论农村集体经营性建设用地入市风险预防机制

徐钝

摘 要：农村集体经营性建设用地入市过程中，地方政府、农民集体代理人、用地者和农民等利益相关主体机会主义行为所可能引发的各种预期风险必须予以重视。农村集体经营性建设用地入市的风险预防机制主要从入市规范体系、入市土地交易平台、土地流转收益分配机制等方面着手。

关键词：农村集体经营性建设用地入市；风险；预防机制

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）07-0106-02

目前，农村集体经营性建设用地入市已经在各地展开试点工作，根据“封闭运行，风险可控”的试点原则，理性分析农村集体经营性建设用地入市的可欲风险，前瞻性地统筹思考和谋划其风险预防机制具有极强的现实意义。

一、农村集体经营性建设用地入市的命题提出

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用土地利用总体规划所确定的建设用地兴办企业或者以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人合作举办工商业使用的集体性建设用地，如过去的乡镇企业用地。所谓农村集体经营性建设用地入市，是指允许农村集体经营性建设用地进入土地交易市场，在土地权利平等基础上通过出让、租赁、入股方式实现其使用权的交易。

“农村集体经营性建设用地入市”这一改革命题得到中央层面一系列决议和文件的确认，2013年十八届三中全会明确指出，“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划与用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出了农村集体经营性建设用地入市改革的任务；2015年2月27日，第十二届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在特定地区暂时调整

实施《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条有关集体经营性建设用地入市的相关规定。

农村集体经营性建设用地入市对统筹城乡发展、加快农村集体经济发展、保护农民正当权益具有十分重要的战略意义，但必须理性分析其存在的预期风险及其预防措施。

二、农村集体经营性建设用地入市的预期风险

农村集体经营性建设用地入市的预期风险，指入市各方参与人的机会主义行为所可能引发的各种预期不良后果。

（一）地方政府行为风险

一方面，地方政府缺乏改革的动力甚至抵制改革，从而产生入市改革失败风险。农村集体经营性建设用地将与国有土地同价同权入市，地方政府对建设用地供应的垄断将被打破，通过原有征地制度获得的大量收益不复存在，在地方政府债务危机没有有效化解情况下，地方政府可能存在阳奉阴违、扭曲或抵制改革的行为，使得入市改革流于形式，得不到实质性的推进。另一方面，农村集体经营性建设用地入市存在地方政府利用权力侵占流转收益的风险。面对集体建设用地入市的高收益，地方政府往往不甘心只行使规划和监督的基本职能，往往通过各种规章制度谋取政府本身的利益，如以手续费、管理费等形式乱收费，而农民集体往往无法抗拒，这影响了农民集体的资金积累和收益，也将在一定程度上打击农民集体流转土地的积极性，从而减少集体建设用地在土地市场上的供给，使得建设用地的大量需求得不到满足，影响农村经济的可持续发展。

（二）农民集体代理人行为风险

根据当前农村基层管理制度，农民集体代理人主要是由广大村组干部组成。委托—代理理论早有论断，代理人与被代理人之间既有共同利益也可能存在利益冲突，代理人损害被代理人利益谋取私人利益的道德风险始终存在。基于代理人身份的村组干部往往利用自身的有利地位进行寻租谋取个人利益，或者无效地增加各种代理成本。用地者可能通过行贿等不法行为使得代理人获利，背后暗箱交易可能导致集体建设用地的低价转让从而造成集体资产的损失；这也导致农村干群关系紧张，当民怨积累到一定程度也可能爆发针对代理人贪渎行为的群体性事件，从而影响农村社会稳定。另外，由于代理人追求私人利益，而忽视建设用地入市交易成本的控制，至于交易规模是否适度、交易环节是否高效经济等问题往往并不顾及，这将给建设用地的保值增值与优化配置带来消极影响，集体土地整体收益甚或农村经济长远发展都会受到影响。

（三）用地者和农民自利行为风险

由于集体建设用地的价格较之国有建设用地更为低廉，其预期收益也较为可观，用地者具有大量购置集体建设用地的冲动，而这正好与农民追求短期可观收益不谋而合。由于集体建设用地入市带来的眼前利益十分可观，这对收入偏低的农民来说无疑具有一定的诱惑力，农民出让建设用地的需求自然十分强烈，集体建设用地将大量地涌入土地市场，一定时间内集体建设用地大量供给，其市场交易价格自然降低，农民集体总收益减少也顺理成章，从而影响土地资产利用总价值。同时，这种只顾眼前利益、不考虑土地资产增值保值的处理方式，即便在短期内一定程度上解决农民收入不足问题，但杀鸡取卵、透支未来的短期行为将使集体的各项规划与建设缺少发展用地，制约其长远发展。另外，农民在強大的利益驱动下，具有非法转用农用地为建设用地的强烈倾向，可能会不顾土地利用总体规划的限制，擅自将其他建设用地甚或农用地改变为经营性建设用地以获取更多的土地收益。

三、农村集体经营性建设用地入市的风险预防机制

（一）入市规范体系的建立与健全

农村集体经营性建设用地入市涉及主体多元、涉及面广，往往成为产生社会矛盾的风险源，仅仅靠“摸着石头过河”并非长久之计，一系列涉及入市条件、方式、程序、利益分配等基本制度亟待建立与健全。

经授权试点地区在经过一定阶段试点后及时制订《××地区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，并经授权在试点区域以外逐步推广，条件成熟后制订相关地方性法规；在全国各试点地经验基础上，国务院制订《农村集体经营性建设用地入市管理条例》，经过一段时间在全国范围内推广后再通过全国人大制订《农村集体经营性建设用地入市法》；而各地可以依据法律并考虑各地经济、文化、风俗等差异制订较为详尽的地方性实施细则。

不同位阶规范体系的建立和健全，是预防各种机会主义风险的制度基础。

（二）入市土地交易平台的规范化建设

在合法、平等、自愿、有偿的基础上，依托现行国有建设用地交易市场，将农村集体经营性建设用地入市交易行为逐步迈上规范化和统一化之路，在交易方式、交易条件、交易程序等方面做出明确规定，为土地入市创造公平竞争的市场环境。

1.交易方式。在交易方式上，集体建设用地入市当采取挂牌方式，此外协议、电子竞价、综合评审、拍卖、招标投标等都是重要的交易方式。

2.交易条件。集体建设用地入市应当符合几个必备条件：一是村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意出让；二是通过县（市）、区规划部门按总体规划要求对出让条件的审查；三是县（市）、区国土资源管理局审查是否依法取得建设用地，是否符合土地利用总体规划要求。

3.交易程序。在交易程序上，集体建设用地转让、出租、作价（出资）入股、联营、抵押等集体建设用地入市行为，应进入有形市场办理委托申请、形式审查、信息发布、征集意向受让方、组织交易、成交签约、费用收取、结算交割、出具交易鉴证书等转让程序。入市交易需由农村集体经济组织申请，经过所在县级国土资源主管部门审查同意后再委托交易机构公开上市。集体建设用地入市应由流转方委托交易机构在公开媒体上发布挂牌公告、公开挂牌信息。符合竞买条件的申请人，按规定在交易机构办理报名手续，交纳竞买保证金，并对竞买集体建设用地使用权按《交易规则》和《竞买须知》的要求进行报价，出价最高者为竞得人。

4.交易费用。在交易费用上，转让方、受让方应当向交易机构交纳交易服务费，具体金额由交易机构与转让双方在相关委托合同中按照与成交额成反比的原则约定。

5.交易公开要求。推进城乡统一的交易平台建设需要信息化支持，要通过门户网站建设逐步实现申请、竞价、挂牌、竞拍和中标公示等全流程实现在线交易。土地交易平台要着重把公开交易信息、公开办事程序、公开业务规则作为透明化交易平台运营的基础，通过公告栏、告知单、设立咨询投诉电话等多种形式把土地信息、操作流程、参与方式等内容予以充分、及时地披露，符合全程公开、透明交易的要求，以保证交易当事人清晰地了解和掌握土地交易中的具体步骤、环节和流程。

农村集体建设用地入市交易平台的规范化建设，可以创造公平竞争的市场环境，大大降低各方主体各种机会主义风险，从而充分维护农民的土地财产权益。

（三）土地流转收益分配机制的公平确定

集体建设用地入市涉及的利益相关者主要包括作为建设用地所有者的农民集体、共同拥有所有权的集体成员（农民）以及建设用地所在地的地方政府。在分配入市收益时需要将上述主体统合纳入考虑范围，在不同主体之间进行公平合理分配。

1.农民集体的流转利益分配

不管是《土地管理法》还是《物权法》，都将农村集体土地的所有权人表述为“农民集体”。依据我国现行法律的规定，农村集体建设用地的所有者为三级农民集体。土地所有权的权能包括对土地的占有、使用、收益和处分，取得入市收益是所有权收益权能的应有之义，故农民集体应当有权将集体建设用地入市且理应参与到收益分配之中，建议其收益比例为40%左右。

2.农民的流转利益分配

探索集体建设用地入市收益分配机制的一个重要任务就是要增加农民收入，作为集体成员的农民也应当是建设用地入市收益分配的参与者。农民集体的利益与农民利益是息息相关的，农民是构成农民集体的主体要素。农民参与流转利益分配可以体现为一次性补偿的土地出让金，也可以体现为长期性分配的租金或股权收益，一般情况下，农民的收益比例应达到60%左右，其依据有四：一是顶层改革设计的价值取向。二是所有权是法律意义上的最高权力，集体所有其实质是全体成员共同所有、共同控制。三是参照《农民专业合作社法》盈余的60%分配给成员。四是参照各地在征地补偿分配中，大多规定分配给拥有承包经营权农户在70%以上。

3.地方政府间接参与流转利益分配

对政府是否直接参与现行集体建设用地流转收益分配有诸多讨论，目前主要归纳为政府参与收益分配和不参与收益分配两种类型观点。第一种是政府参与收益分配型。在苏州、无锡、成都、昆明等地政府可以直接参与入市收益分配，如《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》做了如下规定：集体土地所有者获得的土地收益，应当主要归集体土地所有者所有，市、市（县）、区人民政府可以收取的土地收益不超过10%。第二种是政府不参与收益分配型。在广东、河北、大连、洛阳等地区，政府并不直接参与分配入市收益，而是由农民集体享有，如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》做了如下规定：集体土地所有者获得的土地收益应当纳入农村集体性财产予以统一管理，其中50%以上收益應当存入银行、农村信用社等金融机构专户，用于集体经济组织成员社会保障的专门安排，禁止挪作他用。

我们认为地方政府除征收法定税金外，不应当直接参与入市收益分配，不宜按比例分成。政府在土地上的基础设施配套投入是其依法应尽的职责，其在土地利用和开发建设过程征收的各类税费实际上已能作为其提供基础设施配套的回报。因此，政府应当间接地通过土地增值税、契税等税种的征收形式参与到流转收益的分配中来，通过税收调控的再分配职能来加以行使。

4.以农业补贴均衡收益

鉴于农用地、建设用地之间存在显著的收益差异，严格执行土地利用规划和加强用途的管制虽有必要，但其结果往往对于基本农田保护区的农民是不公平的。若要从根本上抑制农民非法转用农用地的冲动从而达成耕地保护的目标，需要重视基本农田保护区的农民利益。因此，政府应对规划中基本农田保护区的农民实施补贴政策，一定程度上能够调动该农民群体的种粮积极性，减少农用地偷换成建设用地入市的风险，最终实现各方土地权利人之间的利益均衡。

农村集体经营性建设用地入市风险预防机制的系统建构，不仅对当前被授权试点地区的入市实践有借鉴价值，也为将来全国范围内建设用地入市全面铺开奠定了坚实的理论基础。

参考文献：

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