改革开放以来我国社会政策发展的回顾与展望

徐道稳

一、前言

改革开放以来，我国社会政策经历了波澜壮阔的的发展历程，回顾这一历程，自然涉及到社会政策的分期或分段。景天魁以社会政策相对于经济政策的地位为标准将1949年以来的社会政策发展分为三个阶段。1949-2002年是社会政策依附于经济政策阶段，2003年至2020年后的某个时期是社会政策和经济政策并立阶段，以后是社会政策主导阶段（景天魁，2010）。李迎生以国家和市场的关系为标准将1949年以来的社会政策发展也分为三个阶段，即国家统揽阶段、市场主导阶段和政府主导阶段（李迎生，2012）。上述研究从历史的长镜头来看很有意义，但是如果将其分期依据套用到最近40年，那么在很大程度上会模糊社会政策发展的复杂性和生动性。更为重要的是，“依附”和“主导”仅仅是一种形象的说法，并不能真正反映社会政策的内在特征。此外，依附地位的摆脱并不必然导致也不一定需要主导地位的产生。决策者对不同的公共政策的重视程度取决于其在公共政策认识基础上的理性选择。不论决策者对社会政策的重视程度如何，社会政策与经济政策都是在相互依存中发挥不同的功能。笔者以为，回顾改革开放以来社会政策的发展历程，应当以社会政策的内在特点为分期的依据。不同时期的社会政策在发展理念、价值目标、政策工具、政策特征等方面有着明显的差异，而这些差异总是在某些重大事件或标志性事件之中或之后表现出来，因此，社会政策的分期就常常以重要事件发生的时间为节点。据此，本文把改革开放以来社会政策的发展分为三个阶段，即恢复和重建阶段、新型社会保障制度建设阶段和社会政策体系建设阶段。

二、恢复和重建（1978-1991）

在很长一段时期中，我国并不使用“社会政策”这一概念，但是，并不意味着我国没有社会政策。早在20世纪50年代，我国就建立了面向干部和工人的双轨退休制度，但是在“文革”中，劳动部被撤消、工会系统瘫痪，干部和工人的退休制度遭到严重破坏。粉碎“四人帮”后，大批老干部恢复自由、需要安置，大量该退休的工人没有退休、待遇没有落实。在这种背景下，第五届全国人大常委会于1978年5月批准《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，开启了恢复传统社会保障制度的序幕。

《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》为老干部设计了两个选项，即安排工作和退出工作岗位。安排工作包括在县级以上党政机关、企业事业单位设置顾问，在各级政协、视察室、参事室、文物管理委员会、文史馆等单位，为老同志设置荣誉职务。退出工作岗位包括离休、退休和退职。丧失工作能力、达到一定级别的干部可以离职休养，工资照发；年龄和身体状况达到一定条件的干部可以退休，领取退休费；经过医院证明完全丧失工作能力，又不具备退休条件的干部，应当退职。退出工作岗位的干部同时享受公费医疗、住房、丧葬补助费和供养直系亲属抚恤费等福利待遇。①在《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》中，离休（退休）是可以选择的。直到1980年，《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》规定：第一、二次国内革命战争时期参加革命工作的干部,抗日战争时期参加革命工作的副县长及相当职务或行政十八级以上的干部,建国以前参加革命工作的行政公署副专员及相当职务或行政十四级以上的干部,年老体弱、不能坚持正常工作的，应当离休。干部离休后，工资照发，福利待遇不变。其他各项生活待遇与所在地区同级在职干部一样。医疗、住房、用车、生活品供应等方面优先照顾。与干部可以选择退休不同，工人达到一定年龄或完全丧失劳动能力应当退休，领取退休费。不具备退休条件、完全丧失劳动能力的工人应当退职，领取一定生活费。退休和退职的工人享受公费医疗待遇，而且可以招收其一名子女参加工作。②参见《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。从干部、工人区别对待、公费医疗和子女顶替等制度看，恢复的干部工人退休制度与计划经济体制相适应，具有临时性和应急性，与党的十一届三中全会确定的改革开放大方向是不一致的。

继农村家庭联产承包责任制改革后，以国有企业改革为重点的城市经济体制改革全面展开。为配合国有企业改革的顺利进行，劳动用工制度和社会保障制度的改革势在必行。为此，国务院于1986年发布改革劳动制度的四个规定。③参见《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。改革的主要举措是：废除实行多年的子女顶替和内招制度；企业招用工人必须实行劳动合同制，企业和工人均需缴费形成退休养老基金；工人的退休养老待遇包括退休费、医疗费和丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费；对违法乱纪的工人予以辞退；对破产企业工人和被辞退的工人实行待业保险制度。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定的适用范围仍是公有制企业。与前述四个规定相比，该决定在改革方向上提出，要逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度；在概念使用上，用“基本养老保险基金”取代“退休养老基金”；在政策选择上，允许不同地区采取不同的养老保险政策，如允许行业统筹、不同地区企业适用不同的缴费率等。

这些措施在当时来看是具有革命性的，但是今天看来仍然有很重的计划经济痕迹。例如，企业招用工人主要面向城镇，要符合国家招工计划，要向劳动行政部门办理录用手续；企业和职工缴费率偏低，而且不同地区企业适用不同的缴费率，允许行业统筹。因此，关于劳动制度和养老保险改革的政策只是为了配合国有企业改革、重构社会保障制度的初步尝试，与现代社会保障制度相去甚远。这就决定了我国这一时期的社会保障制度具有过渡性和妥协性，本质上仍然属于传统的二元双轨社会保障制度。这种制度除了城乡差别、身份差别外，还有一个特点是覆盖面较小，排斥农民、城镇无业居民和非公有制企业职工。

严格地说，这一时期的社会政策很不完整。党的十一届三中全会后，党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向经济建设，经济体制改革是各级政府的中心工作，除就业政策、养老保险政策作为经济体制改革的配套外，其它社会政策还没有进入决策者的视野。尽管如此，经过20世纪80年代的经济体制改革，我国人民生活水平有了较大改善，从这个意义上说，当时的经济政策某种程度上发挥了社会政策的功能。从粮食产量看，实行家庭联产承包责任制极大地解放了农村生产力，粮食产量从1980年的3.18亿吨增长到1990年的4.35亿吨，迅速解决了困绕中国几十年的温饱问题；从收入看，十年间城镇居民可支配收入增长了2.5倍，农民人均纯收入增长了2.7倍，城乡居民储蓄余额增长了21.8倍；从住房看，每年城镇新建住宅面积在1亿至1.9亿平方米，每年农村新建住房面积在6.0亿至8.8亿平方米，见表1。

三、新型社会保障制度建设（1992年-2002年）

改革开放伊始，人民生活普遍贫困。经济体制改革解放了生产力，改善了人民生活，具有帕累托改进效应。正是在此意义上，当时的经济政策某种程度上发挥了社会政策的功能，但是，经济政策在价值目标和政策工具上与社会政策有本质的区别，两者无法相互取代。例如，20世纪80年代，城乡居民人均收入增长较快，但是扣除价格上涨因素实际增长并不多，而且城乡收入比（城镇居民可支配收入/农村人均纯收入）从1984年的1.7倍增加到1991年2.2倍。另据统计，1987年，21%的城镇居民家庭由于物价上涨实际收入水平下降，8.2%的农民家庭人均纯收入在200元以下（当年农民人均纯收入是463元）。①参见国家统计局关于1987年国民经济和社会发展的统计公报。可见，经济发展好的时期也需要社会政策，社会政策的托底和再分配功能是经济政策无法取代的。这是20世纪90年代我国进行社会保障制度改革的理论依据。

表1：城乡新建住房面积（1981-1991，单位：亿立方米）

1992年，邓小平发表南方谈话、党的十四大召开标志着我国改革开放进入“建立社会主义市场经济体制”的新阶段。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将建立多层次的社会保障体系作为社会主义市场经济体制的重要组成部分，可见，这一阶段的社会保障制度与社会主义市场经济相适应，与计划经济体制下的社会保障制度有本质的区别，因此被称为新型社会保障制度。新型社会保障制度建设从养老保险开始。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出社会统筹和个人账户相结合的社会保险新思路，要求新制度适用城镇各类企业职工和个体劳动者，基本养老保险费用由企业和个人共同负担。由于各地方和部门之前对养老保险改革做了不同的尝试，因此新制度允许不同地方适用不同的费率，也允许部门和行业单独实行养老保险统筹，这种各自为政的情况到1997年后逐步趋于统一。在建立基本养老保险的同时，工伤、医疗和失业保险制度也相继建立。

在建立社会主义市场经济体制过程中，下岗职工、失业人员等困难群体的人数越来越多，传统的社会救助制度难以保障困难群体的基本生活。1993年，上海市率先进行最低生活保障制度（低保）试点，取得了良好效果。1997年，国务院在全国范围内开始推行城市居民低保制度，到2000年，全国城镇全部建立了低保制度。2001年和2002年分别有1123万和2054万城镇居民得到低保救助；②受低保人数来自国家统计局相关年份统计公报。而当年城镇贫困人口数量分别达到2883万和3766万（骆祚炎，2006），贫困人口救助率分别为39.0%和54.5%。可见，在当时的低保制度下，应保未保问题非常突出。与社会保险长期依靠政策推进不同，城市低保较早依靠法制推进。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保险条例》，将城市居民最低生活保障纳入法制化轨道。

建立社会主义市场经济体制是20世纪90年代各项制度建设的总背景，社会保障制度被视为社会主义市场经济体制的组成部分，因此难逃“配套”的地位。这是当时社会保障制度的基本特征，这一基本特征决定了新型社会保障制度的具体特点：第一，社会保障制度建设以城镇职工社会保险为重点。社会保障制度作为社会主义市场经济体制的配套制度，必须以社会保险为重点、以社会救助为补充，从而为国有企业改革保驾护航。这就决定了社会保障制度尚无独立的价值追求，其建设成果取决于社会主义市场经济体制的需要，而不是民众自身的需要。从这一时期的社会保险参保人数可见端倪。在五类社会保险中，除医疗保险外其他社会保险参保人数保持平稳，参保人数增加最多的养老保险10年间也只增加了5000万人，总人数也只有1.47亿人，如图1所示。

图1：社会保险参保人数变化趋势（1992-2002）

第二，农村社会保障制度建设严重滞后。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于农村社会保障制度的表述是：“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。发展和完善农村合作医疗制度。”社会保障制度的配套地位决定了农村社会保障制度不会进入当时决策者的议事日程。农村社会保障仍然是传统的五保制度和合作医疗制度。所谓“传统”是指，当时的五保制度是一种农村集体福利制度，由农村集体组织负责提供福利资源，政府不承担财政责任①《农村五保供养工作条例》（已废止）第3条：五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施。。当时的合作医疗也是农村集体福利事业，政府同样不承担财政责任。由于大多数地方农村集体经济枯竭，农村五保供养对象的生活普遍困难，合作医疗也成为无源之水，覆盖面急剧萎缩。据统计，1978年，农村合作医疗村覆盖率为82%,联产承包责任制后迅速下降到1986年4.8%，之后虽有所上升，但是仍维持在10%以下的低位，直到新型农村合作医疗实施为止（李迎生，2012）。

第三，民生公共服务商业化现象严重。1993年，中央做出建设社会主义市场经济体制的决定改变了大多数人的思维认识，一时间“市场”成为官方和民间使用的热词，当时流行“有问题不找市长找市场”之说，大有市场成为灵丹妙药之势。这种流行的社会意识对我国社会政策发展产生了深远影响。一方面，政府忙于经济发展，疏于社会建设；另一方面，西方福利国家社会服务私营化、市场化改革随着全球化浪潮冲击中国的福利制度。在这种背景下，教育、医疗、住房等民生公共服务被推向社会、推向市场，具体表现为教育产业化、医疗服务商业化、住房商品化。民生公共服务商业化极大地增加了公众的生活负担，以致教育、医疗、住房被公众称为新三座大山。从教育投入看，自1992年后，财政性教育经费占教育总经费的比例从84%一路降低到61%，直到2005年后才逐步升高，如图2所示。从医疗卫生经费看，政府卫生费用占卫生总费用的比例，1988年以前都在30%以上。从1988年起一路走低，到2000年达到历史最低水平，为15.47%。与此相应的是，个人现金卫生费用占卫生总费用的比例一路攀升，到2001年最高将近60%，如图3所示。这就意味着当时的医疗卫生体系主要是由个人和社会支撑起来的。从住房保障看，中央确立了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系的改革目标①《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出改革的目标：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。，但是这一目标在实践中被严重扭曲，经济适用住房分配不公且比重逐年下降，廉租住房建设进展缓慢、制度覆盖面过低（谭锐，2017）。第四，社会政策的再分配功能明显不足。调节收入分配、缩小贫富差距是社会政策的主要功能之一，但是在这一阶段除社会救助发挥有限的作用外，社会政策的再分配功能明显不足。这一阶段城乡收入比从1992年的2.33倍扩大到2002年的3.11倍，如图4所示。居民收入基尼系数也逐年攀升，1994年基尼系数突破0.4,1995年为0.456，2002年为0.460（李实，2018）。我国的收入差距在20世纪90年代快速扩大，这与当时的时代背景密切相关。1993年，中央提出建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度。“效率优先，兼顾公平”这一原则本身并不错，但是它隐含了“效率和公平是对立的”假设，而且模糊了“公平”与“平等”的区别，因而在实践中演变为“只顾效率不顾公平”。各行各业包括公益性行业都打着“效率优先”的旗号，社会政策在教育、就业、医疗卫生等公共服务领域全面后退，导致上述领域都实行有偿服务，严重偏离了公共服务的公益性本位，加重了公众的生活负担，对扩大贫富差距起了推波助澜的作用。

图2：财政性教育经费占总教育经费的比例（1992-2015）

图3：政府卫生费用、个人卫生费用占卫生总费用的比例（1978-2015）

图4：城乡收入比（1982-2016）

四、社会政策体系建设（2003年至今）

不同的学者在研究中国社会政策发展历程的时候，不约而同地把2003年作为一个重要的节点。这是因为2003年新一届政府的执政理念与往届政府确实有明显的差异，而这种差异主要体现在社会政策上。在2002年中共十六大报告的话语体系中，效率优先、兼顾公平仍然是收入分配的基本原则，就业和社会保障被纳入经济建设，教育被纳入文化建设，社会建设的概念还不见踪迹，社会政策体系尚不清晰。2003年，中央提出以人为本的科学发展观①中共十六届三中全会提出：坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。，话语体系全面更新，后来提出的以民生为重点的社会建设、加强和创新社会治理与科学发展观是一脉相承的。可以说，中共十六大标志着一个时代的结束，同时也是一个新时代即社会政策新时代的开始。新时代之“新”首先体现在开始进行社会政策体系建设，告别碎片化的社会政策建设方式；其次体现在社会政策（社会建设）是四位一体（或五位一体）中重要一维，取得相对独立的地位，具有独立价值追求。这一时期的社会政策体系建设主要包括完善社会保险制度、健全社会救助体系和充实民生公共服务体系。

完善社会保险制度主要从三个方面着手。一是扩大制度的覆盖面。企业职工养老、医疗、工伤、失业四项保险全面扩面，重点是非公有制企业、灵活就业人员和农民工。除企业职工外，城乡居民社会保险制度也逐步建立。2003年新型农村合作医疗制度全面推进，2007年城镇居民基本医疗保险开始试点。随后，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险先后试点，2014年城乡居民养老保险合并统一。经过多年的建设，我国社会保险覆盖面迅速扩大。截至2017年底，全国参加城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的人数总计91454万人，占16周岁以上人口的80%；全国参加基本医疗保险的人数为117664万人，占全部人口的84.6%。②数据来自《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。二是制定亲民措施。在养老保险方面，《社会保险法》允许达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的个人可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；参保人员跨省流动可以转移接续基本养老保险关系。在医疗保险方面，扩大基本医疗保险医用材料和诊疗项目报销范围，提高医疗保险报销比例，降低大病保险起付线标准。在工伤保险方面，扩大视同工伤的范围，简化工伤认定程序，取消行政复议前置程序。三是提高社会保险待遇。从2005年开始连续提高退休人员养老金待遇。从2006年开始失业保险基金可用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额担保贷款贴息。从2011年开始大幅度提高工伤保险待遇，增加工伤保险基金支出项目。

2003年发生了影响社会政策体系建设的两个重要事件，即“非典”肆虐和“孙志刚事件”。其中，孙志刚事件推进了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代倍受诟病的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，实现了对流浪乞讨人员从治安管理到救助服务的转变，确立了以人为本的救助理念，也开启了社会救助体系建设。作为社会救助体系的基础，低保制度从城市扩展到农村，并逐步做到应保尽保。医疗救助2003年从农村起步并扩展到城市，救助对象从低保户和三无人员扩大到低保边缘户、重点优抚对象、重度残疾人和低收入家庭老年人。教育救助覆盖基础教育、职业教育和高等教育。国家对基础教育阶段困难家庭的学生免费提供教科书；对特殊教育学校的学生减免学杂费，并免费提供教科书，对家庭困难的住宿学生补助生活费；为高校学生建立由奖学金、助学金、助学贷款、师范生免费教育、勤工助学、学费减免等组成的教育政策体系。2014年，国务院发布《社会救助暂行办法》，确立了以定期生活救助为基础、以专项分类救助为支撑、以临时应急救助为补充的社会救助体系（谢勇才，丁建定，2015），实现了从封闭式的民政救助向开放性的社会救助、从政府恩赐到国民权利、从单项救助到综合救助的历史性转变（郑功成，2015）。

充实民生公共服务体系是这一时期社会政策体系建设的突出内容，而非典事件正是民生公共服务体系脱虚为实的转折点。非典事件后，国家出台了一系列的法律法规、规划计划，开展了系统的疾病预防控制体系建设，实施基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务专项，政府卫生费用占卫生总费用的比例逐步年上升，参见图3。2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》确立医疗卫生的公益性原则、基本公共卫生服务均等化原则、强化政府责任原则，改变了医疗卫生服务商业化的局面。在教育方面，2004年国家启动西部地区“两基”攻坚计划，2008年全国实现免费义务教育；2012年国家财政性教育投入首次超过2万亿元，占GDP比例首次超过4%，财政性教育经费占总教育经费的比例也逐年攀升，见图2。

在就业方面，建立省市县三级公共就业服务机构和镇街、社区两级公共就业服务平台，为用人单位和求职者提供劳动人事代理、政策咨询、职业指导、职业介绍、技能培训、失业登记、就业援助等公共就业服务。在住房方面，2003年建设部发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，但是该办法的实施效果不彰，一直到2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台后，保障性住房建设才进入快车道。据统计，截至2010年底，我国各类保障性住房共覆盖1844万户城镇中低收入住房困难户，约占全部城镇家庭总数的7.8%，住房保障取得了实质性进展（陈峰，2012）。除以上内容外，充实民生公共服务体系值得一提的是各地开展社会工作专业服务。2006年中央提出构建宏大的社会工作人才队伍。经过十余年的努力，到2017年，社会工作制度框架基本建立，社会工作人才队伍超过100万人，其中获得职业水平评价证书的超过32万人，全国各地共开发社会工作岗位31万个，社会工作者在老人、儿童、残疾人等多个领域提供专业服务。

经过十几年的建设，我国社会政策体系不断完善和充实，具有以下基本特点。第一，社会政策的再分配功能逐步显现。改革开放以来，我国的贫富差距不断扩大，城乡收入比和基尼系数一路攀升。2003年以后，中央和地方密集出台各种社会政策，有效地遏制了贫富差距扩大的趋势，城乡收入比自2009年达到峰值3.33倍后逐年下降，2017年降到2.71倍，基尼系数也从2009年的0.490下降到2016年的0.465,如图5。当然，目前的城乡收入比和基尼系数仍然偏高，社会政策体系建设仍需进一步加强。

图5：全国居民人均可支配收入基尼系数（2003-2016）

第二，社会福利总体水平仍然不高。经过40年的发展，我国的社会福利水平无疑有了很大的提高，但是与经济发展的速度和规模不相适应，与发达国家相比差距更大。从养老看，城镇职工养老金虽然年年提高，但总体水平仍然偏低，我国大部分地区的农民基础养老金每月只有100元左右，相当于农民人均纯收入的8.9%（2017年农民人均纯收入为13432元）；从社会救助看，学界普遍认为救助水平偏低（关信平，2014）。据测算，我国城镇低保标准仅能满足城镇最低收入户95%的消费支出，农村低保标准仅能满足农村最低收入户79%的消费支出，低保标准仅能维持基本的生存（谢勇才，丁建定，2015）。财政性卫生费用占卫生总费用的比例近年来虽然不断提高，但也只有30%左右（见图3），财政性教育投入占GDP的比例刚刚超过4%，与世界其他国家相比处于中低水平。从国际上常用的社会支出水平看，2015年我国各级财政在在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障及扶贫等方面的财政支出占GDP的比例为9.37%，加上该年度社会保险基金支出占GDP的比例为5.76%,我国公共社会支出占GDP的比例为15.13%，这一比例大约相当于OECD国家1980年代的水平，如表2。①根据关信平教授的研究，公共社会支出包括政府财政在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障及扶贫等方面的支出和社会保障基金支出。

第三，社会政策发展不平衡不充分的矛盾比较突出。养老、医疗、教育、就业、住房等民生资源配置不均衡，发展不充分，许多问题没有得到充分解决。社会政策发展不平衡体现在多个方面，主要是城乡和区域不平衡。从收入分配看，2016年，城乡收入比超过2.7倍，全国基尼系数0.465；东部地区人均可支配收入30654.7元，中部地区人均可支配收入是东部地区的65.3%，西部地区是东部地区的60%，东北地区是东部地区的72.9%。从教育投入看，2015年，北京、上海、天津人均财政性教育经费分别是4519元、3422元和3086元，而中部地区的河南、安徽、江西人均财政性教育经费分别为1442元、1558元和1784元。从医疗资源看，2016年每千人口医疗卫生机构床位数城市是8.41张，农村是3.91张；每千人口卫生技术人员城市是10.79人，农村是4.04人，执业（助理）医师城市是3.92人，农村是1.59人，注册护士城市和农村分别是4.91人和1.49人。①数据来自《中国统计年鉴（2017）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm。社会政策不平衡还表现在政策体系的结构上。例如，养老保障的结构失衡，多支柱的养老保障难以形成，居民养老过度依赖基本养老保险，企业（职业）年金和个人储蓄保险发展不充分，个人账户空账问题突出。社会政策发展不充分一方面表现在养老金、社会救助等资金供给水平偏低，另一方面还表现在民生公共服务供给不足。在我国社会主要矛盾转变的背景下，社会福利需求正在从生存型向发展型转变，从物质型需求向物质、文化和社会综合型需求转变，人们对自由民主、公平正义的需求日益增长。

表2：OECD国家公共社会支出占GDP的平均百分比（%）

第四，社会政策体系的公正性有待提高。公平正义是社会政策的基本价值目标，也是社会政策得以存在的依据。社会政策的不公正大体来自两个方面：一是社会政策本身偏离了公正性的价值目标（实质公正层面）；二是社会政策本身是公正的，但是在执行过程公正性目标被扭曲，政策目标难以实现（程序公正层面）。我国社会政策体系在实质公正和程序公正层面都存在不同程度的问题。从实质公正层面看，中央和地方的社会福利权责分配不平衡，政府、企业、社会、个人福利责任的界限不够清晰，政策法规滞后于现实发展，影响了社会政策的实质公正。从程序公正层面看，政策执行中的目标扭曲时有发生，例如低保、保障性住房中的逆向选择。除政策执行外，政策倡导、决策、评估、法律救济措施等政策过程，公众参与性严重不足，需要在社会政策过程的各个环节注入更多的公正性。

五、社会政策的未来展望

关于社会政策的未来发展，学术界观点纷呈。有的学者提出进入或走向社会政策时代（王思斌，2004；郁建兴，2010；李棉管，2013）；有的提出构建发展型社会政策（李培林等，2004）；有的主张适度普惠型社会福利（窦玉沛，2006；王思斌，2009）；有的主张发展型福利社会（徐道稳，2008；景天魁，2013；奂平清，2015）；有的提出新福利国家（关信平，2010）和新社会政策（岳经纶，2014）。学者们虽然提法不同，但是都为未来描绘了美好的福利蓝图。上述观点特别是发展型社会政策在学术界产生了较大反响，不过尚未被官方的话语体系所接受。政府对美好的福利蓝图似乎有一定的保留或警惕，强调保障和改善民生“既尽力而为又量力而行”，要“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”。尽管如此，官方和学界在社会政策的未来发展上至少有两个共识：一是坚持福利多元主义。政府、市场和公民社会应该成为福利提供的三个主体，政府在福利提供中占主导地位，但是要充分发挥市场和公民社会的福利功能。二是坚持积极的社会政策。政府要调整社会支出的结构，社会支出要向教育、培训、就业服务等领域倾斜，要重视提升受助对象的就业能力，实现社会政策和经济政策的相互协调、相互促进。

随着社会主要矛盾的转变，中国特色社会主义进入新时代，我国社会政策也迎来了新的发展时期。第一，社会政策体系将更加健全。党的十九大报告在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上增加幼有所育和弱有所扶，这意味着我国社会政策体系将贯穿人生的各个阶段，覆盖工作生活中的主要风险点，主要内容有社会保障、医疗卫生、教育、就业、住房、收入分配、精准扶贫等。第二，社会福利水平将逐步提高。中央提出，坚持在发展中提高保障和改善民生水平；提高保障和改善民生水平既要尽力而为又要量力而行。尽力而为体现社会政策的理念和价值追求，量力而行是指社会福利水平不能超越经济发展阶段，不能透支未来的发展潜力。第三，不平衡不充分的矛盾将有效缓解。解决不平衡不充分的根本措施还是发展，中央提出在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。可以预见，在全面建成小康社会以后，我国社会政策不平衡不充分的矛盾将得到有效缓解。第四，社会政策体系将更加公正。随着全面依法治国的推进，我国社会政策的法制化、民主化水平不断提高，社会福利领域中的中央和地方的关系、政府和市场的关系将更加清晰和顺畅，社会政策倡导、决策、执行、评估、法律救济等政策过程的公正性也会明显提高。