2011（4）：1-5.

[5]宿涛.全面整合：国际海洋环境立法的大趋势[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2002，35（2）：29-33.

[6]高晓露，梅宏.中国海洋环境立法的完善以综合生态系统管理为视角[J].中国海商法研究，2013，24（4）：16-21.

[7]蔡旭，李文静，张萍萍.海上丝绸之路海洋环境法律保护研究[J].湖北科技学院学报，2017，37（3）：36-41.