少数民族深度贫困地区脱贫的绿色减贫新构思和新路径

史志乐，张 琦

(1.北京师范大学 中国教育与社会发展研究院，北京 100875；2.北京师范大学 中国扶贫研究院，北京 100875)

在中国脱贫攻坚深入推进并取得决定性进展的同时，深度贫困地区由于其贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，已然成为我国现阶段脱贫攻坚的重中之重、坚中之坚。制定适合少数民族深度贫困地区脱贫的新路径是当前影响中国2020年“实现农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，基本解决区域性整体贫困问题”目标的难点和重点。少数民族深度贫困地区的脱贫攻坚既要确保完成短期脱贫任务，又要着眼长远实现可持续脱贫和发展，要走绿色减贫之路，因为绿色减贫理念融合了可持续发展、绿色发展与精准扶贫思想，依托少数民族深度贫困地区特有的绿色资源，宏观层面以可持续发展和全面建成小康社会为目标，中观层面以区域协调发展和乡村振兴为目标，微观层面以创新精准扶贫方式和激发内生动力为目标，推进少数民族深度贫困地区实现顺利脱贫。

一、深度贫困理论溯源

深度贫困概念与传统贫困概念一脉相承，同时又是对传统贫困概念和认识的拓展和深化，其强调在物质匮乏、能力缺乏、制度限制、权利剥夺、环境脆弱等方面更深层次或者更持久的贫困，且长期陷入“贫困陷阱”或处于“贫困恶性循环”之中。深度贫困(Deep poverty)又称为极端贫困(Extreme poverty)、严重贫困(Severe deprivation)，也有学者认为深度贫困本质上就是绝对贫困(Absolutepoverty)。从研究方法看，已经有了较为成熟的贫困测量方法，其中包括贫困发生率、贫困广度、贫困深度、贫困强度、多维贫困(MPI)[1]，[2]等一系列指数，而深度贫困是这些指数中特殊极端的一部分。深度贫困一般是贫困发生率较高的地区，我国深度贫困地区的贫困发生率在20%左右。深度贫困也是贫困广度和贫困深度比较严重的地区，涉及的范围更广，贫困持续时间更长、程度更深，如美国深度贫困是指在贫困线一半以下的那部分群体[3]。深度贫困是多种因素、多重维度共同作用的结果，包括收入、健康、教育、地理人文环境等因素，单一收入维度并不能有效解释或者破解深度贫困问题。从研究对象看，深度贫困的对象聚焦于老弱病残妇，如Torill等人研究了加纳、海地、印度、菲律宾和坦桑尼亚等深度贫困农村地区妇女的健康与福祉问题[4]。我国深度贫困重点关注“三类人”：一是因病致贫人群，特别是重病和慢性病群体；二是返贫人群，因灾和市场行情变化产生的返贫者；三是贫困老人，这个群体普遍年龄大、病多、没有劳动力[5]。

图1 贫困的分类及其图解

从贫困动态学的角度看，深度贫困属于长期、持续性贫困(Persistent Poverty)，与短时、暂时的贫困(Temporary Poverty)相对应。短时、暂时性的贫困可能由于自然灾害等重大事件导致其短时间收入或福利水平下降，当出现有利的经济社会因素时这部分群体会很快走出贫困。持续性贫困却不同，其持续时间长、贫困程度深，有时也被称为“慢性贫困”(Chronic Poverty)，像一种疾病一样长期存在很难治愈。Hulme(2003年)[6]提出一个五级分类的持续性研究框架，包括总是贫困、经常贫困、摩擦贫困、偶尔贫困和从不贫困(见图1)，其中总是贫困和经常贫困划归为持续性贫困，摩擦贫困和偶尔贫困归为暂时性贫困，从不贫困划归为不贫困的范畴。它们之间的区别在于各自与贫困线的差距、贫困持续时间的长短、贫困发生频率等方面有所不同。我国多年的扶贫脱贫过程显示，得益于经济社会发展和扶贫脱贫效应的逐步释放，“容易扶容易脱”的暂时性贫困或者结构性贫困对象已经逐渐摆脱了贫困，但无论是经济社会发展还是扶贫脱贫效应主动释放的涓滴效应(Trickle-down Effect)都是有限的，那部分“不容易扶不容易脱”的持续性贫困或者慢性贫困对象就逐渐被沉淀、被固化、被困于收入和福利的底层[7]，难以走出贫困恶性循环，深陷贫困陷阱难以自拔，处于深度贫困状态。

深度贫困的对象长期处于要素资源极度短缺或者环境极度恶劣的状态，贫困的脆弱性、顽固性较强，脱贫难度大与极易返贫两种属性共存。深度贫困产生的原因复杂，往往是多种因素的综合反应，受经济、社会、政治、文化和环境等因素影响，不能靠解决其中某一因素而一劳永逸。按照国务院扶贫办的划分，主要致贫原因包括因病、因残、因学、因灾、缺土地、缺水、缺技术、缺劳力、缺资金、交通条件落后、自身发展动力不足等。国务院扶贫办最新摸底调查数据显示，我国现行标准下贫困农民中因病致贫的占42%、因灾致贫的有20%、因学致贫的有10%、因为劳动能力弱致贫的有8%、其他原因致贫的有20%[8]。此种划分能够在反映我国贫困地区自然地理、历史人文特点的基础上提供直观详细的信息，具有很强的政策指导作用，但并不能从根本上解释致贫的深层原因。深度贫困是多种致贫因素综合长期作用的结果，破解深度贫困也应理性客观的审视深度贫困的实际情况，结合文化、制度、经济、生态等多维因素探寻有效的脱贫之路。

二、少数民族深度贫困地区脱贫现状及存在问题

习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中将我国深度贫困地区分为三类：连片的深度贫困地区(“三区”“三州”)、深度贫困县、深度贫困村[9]。这些地区主要集中在革命老区、民族地区、边疆地区。深度贫困县中有革命老区县55个、少数民族县113个，自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起，面临市场性、地域性、文化性、生态性和可持续性等的挑战，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度[10]。国家统计局抽样调查显示，按年人均收入2 300元(2010年不变价)的国家农村扶贫标准测算，2015年民族八省区农村贫困人口为1 813万人，比2014年减少392万人。2015年民族八省区农村贫困人口占全国的比重为32.5%，比2014年(31.4%)略有增加，高1.1个百分点；民族八省区减贫率为17.8%，全国同期减贫率为20.6%，民族八省区减贫速度慢于全国；民族八省区农村贫困人口占乡村人口的比重即贫困发生率为12.1%，比全国(5.7%)高6.4个百分点(见表1)。从数据可以看出，民族八省区减贫速度慢于全国，民族地区脱贫攻坚的难度越来越大。

表1 民族八省区与全国分年度贫困人口及贫困发生率

第一，少数民族地区深度贫困人口适应现代化发展的能力较弱。少数民族地区深度贫困人口接受现代学校教育有限，难以适应现代化经济发展要求。调研发现，少数民族地区贫困人口普遍只有小学以下文化程度，有些甚至不会说汉语，这严重影响了个人发展。少数民族贫困人口缺乏现代城市化、产业化、工业化、信息化、市场化的劳动力技能培训，这既影响劳动力在当地发展也阻碍了外向移动。如四川、甘肃案例地区没有开展农业实用技术培训和劳务转移培训，湖北、云南虽然开展了各项培训但是满意度不高，云南案例区对劳务转移培训的满意度仅有5.71%。少数民族地区受文化技术因素影响，产业发展能力受到很大限制。由于少数民族地区特色产业培植不够，农民缺乏稳定增收渠道成为少数民族脱贫面临的一大障碍。地方产业选择未能充分考虑产业发展各环节，缺乏市场开拓、产品更新等可持续发展的能力，导致许多地区出现产业发展刚开始时红火，后来经营情况越来越差，乃至于难以维系。

第二，对少数民族地区深度贫困的特殊性认识不够。首先，少数民族深度贫困地区历史文化具有很强的特殊性，独特的生产生活方式形成了相对独立的民族文化以及独特的价值观念、道德体系和行为规范，与扶贫脱贫理念很容易发生文化冲突，从而导致扶贫脱贫动力不足、参与性不强、效果不明显。其次，少数民族深度贫困地区适宜生产、生活的空间资源极为有限，因为我国少数民族深度贫困地区大多处在偏远山地、高原、裸岩、岩溶、干旱和高寒阴湿地区，自然灾害频发，基础设施薄弱，贫困户抵御各种自然风险能力较弱。再次，少数民族深度贫困地区的组织管理方式具有很强的特殊性，其传统的“长辈式”“族长式”管理方式在乡村依然有重要影响力[11]。村民代表往往是各家族或氏族最有影响的人，与一些汉族地区村民代表产生方式有一定差别。对少数民族地区的特殊性认识不够，容易导致各类扶贫政策措施脱离实际，往往是通用性措施较多而针对性措施较少，政策的有效性大大降低。

当前各地扶贫脱贫工作的重心主要是基础设施建设、公共服务设施建设、生产生活条件改善方面，对少数民族文化发展的重视程度严重不足，一定程度上忽略了少数民族文化的传承与发展。比如对少数民族地区的梯田、苗药、土司遗址、民俗活动等物质与非物质文化遗产的开发和利用远远不够，缺乏对民族特色文化的充分考量，少数民族脱贫中虽然取得了较好经济效益，但也造成部分民族特色文化的流失。

第三，少数民族深度贫困地区扶贫资金投入不足。资金不足虽然是当前扶贫脱贫工作面临的共同问题，但在少数民族深度贫困地区尤为明显。少数民族深度贫困地区受地理环境等因素影响，物质资本相对匮乏、人力资本相对昂贵、建设拆迁发展难度相对较大，因此对资金的需求更为强烈。如聚居于武陵山区和五溪山区的湖北省苗族地区，发展涉及的各类资金在亿元以上，但由于资金严重短缺，致使一些扶贫项目迟迟不能完成。少数民族深度贫困地区的地方财政缺口较大，在融资渠道较窄的情况下，面临地方资金需求量大与上级拨款有限的矛盾。调研发现，云南、江西、湖南、四川等不少地方的少数民族深度贫困地区地方财政困难，长期入不敷出，脱贫工作的开展与推进大多依靠上级财政扶贫资金和中央专项资金，项目配套资金难以筹措和真正到位，而少数民族深度贫困地区的扶贫项目大多要克服自然地理条件，资金需求要比平原贫困地区大得多，由此一来矛盾更加突出。

三、破解少数民族深度贫困的绿色减贫新构思

破解少数民族地区深度贫困问题既要认清眼前的实际情况，又要着眼长远实现可持续发展。绿色减贫理念融合了可持续发展、绿色发展与精准扶贫思想，依托贫困地区特有的绿色资源，力求实现贫困地区减贫与可持续发展的双重目标。张琦(2015年)认为绿色贫困可以分为正向绿色贫困、逆向绿色贫困和混合型的绿色贫困[12]。正向绿色贫困是指因缺乏绿色和生态环境保护体系而导致的贫困状态；逆向绿色贫困指拥有丰富绿色资源和自然生态体系，但因交通不便、资源开发及产业发展落后导致的贫困；介于两者之间的即为混合型绿色贫困。我国少数民族深度贫困地区既有正向绿色贫困如西北干旱地区，也有逆向绿色贫困如西南山区及丘陵地区，还有混合型的绿色贫困如四省藏区(青海、四川、云南、甘肃)和西藏地区。无论是正向还是逆向绿色贫困，根本原因还是绿色发展缺失，正向绿色贫困是因为缺乏绿色而导致生态环境恶劣，无法进行绿色经济发展。逆向绿色贫困则是因为绿色资源无法开发以及绿色产业缺失，其共同点都是绿色经济发展缺失或不足。因此，加强绿色减贫才是解决少数民族深度贫困问题的战略选择。

图2 少数民族深度贫困脱贫的绿色减贫机理

从宏观层面看，绿色减贫以可持续发展和全面建成小康社会为目标，以绿色发展与扶贫脱贫为战略指引，充分考虑人、自然与社会的协调统一发展，是一种包容性、益贫式的增长发展模式。可持续发展战略要求减贫与经济、社会、生态环境实现长期稳定和谐发展，全面建成小康社会战略要求在经济、社会、生态环境方面实现综合全面发展，保证不让一个人掉队。绿色减贫以此为出发点重构了我国扶贫脱贫的动力机制，建立了以环境保护与开发为核心的绿色减贫新范式，从根本上保证了全面、综合、长期、可持续的发展诉求。

从中观层面看，绿色减贫以区域协调发展和乡村振兴为目标，在尊重贫困地区客观现实的基础上，充分挖掘各地区优势绿色资源与本土特色资源，因地制宜，统筹发展。我国贫困地区区域差异比较大、特征比较明显，要想实现脱贫致富不能一味依靠高速度、高消耗的粗放式发展，也不能单纯追求非均衡的区域发展战略，而要充分认识贫困地区资源禀赋的异质性，利用乡村历史文化、地理区位等特色实现区域优势互补。在以集中连片特困地区为重点的片区县发展中已经进行了统筹区域特色发展的尝试，张琦(2014年和2016年)针对我国11个片区进行了绿色减贫指数测度，结果显示我国贫困地区绿色资源丰富、绿色资源贡献度较高。

从微观层面看，绿色减贫以创新精准扶贫方式和激发内生动力为目标，积极探索绿色生态、对接精准且可持续性强的新型扶贫方式，有效提高贫困人口的生活水平。绿色减贫通过绿色、可循环的方式达到减贫的目标，这需要调动各方力量积极参与绿色减贫，尤其对于贫困地区发展绿色产业需要制度、技术、人才等方面的创新与支撑，充分利用太阳能、光伏、低碳等绿色资源。绿色减贫还需要提升贫困地区人们的内生发展动力，综合考虑贫困人口的接受能力、适应能力、掌握应用能力以及竞争能力等，形成脱贫的内源发展机制，增强和激发减贫的内生动力。

四、少数民族深度贫困地区绿色减贫的新路径

绿色减贫作为一项创新的扶贫方式和理念，以认清少数民族深度贫困地区发展特殊性为前提，以构建绿色产业体系为主要路径，以完善基本公共服务体系为重要支撑，最终实现少数民族深度贫困地区经济、社会、生态协调发展。

第一，认清与重视少数民族地区特殊性是破解少数民族地区深度贫困问题的基础和前提。在制定国家、地区和部门的各类规划时，要充分考虑少数民族地区深度贫困的特殊性诉求，酌情出台仅针对少数民族深度贫困地区扶贫开发的专项规划。要更加注重各类政策措施向少数民族深度贫困地区的倾斜。步入脱贫攻坚期，各类扶贫开发政策要更加侧重少数民族深度贫困地区，特别是在资金支持、物资配备、发展机会等方面重点向少数民族深度贫困地区倾斜，针对不同类型、不同区域的贫困特征，制定差异化的扶贫脱贫政策，采取分类指导的办法，切实提高政策的实施效果，有计划、有步骤、有重点地推进各项工作。要加强对少数民族深度贫困地区的资金支持，拓宽融资渠道，要分门别类设置扶持民族深度贫困地区发展资金，并在一般资金划拨过程中建立专门的款项目录以应对少数民族深度贫困地区脱贫的特殊要求。要加强对少数民族地区深度贫困人口的培训，少数民族深度贫困地区劳动力培训要以充分考虑少数民族文化特殊性为前提，以技能培训为依托，改进和加大针对少数民族深度贫困人口生存与发展能力的培训，增强贫困人口脱贫致富的内生动力。

第二，探索和创新民族自身特色的绿色减贫产业体系是少数民族深度贫困地区脱贫的重要途径。要实现少数民族深度贫困地区的长期可持续发展，必须走一条经济、社会、生态、扶贫共赢的道路。首先要将少数民族的特殊性与绿色产业发展理念结合起来，立足少数民族地区的本土特色，投入专项资金，认真评估、充分挖掘少数民族的风俗、习性与传统，注重对少数民族独特性的保护与传承，在尊重少数民族发展的基础上形成特色鲜明的少数民族产业发展理念。其次是促进少数民族地区生态资源与绿色产业发展模式相结合，以绿色生态资源为依托，推进生态农业与少数民族深度贫困地区旅游、林业、文化、康养等产业深度融合，积极发展生态产业新业态，形成绿色生态产业新体系[13]。由于少数民族地区地理环境、绿色资源禀赋差异大，不同民族、不同区域要根据其绿色资源条件和农业资源禀赋因地制宜发展具有自身特色的产业模式，同时积极对现有绿色生态资源的资产化、市场化和产业化发展进行探索，借助互联网、大数据等现代信息化手段，充分发挥区域绿色禀赋优势和后发优势。三要推动少数民族文化资源与绿色产业发展模式相结合，进一步加大少数民族深度贫困地区文化资源的培养、保护、交流和宣传，充分挖掘少数民族梯田、草药、建筑等的文化潜力，发挥其民族特色资源、历史文化资源、红色革命资源的减贫作用，将文化与绿色产业有机衔接，拓宽少数民族深度贫困地区脱贫路径。

第三，完善基本公共服务体系是少数民族深度贫困地区脱贫的重要支撑。贫困的消除绝不仅仅是收入和资产的增加，更重要的是公共服务的均等化。必须加快基础设施和公共服务设施建设，解决少数民族深度贫困地区外通内联的区域交通通道，推进深度贫困地区交通项目建设；加快实施深度贫困地区重点水源、大型灌区设施建设与节水改造、农村饮水安全巩固提升等水利工程建设；加快推进少数民族深度贫困地区农村电网改造升级和配电网建设；加快实施少数民族农村义务教育薄弱学校改造、基层卫生计生服务体系建设等社会事业领域重大工程，提升深度贫困地区基本公共服务能力。

第四，完善绿色减贫的投融资机制，推进绿色投资精准化是少数民族深度贫困地区脱贫的资金保障。要在少数民族深度贫困地区形成多层次阶梯形资金筹集绿色通道，通过明确的资金筹措、任务划分，提高资金融通和使用效益。与普通地区资金拨付与使用方式不同，要在少数民族深度贫困地区建立多层次阶梯形资金筹集绿色通道，做到专款专用，集中资金建设与开发事关少数民族地区深度贫困的关键项目、主要工程。要加强资源整合力度，形成以扶贫部门为主体联合其他各相关部门组成的联席会议机制，将各部门的扶贫资源形成合力，提高各部门在项目、资金等方面的配合性，为少数民族地区脱贫提供便捷高效的服务。推进绿色资金使用精准化，逐步增强绿色资金的减贫效率，对于有生产条件和能力的贫困农户，直接扶持绿色产业发展项目，按照规定的方式内容和标准补助扶贫资金。

第五，提升少数民族深度贫困人口可持续脱贫能力是扶贫脱贫的落脚点和动力源泉。少数民族深度贫困地区脱贫成效如何最终落脚点在于群众是否获得持续的脱贫能力，绿色减贫作为一种新的扶贫方式和理念，强调赋权和目标群众的广泛参与，以提升少数民族深度贫困人口的可持续脱贫能力。因此，少数民族深度贫困地区劳动力技能的提升要充分考虑少数民族文化特殊性，要以适应需求且能够有实际收效为第一要务，不断改进和加大针对少数民族深度贫困户生存与发展能力的培训，在扶贫项目的选择、决策和实施过程中，要自觉增强深度贫困群众的有效参与，激发深度贫困群众的内生动力，不断完善参与和激励机制，提升绿色减贫政策的群众满意度。