中国长期护理保险制度的目标定位与实现路径

曹信邦 张小凤

人口老龄化、高龄化是我们这个社会所面临的一个永久性话题。中国人口老龄化速度快，老年人口数量大，2016年60周岁以上人口2.31亿，占人口总量的16.67%，65周岁以上人口1.5亿，占人口总量的10.8%（国家统计局，1995-2017）。由于机能老化、慢性病等，人口老龄化引起失能老人数量不断增长和失能时间持续延长，失能老人成为社会普遍关注的对象。为了应对失能老人对个人或家庭的财务冲击，2016年6月，人力资源和社会保障部颁布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），在全国15个地区开展长期护理保险制度试点工作，开启了国家层面长期护理保险制度试点的先河。然而不同试点地区的制度设计呈现多元化态势，对未来制度统一设置了无法回避的障碍，制度效率缺乏，其根本的原因是由于对长期护理保险制度的目标定位缺乏基本判断。

一、长期护理保险制度目标定位的理论阐释

社会政策是内部因素和外部因素相互作用的结果。失能是伴随着人类的产生而产生的一种现象，但在家庭人口结构较为合理、人口老龄化程度较低的社会，失能所带来的风险可以由家庭成员互助来消解，风险的损失还没有被放大。但是随着人口老龄化，家庭小型化和核心化，失能人口长期护理所带来财务风险、社会风险逐步被社会所关注。为了应对失能风险，一些国家建立了以家计调查为基础的救助制度对失能者提供经济上援助，也有国家建立普惠性福利制度对所有失能者提供免费的护理服务（刘继同，2016：99-101），也有一些国家建立社区综合护理体系（小岛克久，万琳静，2017：7-9）。但是单一由国家财政普惠性的承担失能老人长期护理的责任，国家财政的压力较大，特别是在经济出现下行的时期，国家财政支付风险增加，因而由雇主、雇员、政府三方筹资的长期护理保险制度成为化解失能者长期护理风险的重要机制，被许多国家所推崇。荷兰、德国、日本等早期建立长期护理保险制度的国家，出发点就是通过保险机制把失能者长期护理服务的费用由所有参保人共同承担，减轻国家、失能者个人或家庭的负担，满足失能者有品质的生活，国家财政压力成为长期护理保险制度产生的催化剂。

作为一项社会政策，长期护理保险制度的目标必须具有明确性，制度面对的社会问题、受益人群必须具有针对性。长期护理保险制度的政策目标要解决现实的社会问题而不是不切实际、好高骛远，因而政策目标需要根据现有的条件量力而行，具有可行性。长期护理保险制度的政策目标还要考虑社会问题变化规律和社会问题之间的关联，因而在制定政策时要考虑制度未来发展中的可持续性和协调性。否则，制度效率无法得到体现，制度权威难以维护，制度的公信度就会缺失，因而构建中国长期护理保险制度需要目标定位。

“目标定位”一词，有学者是指“把社会保障资源分配给人口中的特定子群体（通常是那些被认为是最贫困的人）的过程”，有的学者是指“任何试图确定一项社会风险和相关受益人（受保护者）的做法都可被称着目标定位”（尼尔·吉尔伯特，2004：1-2）。目前，中国经济下行、社会保障总体缴费率较高，社会保障筹资渠道窄、筹资能力弱，在资源约束背景下，要实现长期护理保险制度公平和效率最大公约数，需要对中国长期护理保险制度的目标定位。因而本文所指的目标定位是指在有限的社会保障资源约束环境下确定制度目标功能、目标工具、目标人群的行为。中国在试点长期护理保险制度时，首先需要科学界定长期护理保险制度的目标定位。目标定位就是坚持“公平、效率、稳定”的基本原则，即有助于保障需要者的需要，有助于制度的可持续性，有助于抑制被保险人、服务供给者的道德风险，实现制度的公平。

（一）制度目标功能定位

目标功能定位是长期护理保险制度的灵魂，是制度目标定位的基础，直接影响着制度目标工具和目标人群定位。美国健康保险学会（HIAA）认为“长期护理保险是为消费者设计的，对其在发生长期护理保险时发生的潜在的巨额护理费用支出提供保障。”提出长期护理保险的功能定位为消除被保险人长期护理财务损失的风险（Health Insurance Association of American，1997：49）。国外学者从财务风险化解机制的视角对失能老人长期护理保险制度目标进行了界定，认为长期护理保险能够提供相应的资金，避免家庭陷入财务危机（Schnepper、Jeff A，2002：25）。而中国台湾学者林志鸿认为长期护理保险制度目标定位不仅是满足失能老人生活护理和疾病护理的需要，还要维持和促进失能者的身体功能，增进失能者独立自主的正常生活能力的提升（林志鸿，2000）。长期护理保险制度目标功能定位存在着是为了失能老人长期护理提供财务损失的赔付，还是为了失能老人身体功能的康复而提供护理服务之争。保险的实质是运用风险集中和风险分担的机制来化解少数人的经济损失，因而长期护理保险制度是通过保险机制由集合体所有参保者共担失能老人长期护理的财务风险，这也是人口老龄化国家制定长期护理保险制度的初衷。提供长期护理财务损失的赔付，有助于失能老人在获得保险赔付后通过市场购买长期护理服务。因此，作为保险，长期护理保险制度直接目标功能是财务损失的赔付，而不是服务的直接供给。护理服务是由市场体系来提供，需要由护理服务的需方通过市场购买获得，因而长期护理服务的供给与长期护理保险制度是终极目标与手段之间的关系。长期护理服务的供给是终极目标，而长期护理保险是实现终极目标的手段。财务损失的赔付与满足失能老人长期护理需求是一个问题的两个方面，前者有助于提升失能老人有效需求，刺激长期护理服务业的发展，因而两者是相辅相成的关系。

（二）制度目标工具定位

以个人或家庭来承担失能老人长期护理的财务负担将越来越重，借助长期护理保险化解财务风险成为一种制度选择。但是，制度目标工具定位存在着认识上的差异，一种观点认为医疗保险和长期护理保险的功能、服务提供机构有差异，长期护理保险应从医疗社会保险制度分离出来，但不一定要把长期护理保险独立于医疗保险制度之外，而是“基于医疗保险的管理运行机制，规划财务独立的长期护理保险可能是最优的政策实践”（彭宅文，2014：71）。但也有学者认为长期护理的风险属性和风险特征决定了长期护理保险可以成为一个独立的社会保险制度（曹信邦，2015：66-69）。是建立独立长期护理保险制度还是建立依附于医疗保险的长期护理保险制度，取决于长期护理风险属性以及长期护理保险与医疗保险制度之间的关系。

长期护理风险要能被保险所承保并成为独立的险种，首先必须具备四个前提条件：一是同质风险单位多，即必须要有足够多的同质风险单位，大量风险单位的存在可以使得未来损失的预测更加精确，从而有利于保险经营。二是风险损失可测量，即损失必须是确定的，能够判断损失确实发生了并可以用货币衡量损失程度，并对损失的程度可以做出价值判断。三是损失必须是偶然的，即损失发生有一定的概率，而不是必然事件。四是损失不能是灾难性的，即集合体中，风险单位不能同时遭受损失，因为保险是风险损失分担机制，集合体中很小比例的风险单位损失由全体投保人共担，否则风险发生后没有损失承担者。老年人长期失能风险是社会普遍存在的风险，并且失能风险的发生具有数量多、发生概率较稳定、经济损失可预测、不会出现灾难性，长期护理风险特征符合可保风险四要素，是建立独立的长期护理保险险种的前提。

长期护理财务风险不是个体特定的风险而是社会面临的共同风险，风险的群体数量大，风险财务损失大，风险的社会消极影响大，虽然长期护理需求事故一生可能仅发生一次，但风险可能持续到生命终结，需要护理的时间长，财务负担具有持续性和长期性特点，个人或家庭财务负担和心理负担重，出现所谓的“家庭失灵”现象，失能老人长期护理财务风险成为每一个老年人所要面临的一个共同的风险且逐渐呈现出社会风险的特征，这就需要政府通过制度化措施化解风险，而长期护理社会保险是各主体责任共担的最优目标工具选择。

长期护理保险与医疗保险是两个不同险种。医疗护理与长期护理在服务供给上有一定的差异，是满足被保险人不同身体功能状态的需求。医疗护理主要是针对急性、慢性病患者，以医师、护士在医疗机构内提供的以疾病治疗为主要护理内容的服务，护理服务提供期限短且专业。长期护理主要是针对慢性病或生活自理能力丧失后需要长期由第三方协助才能维持日常生活的护理服务，长期护理的需要不具恢复性，医疗处置效果有限，长期护理内容是以生活照护为主，医疗救治为辅，护理服务可以在机构、社区或居家。因此长期护理与医疗护理侧重点有区别，长期护理保险和医疗保险目标人群就有差别，财务补偿程度也有差别，前者包括医疗护理和生活护理财务补偿，后者仅侧重于疾病救治过程护理服务财务补偿，见表1。以医疗护理保险替代长期护理保险，目标人群受益面、风险损失补偿程度都没有真实反映长期护理保险制度实际需要。两个险种的目标、风险事故不同，显然不适合把长期护理保险依附于医疗保险之中。因而，长期护理保险应建立成为一个独立的社会保险险种，这样才能有助于发挥制度的保障功能。

表1：医疗护理与长期护理比较

（三）制度目标人群定位

长期护理保险是为了化解失能者护理风险而设计的一种风险共担制度，而要使得制度能够发挥其自身的作用，首先要找到制度的真正需要者，无限扩大和无限缩小长期护理保险制度对象，都会导致制度真正需要者的风险得不到化解，制度效率会低下。长期护理保险制度需要根据风险潜在规模、损失发生概率对风险程度进行排序，一般分为危急类风险、重要类风险和非重要类风险，由此找到真正的需要者。危急类风险是长期护理潜在财务损失非常大，风险一旦发生会导致失能者个人或家庭财务巨大亏空，甚至破产；重要类风险是长期护理潜在的财务损失大，会导致个人或家庭财务负担加重，甚至负债，但不会破产；非重要类风险是长期护理财务风险损失可以由个人或家庭现有的收入、资产来应付，不会带来负债。在具体操作层面，可以综合使用类别定位和需求定位，即根据参保对象、受益年龄、健康状况、补偿程度等多维手段确定类别人群，根据类别人群的特定需求状况来确定长期护理保险制度的真正需要者。

从年龄结构看，任何年龄段的人群都有失能的可能性，但是失能率高低与年龄呈正相关，老年人因身体机能衰退、慢性病等原因，失能率高于年轻人（顾大男、曾毅，2006：9-13）。而在老年群体中，高龄老人又是失能的高风险群体，其失能率远超过低龄老人，成为失能的最主要人群，而这些失能老人长期需要高额的护理服务费用以维持基本生活需要，因而长期护理保险制度最需要的目标人群主要是老年人。所有人都有失能风险，但基于长期护理保险的保险属性以及与医疗保险之间的联系，长期护理保险制度应该覆盖所有医疗保险参保者，包括职工医疗保险参保者和城乡居民医疗保险参保者。

从失能程度看，失能者有轻度失能、中度失能和重度失能之区别，不同的失能者由于失能程度的差别，长期护理财务风险损失就有差别，但无论失能程度轻重，失能者都有长期护理财务损失，长期护理保险制度的目标定位就是不同程度失能者的财务损失补偿。一般来讲重度失能者的风险损失的负担要大于中度失能者和轻度失能者。重度失能者长期护理每天需要的服务时间长、服务内容复杂，既需要专业的生活护理服务，也需要专业的医疗护理服务，护理服务财务支出大，个人或家庭需要大量的举债维持失能者长期护理需要，个人或家庭会陷入财务危机。中度失能者的长期护理也需要专业的生活护理服务和医疗护理服务，但是无论是服务时间、服务内容和服务专业化程度相对要低，护理服务支出要低于重度失能者，个人或家庭虽然有长期护理损失，但一般家庭能够维持收入和支出平衡，即使是通过举债来维持，也不会使个人或家庭陷入财务危机。轻度失能者的护理服务时间短，内容单一，专业化程度低，护理服务支出较低，个人或家庭能够维持支出的需要。因而风险赔付要优先解决重度失能者的财务负担，其次是中度失能者的财务负担，最后才是轻度失能者的财务负担。

（四）给付标准的目标定位

长期护理保险的给付标准是对被保险人长期护理财务损失的赔付程度。科学地确定长期护理保险给付标准有助于把有限的资源合理分配给需要的人。无限扩大待遇给付标准不利于制度的财务平衡，也会导致个人责任、家庭责任的无限退缩。无限降低待遇给付标准不利于被保险人财务风险的化解，长期护理保险制度的公信度会下降。

给付标准的目标定位首先是补偿范围。补偿范围应遵循“因果原则”，即因为失能而产生的额外护理服务损失，换言之，失能前和失能后都需要的服务支出就不在长期护理保险的补偿范围。护理服务费、设备使用费、护理耗材等应为长期护理保险补偿范围，而对于在长期护理期间发生的药品费用应纳入医疗保险支付范围，生活费用、床位费由失能者承担。

给付标准的目标定位需要确定补偿比例。补偿比例取决于制度的支付能力和由此产生的外部影响。较高的补偿比例要由高缴费率维持，势必加重投保人经济负担以及政府财政的负担，激化缴费群体与已受益群体之间矛盾，弱化了个人或家庭应对未来风险防范意识，整个社会对长期护理保险制度产生过度依赖，也不利于多支柱补偿体系的建立。而较低的补偿比例，虽然能够维持制度收支平衡，但会产生被保险人对制度信心不足的问题，扩大长期护理保险制度的覆盖面难度大。因而补偿比例是各种因素相互均衡的结果，目标补偿比例宜适度。个人适当承担一定比例的护理费用，可以抑制过度需求，避免资源过度利用和浪费，可以设置自付比例最高为25%，补偿比例最高为75%。

给付标准的目标定位还需对补偿门槛科学界定。在长期护理保险制度中，需要对“长期”一词加以界定，制度的本意是因部分失能者长期处于失能状态，而使护理服务财务负担加重，需要通过保险的风险共担机制来化解，而短期失能可能带来的财务风险并不严重，个人或家庭能够承担财务损失。因而，需要设置长期护理保险制度待遇给付门槛，即连续失能时间的界限，已经实施长期护理保险制度的国家一般认为不超过6个月为短期失能，超过6个月为长期失能，长期失能发生的护理服务财务损失由长期护理保险赔付。

二、中国长期护理保险制度试点地区政策目标定位的差异性

2016年6月开始在全国开展长期护理保险制度试点工作以来，15个地区的试点工作逐步展开，但是在探索建立适应中国国情的长期护理保险制度过程中，长期护理保险制度目标定位存在着明显差异，少数试点地区目标定位与制度初衷偏差较大，主要体现在以下几个方面。

（一）制度的目标功能定位：财务损失的赔付与护理服务的供给并举

在15个长期护理保险制度的试点地区，由于对长期护理保险制度的目标功能定位理解上的偏差，导致目标功能双重定位。主要表现在：（1）双重目标功能。试点地区普遍存在着把长期护理保险制度的目标功能定位为是财务损失的赔付与护理服务的供给并举，把长期护理保险制度目标功能无限延伸，既要强调对失能者提供财务损失的赔付，也要强调护理服务的供给。一旦有双重目标功能的思维，就会制约长期护理保险制度的发展，目前部分试点地区总是认为本地区长期护理服务业还不成熟，护理服务数量、质量、结构不能满足失能者的基本需求，顾虑护理保险有现金给付但购买不到优质服务，因而认为实施长期护理保险制度的条件不成熟，对长期护理保险制度的信心不足。（2）目标功能输送渠道不准确。目标功能双重定位使得长期护理保险制度承担着护理损失的赔付和护理服务供给的双重责任，在目前护理服务市场还不成熟时，护理服务供给的渠道更多的是依靠政府直接或间接对市场干预获取，还没有形成护理服务市场的良性发展，挤占了长期护理保险的大量资源。双重目标功能是中国长期护理保险制度发展初期的一种客观要求，是基于中国护理服务业不成熟时，为了建立长期护理保险制度相配套工程的需要，但一旦护理服务市场成熟，长期护理保险制度的目标功能就要回归。目前，由于护理服务市场的不成熟，几乎所有试点地区都存在目标功能双重定位、目标功能输送渠道错位问题，而在实施长期护理保险制度较早的青岛市，长期护理保险制度刺激了护理服务的需求，对护理服务市场的引导作用已经显现，目前护理服务业已经初具规模，护理服务基本满足了社会需求，长期护理保险制度的目标功能需要逐步回归本位。

（二）制度的目标工具定位：独立架构的护理保险还是医疗保险的子保险

长期护理保险制度定位应该与医疗保险制度有所区别，这两个险种针对的风险事故不同，建立长期护理保险制度就是要通过制度设计来化解失能者长期护理的财务风险。目前，目标工具定位存在着争议，有两种不同的选择，一种是以青岛市、长春市为典型代表的长期护理保险从属于医疗保险的运作方式，即医疗护理保险制度，主要解决失能者在疾病治疗期间的护理服务财务风险，目标功能、目标对象、筹资渠道和赔付标准从属于医疗保险。另一种是以上海市、成都市、南通市等地为典型代表的独立架构的长期护理保险险种的运作方式，长期护理保险作为一个独立险种，有着自己目标功能、目标对象、筹资渠道和赔付标准。制度目标工具不同，长期护理保险制度的目标人群、风险补偿范围和程度就有差别。

（三）目标人群定位：参保人群与保障对象地区间差异大

参保人群定位差异影响长期护理保险制度的目标定位。《指导意见》提出，“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群”。试点地区根据自身实际，确定不同的参保人群。在实践中参保人群有大有小，大部分试点地区选择了“窄范围”，如承德市、安庆市、成都市等覆盖了城镇职工医疗保险参保人群，而仅有少数试点地区选择“宽范围”，如青岛市、南通市、上海市等覆盖了城镇职工医疗保险参保人群和城乡居民医疗保险参保人群。参保人群定位的差异是制度人为规定，而不是制度内在规律，反映了试点地区对长期护理保险制度真正的需要者缺乏统一的认识。目标人群定位模糊势必会剥夺一部分长期护理保险制度需要者的权利，增加被剥夺者个人或家庭财务负担。

保障对象差异影响长期护理保险制度的目标定位。《指导意见》提出长期护理保险重度保障对象的总体原则，“长期护理保险制度以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等所需费用。试点地区可根据基金承受能力，确定重点保障人群和具体保障内容，并随经济发展逐步调整保障范围和保障水平”。但是试点地区对保障对象的界定存在一定的差异。

年龄的约束条件存在差异。试点地区有两种做法：一种是赔付的目标人群是老年人，60周岁及以上参加长期护理保险的老年人才有资格获得护理保险待遇支付，主要是减轻失能风险发生概率较大的老年人财务负担，其中以上海市为典型代表；另一种是赔付的目标人群为所有参保者，即参加长期护理保险制度的参保者只要发生长期护理风险损失就可以获得待遇支付，目前试点地区基本上把所有参保者作为待遇支付的目标人群，没有年龄的限制条件。

失能程度的约束条件存在差异。不同的失能者存在着失能程度的差异，形成轻度失能、中度失能和重度失能之分，而长期护理保险制度是赔付重度失能者还是所有失能者的护理风险。试点地区形成了两种不同的做法：一种是赔付目标人群仅针对重度失能者，如南通市、承德市、上饶市、成都市等都规定赔付的对象为“参保人因疾病、伤残等原因常年卧床达到或预期达到6个月以上，生活完全不能自理，病情基本稳定”；另一种是的赔付对象包括中度失能者和重度失能者，如上海市规定“暂定为60周岁及以上、经评估失能程度达到评估等级二至六级且在评估有效期内的参保人员，可以享受长期护理保险待遇”。

失能等级评估指标存在差异。失能等级评估指标是定位长期护理保险制度目标人群和损失补偿程度的基础，由于制定失能等级评估指标的前期工作不到位，试点地区大部分参照国际康复医学领域常用的《日常生活活动能力评定量表》，即巴氏量表（Barthel Index）来评估失能等级，以日常生活中最基本活动能力进食、轮椅与床位间的移动、个人卫生、上厕所、洗澡、行走于平地上、上下楼梯、穿脱衣服、大便控制和小便控制等10项活动评估失能者受限程度并加以量化。而2016年上海市出台了《上海市老年照护统一需求评估标准（试行）》，采用自理能力和疾病轻重两个维度得分值来决定需要护理的等级，其中自理能力中日常生活活动能力、工具性日常生活活动能力和认知能力三个维度权重分别占85%、10%和5%，上海市失能等级评估指标与其他试点地区使用的巴氏量表不同，目标人群范围更大。

（四）目标补偿程度定位：补偿范围、补偿比例与补偿门槛地区差异大

针对被保险人失能后经评估符合长期护理保险赔付要求，不同试点地区的补偿范围、补偿比例和补偿门槛存在差异。

在补偿范围上，没有形成一个统一认识，部分试点地区补偿范围较窄，如承德市，仅承担床位费和护理服务费，不承担护理材料费和护理设备使用费等。而部分试点地区补偿范围较宽，如青岛市、上饶市，承担床位费、护理服务费、设备使用费、护理耗材等，部分符合规定的药品费也纳入支付范围。

在补偿比例上，试点地区差距较大。长春市参保职工补偿比例为90%，参保居民补偿比例为80%；上海市居家护理服务支付比例90%，养老机构护理服务支付比例85%。而大部分试点地区补偿比例基本上控制在70%。

在补偿门槛上，部分试点地区认为长期护理保险是对长期失能人群护理负担较重的损失补偿，而对于短期护理损失负担较轻，可以由个人或家庭承担，因而需提高补偿门槛，如南通市、承德市、上饶市、成都市等都规定赔付的对象为因疾病、伤残等原因常年卧床达到或预期达到6个月以上，生活完全不能的自理参保人群，以体现“长期”精神，而大部分试点地区补偿门槛低。

三、中国长期护理保险制度目标定位分步推进的战略构想

中国长期护理保险制度精准的目标定位是制度实施的前提，而分步推进战略有助于目标定位的稳步实现。发达国家的长期护理保险制度已经运行了近半个世纪，并且还在不断探索和完善之中，各国根据自己的价值理念形成了不同的目标定位。中国长期护理保险制度正处在试点阶段，需要根据中国国情确定制度的目标定位，目的是覆盖有失能风险的所有群体，满足失能者长期护理的最基本需求。但是，由于受到制度环境的约束，因而实现这个目标定位不可能一蹴而就，需要分步推进，从风险发生概率最大的需要者逐步覆盖到所有的需要者，从满足最低需要逐步提高到满足基本需要。

（一）制度创建期：重在搭建制度框架，目标定位宜窄不宜宽

设置5年左右的制度创建期，以搭建制度框架为主要任务。在制度创建期，资金来源主要依靠医疗保险资金的调剂、政府财政拨款、福利彩票资金等筹集，还没有形成制度内在的资金平衡机制，因而在制度创建期的目标定位的基本思路是宜窄不宜宽。（1）优先解决失能风险发生概率较高的老年人群体的失能风险，主要解决失能老人中的重度失能老人的财务风险（万谊娜，2017：113-114）。（2）重点解决日常生活活动能力中最基本活动能力受限的老年人护理服务的财务风险。（3）制度覆盖的群体与城镇职工医疗保险制度一致，与城镇职工医疗保险制度捆绑实施长期护理保险制度，因为城镇职工医疗保险制度参保人群的资金来源渠道相对稳定，且雇主、个人多方筹资，政府财政压力小；而城乡居民医疗保险制度的资金主要来源于政府财政支持，个人承担的份额较小，制度本身的财务收支压力大，如果在长期护理保险制度创建期就覆盖城乡居民，势必会导致政府财政压力加大，在长期护理保险制度还不成熟时，覆盖面过宽会导致制度自身财力出现危机。（4）严格限制给付标准，床位费、护理服务费、设备使用费、护理耗材等为长期护理保险补偿范围。失能者经过失能评估6个月后可以申请享受长期护理保险补偿，在制度创建期补偿标准比例为60%，对于居家护理的可以适度提高补偿比例。

（二）制度完善期：重在完善制度内容，目标定位逐步推进

在制度创建期后，设置5年左右的制度完善期，制度完善期的主要任务是完善长期护理保险制度的财务筹资机制、覆盖范围、评估标准和待遇标准等。在制度完善期，制度的资金来源实施个人、雇主和国家三方共担的责任机制，资金来源渠道宽，制度内部财务能够均衡，因而在制度成熟期目标定位的基本思路是稳步推进，实现失能老人的全覆盖，满足失能老人长期护理服务的基本需要。（1）完善失能等级评估标准，失能者从最基本的日常生活活动能力受限老年人，逐步扩大到认知障碍人群（焦培欣，2017：34-35）。（2）目标人群从优先解决60周岁及以上重度失能老人财务风险扩大到60周岁及以上中度失能老人群体的财务风险。（3）制度覆盖的群体从单一的城镇职工医疗保险参保人群，扩大到城乡居民医疗保险参保人群。（4）适度提高补偿标准，缓解失能者财务负担。在失能者连续失能6个月后，长期护理保险补偿标准逐步提高到75%，个人负担25%。对于居家护理的可以适度提高补偿比例至85%。

（三）制度成熟期：重在目标全覆盖，提升目标人群生活品质

在制度完善期后，长期护理保险制度进入制度成熟期，制度成熟期的主要任务是目标人群全覆盖，不断提升目标人群长期护理服务质量，满足目标人群的生活品质。（1）长期护理保险评估标准不断完善，以满足不同失能者护理服务的需求。（2）目标人群从60周岁及以上的老年人，逐步扩大到所有参保人群中失能者，既包括老年失能者也包括年轻人中的失能者，但60周岁以下失能者必须符合法定的疾病和失能等级才能享受长期护理保险的待遇给付。（3）赔付对象从重度失能、中度失能者扩大到轻度失能者，但轻度失能者至少有2项及以上ADLS功能障碍。（4）护理服务内容从生活护理、医疗护理延伸到精神慰藉，以满足精神障碍人群的护理服务需求。