日本的地域福祉理念和理论的发展

野口定久

一 、日本战后社会福利总览

（一）日本战后社会福利的开展

日本战后的社会福利制度，是从对生活穷困者的金钱援助、对战后遗留孤儿以及伤残军人保护对策为中心而展开的。

第一阶段的发展是从1945年到20世纪50年代之间。全国性的贫困以及庞大的贫困人口是这一时期需要面对的主要问题。在这一阶段，社会福利相关的各种基础性制度和法令被逐步建立起来，国民的权利（生存权）也开始正式被宪法保护。而当时的社会福利服务总量，尤其是收容设施的数量远远不够，因此这一阶段的社会福利政策主要是在生活保护法的框架下，对社会弱势群体进行救助和保护。

第二阶段的发展是在之后的20世纪60年代，也就是日本经济高速增长期间。经济快速成长、资本高度积累以及技术革新给日本社会带来了翻天覆地的变化：大城市的人口高度聚集使得传统的地方“共同体”社会逐渐崩溃；年轻劳动力和老年人口的快速增长带来“核心家庭”的增多。在这样的社会背景下，不仅存在新贫困（雇佣状态不稳定）阶层的问题，而且全体国民范围内开始出现生活问题。另外，由于女性劳动的常态化，家庭与地方社会的养老和育儿的功能开始减弱。为了应对这一变化，这一时期的社会保障在完善制度的同时，也在不断加强面向残疾人和老年人的居住型福利机构以及托儿所的整备建设。

在这一阶段，关于居民的生存权、生活权的各种需求是否切实得到保障被高度重视，各种反映居民福利需求的政策在地方率先实施起来。随后，老年人医疗费用的免费化、针对不同对象的各种福利性补贴作为全国性的制度被普及推广。另外，得益于富足的财政状况，社会福利的对象由以往的贫困阶层，逐渐扩大到普通的老人和儿童。

从地域福祉的视角来看，“尊重每个人的地域生活”这一观念在当时还并不存在。虽然当时已经有了“社会福利协议会”——这一根据社区组织（Community Organization）理论为基础建立起来的机构，并且其承担了类似于地域中的保健服务、福利活动振兴等工作，但是对于政策主体的中央政府和地方政府来说，这些工作依然是属于其主要业务之外的，也就是所谓的边缘性的福利业务。

第三阶段的发展是在1970年到20世纪80年代中期。1968年英国发表了“希波姆报告”（Seebohm Report），以社区照护（Community Care）的理念为主轴，指出了未来社会福利制度的改革方向。受此报告的影响，日本政府开始着手进行社会福利方面的行政改革，对国民保健服务进行重组。比如，“国民生活审议会”提出了“在社区—生活的场所中恢复人文关怀”，“东京都社会福利审议会”提出了“关于东京都社区照护的发展”相关的意见。这些举措对于社区照护的构建都具有划时代的意义。

1973年（昭和48年）被称为日本的“福利元年”，医疗、年金等社会保障制度的保障水平大幅改善。社会保障费用占国民收入的比例在此之后也开始急剧上升。这一时期也被认为是日本开始脱离落后，尝试向福利国家过渡的时期（武川正吾，1999）。但好景不长，在此之后，第一次石油危机导致的全球性经济危机爆发，世界范围内的停滞性通货膨胀持续发酵①停滞性通货膨胀（Stagflation）：指物价上涨与经济低迷并存的状态。目前的日本经济，尽管日元不断贬值，但外需低迷或者出口竞争力不足导致出口总量未能增加，即便通货膨胀也未必能带动经济好转。关于物价上升如何带动实体经济的发展这一点，政府并未能给出明确的解释。，日本经济的高速成长迎来终结，开始进入低速增长时代。之后的1975年，虽然依然有很多人支持“高福利、高负担”型的福利国家论，但同时质疑的声音也在逐渐变强。针对一部分高福利政策，甚至有人提出了“过于宽松”的批评意见。这一阶段，是对新型福利政策的探索时期。居家福利的政策此时开始登上历史舞台，该政策主张将以往的以行政为主导的福利政策，转变为以重视居民自发性活动为主的地域福祉政策，社区在社会福利中的作用和重要性开始被正视。

这一现象出现的背景之一，是经历了高度经济成长之后，社会福利需求在国民各个阶层中不断扩大，并且日益呈现多样化和高水平的态势。随着社会福利的利用主体不断扩大，除了以往的居住型福利设施之外，日间照料型、居家型福利服务的整备建设也逐渐走向制度化。“全国社会福利协议会”专门设置了“关于居家福利服务定位的研究委员会”，其成果《居家福利服务的战略》也于1978年发表。

第四阶段的发展包括了20世纪90年代的“社会福利相关八法修订”中提及的社会福利制度改革以及《社会福利法》中强调积极推进地域福祉、居家福利政策等动向。时至今日，对低收入者、贫困群体的福利政策（主要是收入再分配）的重要程度依然不减当初。然而，一些身患残障的人员，虽然经济上不至于贫困，但在社会生活中也会有其他困难。也就是说，社会福利所关心的问题，是与贫困、身心残疾、生活不安等各方面都息息相关的综合性问题。基于这个角度，人们开始逐渐意识到，对于残疾人的照顾并非一件特别的事情，“福利社会”①福利社会：《福利社会学事典》（弘文堂1999年出版）中，将“福利社会”作为“福利”与“社会”两个词语相组合的合成词语，并给出以下示意：其一，是指福利意识的社会，也就是说，社会中存在的人和问题皆为关于福利的事物；其二，是指由社会提供福利，也就是说对于社会中人们福利的实现，社会具有一定的责任（武川）。另外，福利社会学被定义为社会学的一个分支，其研究对象为以预防和解决生活问题为目的的社会福利、社会保障措施（藤村）。其实就应该是社会本来的面貌。也就是说，为了实现“常态化”（Normalization）——即综合性地满足地域居民们的福利需求，直接相关政府部门和其他各个部门的相互配合以及广大居民的广泛参与和支持，才是构建“无障碍社会”的关键。这一问题从社会福利政策的角度来看，就是关于如何进行收入再分配（贫困、低收入）、实现常态化（身心残障、生活不安）的问题。

第五阶段的发展是指20世纪90年代后期，也就是介护保险制度导入、《社会福利法》成形的时期。在这一阶段，社会性排斥、歧视，社会性孤立、孤独等新的问题开始出现。例如，在大量的失业和中老年人的下岗中显现出来的“无家可归者”问题；在日外国人遭受的社会性排斥、歧视问题；精神卫生、毒品滥用、家庭暴力、虐待等现象中显现出来的社会性孤立、孤独问题等。这些问题从全球社会（Globalization）的层面到地方社会（Locality）层面，呈现出复合性的特征。从社会福利政策的视角来看的话，就变成了如何对待社会性包容（Social Inclusion，可以包容所有人的社会）和社会性排斥（Social Exclusion，排斥少数群体）的问题。

最后，也就是当今的发展阶段。迄今为止，日本社会依然在为2008年的雷曼经济危机所带来的后遗症而苦恼不已。为了摆脱通货紧缩所导致的经济不景气，安倍政权出台了“三大经济政策”（即宽松的货币政策、积极的财政政策、结构性改革政策），也就是俗称的安倍经济学。这一战略使得日元贬值、股价上涨，令国内企业的业绩在短期内取得了颇有成效的改善，但其中也存在两点潜在的风险。第一点是停滞性通货膨胀的风险。第二点是持续性通货紧缩的风险（尽管采取宽松的货币政策、日元贬值，但若无法反应到国内物价上的话，反而会因为进口原材料价格上涨而导致工资进一步下降，进而使得内需持续低迷）。其中，新自由主义的结构性改革政策使得地区之间的差距不断扩大，地方经济疲软，加之地震、台风等自然灾害频发，导致无论城市还是农村，日本国内所到之处，公共设施状况无不在持续恶化。例如，东日本大地震的受灾地区和福岛第一核电站的事故中受灾民众的生活重建工作，进度就极其缓慢。另外，在水土灾害多发或者人口稀少地区，国家和地方政府以财政状况吃紧为由，必要的生活公共设施建设至今都未能落实到位——乡镇公路的道路加固工程和预防泥石流等工程也难以让人信赖。然而，政治和政策，本应该是首先为民生所服务的。

（二）地域福祉学研究的体系

日本的地域福祉学研究一般被认为是始于20世纪70年代初期。根据地域福祉学研究中的构成要素，田端光美（1997：35-36）将地域福祉学研究的开展过程分成了三个阶段。

在20世纪70年代的第一阶段，地域福祉学研究者开始着眼于地域福祉的理论化研究，正式揭开了日本地域福祉学研究的序幕。这一阶段，也是英国的社区照护思想开始影响日本的时期。受1968年“希波姆报告”的影响，日本的地方政府以及各都道府县的“社会福利协议会”都在报告书中开始将地域福祉和社区照护明确作为一项“目标概念”。总体来看，这一时期，地域福祉的实体还未成形，但关于地域福祉的启发性活动以及对其开展的理论化探索已经初见端倪（田端，1997：35）。

第二阶段是在20世纪80年代。这一阶段的初期涌现出大量具有代表性的地域福祉学研究者，他们的见解和成果开始逐步形成体系。并且，在他们的理论和思想基础之上，进一步解析地域福祉要素的研究也开始起步。铃木五郎（1983）的研究便是其中之一。另外，在研究方法方面，在岡村重夫（1974）、三浦文夫（1977）、前田大作（1976）、阿部志郎（1980）、井岡勉（1973）、右田纪久惠（1973）等知名学者的代表性著作中，都可以发现关于“记述整理地域福祉中的构成要素”的研究方法。其中，构成要素大概可以分为“居家服务”“地域福祉计划”“地域组织化活动”三个方面。

在这一时期，有必要着重提一下三浦文夫的研究，他的论点在低速经济增长时期的社会福利政策研究中起到引领性的作用。1973年是日本的“福利元年”，也是高速经济增长放缓、向平稳增长过渡的时期。三浦的论点之一，是关于对福利的重新认识和以人为对象的福利服务的见解。在“对福利的重新认识”中，三浦总结之前的讨论为两种观点，即：以往的作为社会工作的社会福利和作为社会服务的对人福利服务。他从“由内而外”的视角出发，对社会福利对象扩大中的社会服务，尤其是以人为对象的社会服务的必要性进行了论述。其论点之二，是关于20世纪70年代中期开始的财政紧张的背景下，新型的社会福利服务及其经营应该何去何从的问题。其参与编写的《居家福利服务的战略》（全国社会福利协议会，1979）为1975年之后的居家服务的开展奠定了基础，并促成了“社会福利协议会”工作重心的转变。此外，1981年12月出版的《关于当前居家老人的福利对策》将居家服务扩展成为一项包含机构照护的更为宽泛的概念。其论点之三，是关于社会福利的“普遍化”的讨论。关于社会福利的普遍化或者说一般化这一论点，“社会保障长期展望座谈会”编写的《关于社会保障未来的展望》中主张地域福祉应当以居家福利为主轴，由以往的救贫为主的差别主义福利向普遍主义福利过渡。这一观点参考了由蒂特马斯（Richard Morris Titmuss）提出的以普遍主义为蓝本的“积极差别（Positive Discrimination）”构造，使其可以与福利行政上的运营问题相关联，进而能够与日本的“措置制度”相结合。不仅如此，这一论点还进一步推动了之后关于“社会福利的费用负担”以及“社会福利供给的体系”等问题的相关讨论，并且与“黄金计划（Gold Plan）”的实施、“福利八法”的修订相呼应，与之后一系列的“社会福利基础构造改革”相关的政策论证都有着密切的联系（三浦 ，2004）。

不过也可以看出，在这一时期的前半段，虽然地域福祉研究者的思想以及针对地域福祉构成要素的分类研究在稳步前进，但地域福祉的实体还未能具体成形。然而，在后半段，地域福祉迎来了重要的发展时期——日本展开了关于社会福利制度改革的大讨论，作为社会福利服务之一的居家福利开始被重视，作为地域福祉的社会政策也开始具有了相应的实体性特征。

第三阶段发生在20世纪90年代。得益于1989年的“黄金计划”的实施和1990年社会福利相关的八部法律的修订，加之以全国各自治体为中心的居家福利服务的建设、地方分权化的推进以及福利服务供给主体的多元化等背景，以居家福利为中心的地域福祉的基础性整备构建工作进入到实质化阶段。在地域福祉学的研究领域，关于福利改革实质的讨论成为热点议题，探究福利服务供给本质的政策研究逐渐成为主流（大桥，2006：11）。其中，大桥谦策对于地域福祉这一概念做出了以下定义：“地域福祉是指，以政治和行政制度基础单位的市町村为基本，将生活自立有困难的个人和家庭作为对象，在地域中构建以生活自立为目的的援助网络，综合提供必要的居家服务”（大桥，2006：26）。这一定义的特点在于，基于对生活在地域中居民生活的整体性把握，通过居家服务的形式，形成以服务提供者及利用者（居民）为地域福祉的主体，同时强调他们在地域福祉计划制订和地域福祉活动中的参与，也就是他们在地域福祉形成和开展中的能动性。其中，地域福祉开展中关于“能动性”的表述，可以列举出例如“尊重全体性、主体性”“尊重综合性”“尊重日常性、交流性、社会性”“尊重文化性、便利性”“尊重协作性”等关键词。这一时期中的理论研究成果，可以说为之后研究中对于地域福祉问题的更深一步的探讨奠定了基础。

此后，随着2000年6月《社会福利法》的出台，地域福祉学研究逐渐占据了社会福利研究的核心地位，其他领域的学科也开始关注这一领域的研究成果，地域福祉学研究也迈入了其第四个阶段。随着社会的少子老龄化程度的加深，以及福利国家危机带来的福利国家改革深化，地域福祉成为地方政府在公共政策改革中的重要支柱之一，并在政策层面走向了主流位置（武川，2006）。这一浪潮的形成也成为了这个时期的地域福祉学研究的特征之一。尤其在《社会福利法》中，市町村的“地域福祉计划”由第107条、都道府县的“地域福祉支援计划”由第108条——以法律条文的形式规定下来，这一点可以说是具有划时代意义的。另外，在地方分权化的浪潮当中，这一阶段的地域福祉学研究在着重计划设计的同时，还广泛着眼于地方自治体的规模、行政财政能力、居民参与的成熟度、民间福利活动的积累程度、社区资源、传统文化的基础样态等各个方面。通过以居民的广泛参与和相互合作为基础的地域福祉计划的策划制定，可以实现社区中资源的盘活和再利用，这也成为了这一阶段地域福祉理论和实践研究的重要目标之一。

（三）地域福祉学理论研究的特点

地域福祉学是一门地道的实践科学，也是涵盖实践技术方法的应用科学，在如今的政策科学当中被寄予厚望。迄今为止，多数的地域福祉学研究中，或将理论、政策、实践、技术进行分门别类的讨论，亦或交叉其中个项进行研究。岩田正美监修的《引领日本的社会福利》系列丛书的第六卷，也就是由野口定久和平野隆之编纂的《地域福祉》一书，对迄今为止的日本地域福祉学研究的发展脉络进行了综述。具体来说，此书将地域福祉学研究分为四个细分领域（第一部分为“理论和思想”；第二部分为“实践和方法”；第三部分为“运营和政策”；第四部分为“研究史”），以此对研究的方法论进行了系统的把握和梳理。

该书由19篇论文构成，在编纂过程当中，编者尝试用竖轴（论文发表时期以及研究课题、研究方法）和横轴（研究领域的体系）对地域福祉学研究进行归纳整理。当然，在此书中收录的十几篇论文的背后，是无数的论文所组成的对地域福祉学研究的庞大积累。在此庞大积累的基础上甄选出19篇，以及通过对其相关论文及著作的仔细研读，最终探明了地域福祉学研究中各项内容的定位和意义。此书的目的可以概括为：“对地域福祉学研究的系统性学习”“解释日本特有概念的形成和外来用语”“融合政策制度研究与实践技术研究”“地域福祉研究今后的课题导引研究方法”等几个关键概念。在此基础上，此书的特点如下。第一，把“社区照护”和“地域组织化活动”作为服务论中的一种媒介；第二，重新评价了“社会福利协议会”在“社区照护”“地域组织化活动”“居家福利服务”中的作用；第三，将田野调查的手法（事例研究法和参与观察法等）作为主要研究手法之一来深入了解实践场景；第四，对以往研究脉络的体系化整理；第五，将社会福利学研究成果与制度性社会福利问题进行交叉比对；第六，将地域福祉政策和计划作为地域福祉的核心，并与“新型公共”中地方治理（Local Governance）这一概念相结合；第七，将“社区社会工作”研究作为地域福祉中政策与实践的结合点，或者说与社工技术结合的媒介；第八，在研究方法上，将“地域福祉计划”作为可供参与观察技术应用的研究对象；第九，面向东亚各国积极介绍日本地域福祉中的独有概念，为国际比较研究提供帮助①此处参照的是，由岩田正美监修《引领 日本的社会福利》丛书中的，由野口定久和平野隆之编纂的《第六卷 地域福利》（2011年，日本图书中心出版）一书。其中，由平野隆之执笔的“序章”介绍了本卷书的主旨大意。。

日本战后社会福利学研究的第一阶段在20世纪70年代，在这一阶段，地域福祉学的研究者开始着眼于地域福祉的理论化研究，正式揭开了日本地域福祉研究的序幕。这一阶段也是英国的社区照护开始影响日本的时期。尤其受1968年的希波姆报告的影响，地方政府和都道府县的“社会福利协议会”在工作报告书中都开始把地域福祉和社区照护明确作为一种“目标概念”。在80年代的第二阶段初期，涌现出大量具有代表性的地域福祉学研究者，他们的见解和成果开始逐步成形，并且在他们的理论和思想为基础之上，进一步解析地域福祉要素的研究也开始起步。90年代开始的第三阶段，得益于1989年的“黄金计划”的实施和1990年社会福利相关的八部法律的修订，加之全国各自治体主导的居家福利服务的建设、地方分权化的推进以及福利服务供给主体的多元化等多重背景，以居家福利为中心的地域福祉的基础性整备构建工作进入到实质化阶段。在地域福祉学的研究领域，关于福利改革实质的讨论成为热点议题，探究福利服务供给本质的政策研究逐渐走向主流。

随着2000年《社会福利法》的成立，地域福祉学研究愈发占据社会福利学研究的核心地位，也受到了其它学科领域的广泛关注，地域福祉学研究由此迈入了第四个阶段。这一时期的地域福祉研究展现出了以下几个特点：第一，社会的少子老龄化和人口减少的加剧加重了福利国家危机的程度；第二，伴随着全球化和福利国家改革，地方自治体层面的地域福祉政策研究形成一股巨大潮流；第三，关于如何推进地域福祉开展、地区重建，以及东亚范围的地域福祉等主题被广泛纳入研究视野。另外，在全球化、地方分权化、少子老龄化的当今社会，地区差距扩大、介护和育儿支援问题、对无家可归者的社会性排斥、家庭暴力、虐待等各种社会问题层出不穷。地域福祉，可以说就是在与各种新的社会风险作斗争。在社区、家庭、中间组织、服务机构以及地方自治体所主导的政策施行及公共服务等当中，构建一套“不排斥任何人的”地域社会保障网络体系。开发援助项目以解决实际问题、培养地域福祉人才以及技术体系的规范化等课题，必将会成为地域福祉学今后研究的重中之重。

笔者认为，日本今后地域福祉的发展可以树立以下五个主要的发展目标：第一，构建福利社区（安全、安心的居住环境与传统文化相互融合，构建老年人、残疾人与其家人可以安全、安心生活的地域社会环境）；第二，建立包含邻里互助的地域综合照护体系（以中学学区为单位，建立具备早期介护预防功能的地域综合关怀体系）；第三，推进健康福利事业的发展（构建居民可以健康快乐安度晚年的地域社会）；第四，积累社会关系资本（Social Capital，鼓励居民们参与社会活动，加强人与人之间的信任，减少犯罪，改善社区生活质量）；第五，在“新型公共”理念下落实经营和运营的协作体系（最大限度利用地域内的资源，促进经济的发展）。

日本的社会经济，从2013年之前的日元升值、通货紧缩、经济不景气，到现在的日元贬值、股价升高的过程中，一直在迷茫中寻求出路（例如，恢复景气和重新构建社会保障、社会福利安全网等）。在社会福利领域，就业形势恶化使得雇佣状态不稳定，无家可归者问题出现、自杀率持续升高，外国人的就业和社会生活也在逐渐成为社会问题，虐待老人和青少年犯罪的案件也在不断增长。无论从社会生活的哪个方面来看，人与社会的安全网络都在面临巨大挑战。在公共领域缩小以及家庭、地域社会功能衰退的今天，地域福祉为身处社会中不利位置的人们铺设了一层新的“安全网络”，这也正是“新型公共”理念（NPO活动）、“地域主权”理念（居民为主体）所不断倡导的。

最后，笔者想谈一下自己对于今后地域福祉的思考：第一，地域福祉应当由“全球化进程中的社会福利”转变为“从社区层面起步”的视点。也可以说是一种贯穿“社区→福利国家→全球化进程”的关系。第二，应探求地域福祉从“事后”到“事先”中的作用。不仅是迄今为止的“事后”性的再分配，确保就业岗位等“事先”性的分配也非常重要，例如构建地域中的福利服务配送体系和地域综合关怀系统正是这一视点的体现。第三，社区内“资源（Stock）”应与社会保障、社会福利的实物支付（Flow）相结合。

图1：地域福祉理论研究的特点

二、当代日本的地域福祉理论综述

（一）地域福祉的构成要素

日本的团块世代（1947年到1949年婴儿潮期间出生的人口）从2007年开始陆续退休，到2025年前后，这一世代将会形成规模庞大的超老龄人口群体，根据预测，需要予以介护的老年人将会新增520万人。另外，少子化的加剧使得适龄劳动人口减少，生活、家庭、社区的机能减弱现象将日益凸显。这样的社会环境背景中尤为需要关注的是，第一，对于“人、街道、文化”等社区资源的重新认识；第二，在地域中解决问题的综合性措施；第三，介护与育儿共同实践的组织化。这些也将会是地域福祉在接下来的阶段中面临的新课题。除此之外，为了推动政策的形成和实践来应对这些课题，对理论框架重新构筑也将是必不可少的。随着地域社会和居民生活面貌的变化，以往地域福祉的基本框架也在不断发生改变。

1.哲学和思想层面

以往的社会福利理念，可以用“常态化”（Normalization）的思想来阐述说明。直至今日，对常态化的追求依然是主导社会福利的基本思想。由丹麦学者班克·米克尔森首先提出的这一思想，强调“任何儿童和残疾人都不应当被区别对待，应像普通人一样理所当然的获得参与社会生活的机会，无论残障有无，人们都在社会中平等地享有相应的权利、承担相应的义务”（全国社会福利协议会《构建互帮互助社会》）。这一思想被写入了联合国《精神薄弱者权利宣言》（Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons）和《残疾人权利宣言》（Declaration on the Rights of Disabled Persons）当中，并在1980年的“国际残疾人年”行动计划中得到发扬。需要说明的是，“常态化”思想的社会基础来源于欧美的基督教思想，是由作为独立个体集合的市民社会建立起来的。在市民社会中，无论老年人、残疾人、儿童，社会中凡有人权者，皆同样负有其相应的社会义务，也同样享受其相应的社会权利。市民社会中，自立的（或者有此意向的）正常人和自立的残疾人理所应当地享有平等的机会。由自立的个体组成的市民社会是其成立的基础。

表1：地域福祉的构成要素

在今后的发展当中，在常态化思想的基础上，“社会包容”（Social Inclusion）的思想也应逐渐成为主流。在日语中也可以找到和这一词语类似的概念，也就是所说的“不排斥任何人”。无论在大都市还是在地方，独居老人和老年夫妇的人口数量都在急剧增加，居民邻里之间的联系日渐稀少、青壮年数量不断下降。在这样的背景下，当灾害来临之际，对自我保护能力较弱的老年人和儿童等社会弱势群体的安全保护将成为重要问题。这里的社会弱势群体（Vulnerability，处于不利地位的人们）是指，因为弱小而容易受到伤害或者容易遭受侵害的人的总称。为了让这些社会弱势群体也能够在地域社会中长期居住，完善包括住房、街道等在内的公共空间变得尤为重要。但是居住环境的福利“资源”（车站、购物街、城市、邮局、公共电话等）和居住环境的福利“空间”（易于居民集结、适于居民居住的空间、便民咨询、跨年龄交流场所以及老年人、残疾人、儿童的娱乐场所）正随着近代化和工业化的发展日渐消逝。为此，积极的再创造是极为必要的。

2.政策和实践层面

为了防止当代社会福利中的问题进一步恶化，应当复苏日渐衰弱的家庭机能、增进亲戚邻里关系，将它们当做解决问题的重要资源。对于地方政府来说，积极推进家庭构建地域社会中的“软支援体系”（Informal Support System）至关重要。为了让每一位需要照护和帮助的老年人、残疾人都拥有居家关怀的条件，除了例如介护保险制度下的服务及地域保健医疗福利制度下的服务等“硬服务”（Formal Service）之外，将制度以外的服务，即居民们自发性的地域福祉活动等“软服务”（Informal Service）纳入到“地域综合关怀体系”中来，对于计划性建设地域社区工作也是意义非凡的。

为此，在“新型公共”的理念下，对于地域福祉的“本地治理”（Local Governance）必不可少。迄今为止，在地域福祉学关于运营方面的论述中，居民参与的意义和方式被广泛提及。然而，关于地域福祉的“推进主体”（居民、利用者、NPO、社协、服务机构、企业、行政单位）之间相互协作的必要性以及方式方法的问题却少有涉及。对于地域福祉的运营来说，如果“居民参与”可以看做是一项必要条件的话，那么“协作”便可以称之为它的一项充分条件。地域福祉中的“协作”也可以看作“推进主体”之间的一种“合作关系”（Partnership）。这种关系同时也是资源供给主体之间，在由政府控制的社会服务资源供给系统，向市民领域为中心的多元资源供给系统转变的过程中的相互帮助的关系。在今后的地域福祉当中，除了政府领域与市民领域之外，以居民的地缘和血缘纽带为主的参与体系构建将会日渐重要,地域福祉的运营当以三个领域间的主体的协作关系为基础。今后，各个“推进主体”间的合作关系将如何形成，值得我们拭目以待。

地域福祉的财源可以大概分为公共财政和民间资本两个部分。公共财政的预算项目可再细分为一般预算、社会保障预算、居家福利事业补助金。其中，以税收所得为主的“居家福利事业补助金”承担了地域福祉财源的绝大部分。提及民间资本，可能很多人马上会想到社会募捐或者福利基金，然而日本并没有社会募捐这一传统，从现状来看，以地域福祉活动与地域经济活动相结合来实现资本增加的实践活动近几年来倍受瞩目，例如，通过扶植或成立NPO来实现收益的“社区商务”、成立地域通货（Eco Money）型社区基金（Community Fund）等。另外，作为民间资本的新趋势之一，为介护、残疾人福利、育儿、教育等领域的NPO活动进行融资的“NPO银行”也广受关注。“NPO银行”是指，由政府出资提供或补助金作为NPO的成立本金，政府将具体业务委托给融资成立的NPO，再由居民提供活动资金的共同融资体系。

3.方法和技术层面

今后的地域福祉开展方法当中，“内在性发展”将会变得尤为重要。“内在性发展”可看作是与鹤见和子提出的近代理论相抗衡的地域社会理论。在以美国社会学者为主的论说当中，西欧各国在经历了很长一段时间的探索后实现了近代化，西欧以外的国家，例如在前近代未能得到发展的国家以及旧殖民地国家等，也通过其他的路径实现了近代化。而“内在性发展论”这一社会理论观点主张，在地区社会发展的过程当中，不能照搬英美国家近代化历程，各个地区应当顺应其独特的自然生态和文化系统，通过居民们独具匠心的努力来探索一条符合自己的发展道路。“地域福祉计划”策划制定的一大特点就是，国家只给出基本纲领，计划的具体内容和实施过程则交由地方政府、社会福利协议会、NPO、居民等共同参与、群策群力、协作分工。

为了让包括“地域组织化”（Community Organization）在内的地域福祉的援助技术能够在“社区工作”（Community Work）的开展、个人需求的对应、社区照护系统的完善中更好的发挥作用，围绕“社区社会工作”（Community Social Work）进行技术开发是必不可少的。

与前文中介绍的地域福祉的定义相关联来看，第一定义（构造：面向以后工业化社会下的福利国家改革与发展，地域福祉是为了充分满足居民、市民的社会性需求，解决社区中与生活质量相关的各种问题，在市町村以及更大的区域范围内，通过居民、市民的参与来确立公共目的，通过组织层面的政策实践来的解决问题）下的地域福祉中，包括地域组织化在内的社区工作是具有发挥空间的。具体来说，可以列举适用于地域组织化活动以及地域福祉计划测定的技术。

第二定义（机能：基于人权尊重、常态化、社会包容等理念，地域福祉以地域社区为基础，

通过利用者及居民、市民为主的广泛参与、“公、共、民”三领域值间的相互联结，以及专业人员的共同协作，为每一个人的生命与生活提供保障和支援）下的地域福祉中，社区社会工作也可以说是有效的。具体来说是指，适用于地域综合关怀的技术。

（二）地域福祉的两个定义

日本在20世纪80年代中期兴起的“社会福利基础构造改革”浪潮，是以地域福祉为中心展开的。2008年雷曼兄弟经济危机以之后，随着新自由主义下全球化经济的发展，日本社会进入超老龄少子化状态，生产人口急剧下降，地方经济陷入迟滞不前，部分村落面临消亡，荒芜地区愈来愈多。这样的社会背景对地域福祉提出了新的要求。根据这一时代背景，作者从以下两个方面尝试对地域福祉进行了定义。

（三）地域福祉理论的构造图

在此，笔者从空间、政策、实践的角度对今后的地域福祉进行展望。以因地制宜地解决全球化过程中出现的现代福利问题为前提，对今后的地域福祉学的环境背景进行梳理和图解。

今后地域福祉政策的方向可以归纳为两个视点：一是关于作为空间的、地域社区再生的视点。社会福利的资源供给，主要由“国民国家”“市民社会”“家庭”三者构成。但是近年来，“家庭”在向小型化发展，家庭成员个人的生活福利问题难以在家庭内部得到解决，并逐渐演变成社会问题，比如老年人的介护问题、育儿问题、家庭暴力和虐待问题等。在家庭内部问题外部化过程中，一直以来“国民国家（中央政府）”和“市民社会（市场）”在问题的补充解决中起到了很大作用。尽管如此，如今的供给系统可谓漏洞百出、难以为继。因此，“地域社区”这样一个介于宏观与微观之间的“中间领域”再次出现在了人们的视野当中。当代地域社会中存在大量亟待解决的社会问题，比如凝聚力减弱、社会性排斥和歧视、社会性孤立和孤独，以及居民间的冲突等。对于这一状况，许多地方开始着手对地域社区进行再构建。二是宏观层面的、公共政策的视点。其中又分为，如何构建最低生活保障、社会安全网络等“国民国家”层面的问题，和如何调动参与、相互协作等“市民社会”层面的问题。地方分权致使“国民国家”和“市民社会”形成了相对紧张的契约型关系。然而，福利服务多元化供给的形成需要两个领域通力合作。因此，便出现了像自治体财政下的社会福利法人（社会福利机构和社会福利协议会）应该如何定位的问题。解决这一问题的关键，是寻求对于社会福利机构和社会福利协议会经营、运营理念 和方法的拓展。

图2：地域福祉理论的构造：政府、市场、地域、家庭

三、探寻今后地域福祉的理念和理论方向

（一）地域福祉的志向轴+1

基于前文中对于地域福祉的概念、构成要素以及发展过程的理解，下面通过岡本提出的“四个志向轴”，对21世纪初叶，也就是当前面对的地域福祉学理论研究的课题进行整理。四个志向轴并非区别理论研究和实践研究的基准，它们彼此之间相互关联，在相互影响中共同发展。

1.重视社区层面的研究课题

（1）关于现代社会中地域社会和家庭的政策研究。如今，地域社会和家庭中发生着怎样的变化？在社会经济形势发生剧烈变革的今天，迫使社会福利框架（实践和理论的框架）发生变革的每一个现实问题，都应当作为关系到每个人的基本人权问题、家庭问题、社会问题并进行细致的分析。

（2）全球化和本地化中的地域福祉。俯瞰现代社会，随着少子老龄化加深和信息技术普及，全球化与本地化并行，环境问题扩大，人们比以往更在意自己的生活质量和时间的自由支配，安全神话破灭，地方分权也在不断扩大。在这些社会环境不断变化的情况下，地域福祉应当如何定位成为一个值得研究的问题。

（3）当代福利问题和福利社区的构建。面对社会性排斥、歧视和社会性孤立、孤独等一系列新型社会问题的出现，如何构建具备社会性包容特点的福利社区，成为福利的理论和实践研究的重点之一。

（4）城市建设中的住房福利。在强调向居家福利转变的过程中，住房福利作为生活基础，同时也作为健康、个人发展、社会福利基础，成为城市福利体系建设中实践研究的重点。

2.重视政策制度层面的研究课题

（1）东亚社会福利政策制度比较研究。东亚范围（日本、中国、韩国等）内的地域福祉以及介护体系的研究，不能只依赖于埃斯平·安德森（Esping Andersen）关于传统福利国家类型的论说，应当以地域社区为基础积极探寻新的研究方法。为了各个国家和地区福利社会的可持续发展，应当积极创新在制度和政策领域中可供横向国际比较的研究方法。

（2）新型社会福利服务的运营管理。在与欧美国家的社会福利政策改革的比较研究中，可以将地方层面开展的居家服务供给中的社会委托、社会福利服务中的契约制度导入等，作为问题研究的重点。

（3）以自治体为单位的福利政策、实践、服务的评价研究。可以对社会服务的联合型供给及单独型供给进行比较分析，评估以自治体为单位的介护保险制度的政策效果，为开发适合地方特色的社会服务供给体系和创新地域福祉实践的管理方法提供帮助。

（4）“新型公共”中的地域福祉治理研究。“地域福祉计划”意在缩小全国不同地区之间或者地区内部不同地方之间服务利用的差距。通过地域福祉计划，实现对地域社会中的稀缺资源的活用，创造丰富的公共资源条件，将“公平”和“效率”有效结合。

3.居家福利层面的研究课题

（1） 对于居家服务和介护环境的调查研究。时至今日，地域社会中的介护问题突显，针对老年人照护及其家人的援助体系仍不完善。对于个人和家庭的医疗福利需求及其产生机制的探寻，需要通过对介护环境整体的、系统性的把握来实现。

（2）社会关怀服务以及地域综合关怀体系的开发研究。在社会关怀服务以及地域综合关怀体系的开发当中，应当积极开展着眼于小规模地域、地方自治体以及跨地区的调查研究。

（3）社区社会工作及人才培养。为了解决每一个人具体的生活问题和福利需求，以往的社会福利援助技术体系从个案工作、小组工作和社区工作三个方面开展工作。今后为了更好地开展社会工作以解决问题，应当积极综合三项技术，向“社区型社会工作”转变，也应当培养保健医疗福利体系中的全面型人才。

4.居民主体形成和参与层面的研究课题

（1） 地域福祉计划制订过程中的居民参与。应当积极开展关于地域福祉计划制定过程中的居民参与阶段和方法的研究，尤其是对于自我意见表述有困难的利用者，如何听取他们的意见是一项难点。

（2）志愿活动和NPO的主体形成。地域社会中，既有担负市场经济的企业，也有在准市场中发挥作用的个人和群体组织，他们之间的协调问题以及与政府之间的关系问题是研究的重点。

（3） 当代社会福利问题与地域福祉实践。社会性排斥和歧视、社会性孤立和孤独等问题正作为新的社会福利问题不断出现。居民和服务利用者的主体性地位，也正是在对社会问题的克服当中逐渐形成的。对于这一“矛盾（地域福祉实践）”的实证性研究也变得愈发重要。

5.四个志向轴+1——地域综合关照体系以及生活穷困者自立支援的层面

目前，地方自治体的裁量范围在不断扩大。随着2015年4月《生活穷困者自立支援法》的施行，日本国内各个自治体与当地民间团体通力合作，积极开展对无家可归者和残疾人的就业帮助、地域自立生活支援等各种项目。其中的“自立咨询支援项目”，为生活穷困者设置了预防性、综合性的咨询窗口，积极对生活穷困者的生活问题进行专业的把握和分析，为他们设计“自立支援计划”，以此帮助他们解决实际困难。同时，通过与相关服务机构的积极沟通，确保支援落实到位。此外，面向患有痴呆症老人的保护活动、地域中的“软支援活动”的组织化也在各地积极展开。可以说，如今的“地域综合关照体系”和“生活穷困者自立支援项目”，代表地域福祉的最前线。

（二）作为空间价值的福利社区论

这一论说是关于福利社区中关于空间构建的观点。当代地域社会作为凝聚力减弱、社会性排斥、歧视、社会性孤立、孤独、邻里之间矛盾频发等问题产生和解决的舞台，承载了人们的担忧与期望。对于这一状况，许多地方自治体开始着手对地域社区进行再构建。

图3：地域福祉论的四个志向轴+1

其观点之一，在于确保家庭生活的安定。其中，首先是就业和收入的安定。其次是加强家庭成员内部的联系和个人解决问题的能力，进而提高对家庭、邻里、社区的信任，促进地域社会中人们的关联和活动参与。在此过程中，涌现出很多具有地方特色的、创造性的实践活动，地域当中蕴含的技术、人才、文化、传统、自然、产业聚集等各色各样的社区特色资源也得以被灵活开发运用。如何活用地域中的人、街道、文化等资源，构建安全、安心、宜居的地域社区，成为地域福祉新的基础性课题。

其观点之二，来自于公共政策的宏观层面。也就是，构建以国民国家为主的最低生活保护、社会保障以及社会福利的安全网络。“社会安全网络”作为社会政策战略项目之一，是为了应对个人和家庭遇到的预想之外的风险。例如，死亡、疾病、交通事故、火灾、地震、失业、贫困、破产等一系列的风险。由于社会保险（由雇佣方或被雇佣方支付）中的财源基本是由保险费组成，因而也会导致政府部门冗杂的问题。从这一点来看，将其与市场主义相调和（Consistent），可以有效应对这样的宏观层面问题。

另外，对于解决市场机制的不完备导致的收入分布不均衡、结构性贫困等问题，社会福利项目起到了良好的补充性作用。其中比较有代表性的社会福利政策项目包括：以最低生活保障为主的救贫项目、就学补助、住房、食品补助等，以及与社会老龄化相关的年金项目、关怀服务项目等，这些项目都对长期性的结构性危机有着很好的解决作用。其中除了以社会保险方式运营的项目以外，也有很多项目依靠税租的方式运营，因此其中也存在政府主导成分过高的问题。

（三）地域福祉当中作为互助论的市民活动

福利国家中的国民国家，与福利社会中的市民社会，在地方分权化的影响下，形成了相对紧张的契约型关系，因此，两领域之间的资源互补，是多元化福利供给形成的关键。社会福利法人（社会福利机构和社会福利协议会）的定位作为一个新的课题浮出水面，应当积极拓展社会福利机构和社会福利协议会的经营运营理念和方法。

这里需要特别关注的是，在中间领域的基础自治体中，以小学学区或者农村村落为单位的集体自治，也就是居民自治组织的存在。在今天的社会状况下，家庭仅靠自身的力量克服种种风险变得愈发困难。国民国家，在财政层面维系国民低保和社会低保已陷入窘境，而市民社会，则容易被经济情势所左右，尤其在山区地带，经济活动的开展更是难上加难。

因此，NPO、志愿者活动等市民之间互酬（个人与个人、集体与集体之间通过赠与等互动，维持其相互关联，比如居民之间的礼尚往来等）、合作的市民活动变得愈发重要。与居民的地缘组织相结合，这些新型公共活动极大丰富了地域社会中的资源。

在可持续发展的地域社区的构建中，为以往互不兼容的地缘组织与市民、居民活动创建了一个良好的连接点，这是地域福祉活动的一大特征。这一连接，对于地域社会，尤其是对、于其中蕴含的广大福利需求来说尤为重要。为了构建这一新型的可持续发展社区，需要不断促进地域中的地缘组织进行社会统合，使其可以与NPO、志愿者活动等进行合作、融合。这一点可以看作是，将日本农耕社会所追求的“结”“讲”等传统的互酬型体系，与新型的市民活动、NPO活动进行的有机结合；也是将地域中的自然环境、传统文化等资源与新型市场进行的有机结合；同时也是在现代市场经济体系下，为地域社区能够发挥出相应的作用而进行的制度性尝试。