探索存量盘活 拓展增收途径助推乡村振兴——诸暨市农村存量建设用地盘活利用实践及思考

□ 诸暨市人民政府

为进一步加强农村存量建设用地的盘活利用，拓展农村农民增收渠道，美化农村生产生活环境，促进城乡融合发展，助推乡村振兴战略实施，近年来诸暨市通过探索和实践“地票”政策，推进农村土地综合整治工作，取得了一定成效，现将有关情况汇报如下。

一、工作背景

（一）根据客观实际

改革开放以来，诸暨的经济社会发展经历了一段高速发展以后，逐步暴露出产业结构不均衡，居民增收来源单一，城镇吸引力不强，乡村居住环境不美，建设用地规模偏大等问题，如何共享发展成果，增加农民收入，优化生活环境，促进城乡融合发展到了必须探索研究的时候。

（二）遵循上级要求

2016年年初，浙江省政府经过详实的调查研究后，把诸暨市确定为供给侧改革中房地产去库存的试点县（市），要求在进一步把控房地产市场供地节奏、优化土地结构、拓展去化渠道等工作的基础上，积极探索实施以地换房的“地票”政策。

（三）具体工作需要

诸暨市从2011年开始实施农村宅基地进城置换工作以来，进展顺利，社会反响良好。目前，政府一期投资建造的1400余套安置房源已全部置换完毕。按照工作计划，应尽快推进置换房屋建设工作，但考虑到置换房屋的建设资金、后续物业管理等方面工作，经反复考虑，诸暨市认为采取货币化安置，让置换群众有自主选择权利，获得更好的生活环境更加符合群众的实际需求，而且还可以促进房地产市场存量的去化。

二、主要做法

地票政策的本质是对诸暨市宅基地进城置换政策的延伸和拓展，主要是利用农村土地综合整治项目平台，在土地权利人自愿并保证其“三个不变”（原村待遇及农民身份保持不变、土地承包权和集体资产分配权不变、计划生育权不变）和“三个同享”（同等享受养老保险保险、基本医疗保险、子女就近入学等权利）的前提下，对其拥有的闲置宅基地或存量闲置利用建设用地实施复垦并验收后，对相关权利人核发明确了一定权利义务的凭证，即“地票”。

（一）实施条件

具体四个方面：（1）第二次土地利用现状调查及变更成果地类为建设用地；（2）地块单体面积大于等于400平方米（与农用地相连的面积可适当放宽），利用宅基地实施复垦的，地上合法确权建筑占地面积须大于50平方米；（3）地块具备复垦为耕地的条件；（4）权属清晰无争议。

（二）核发规则

具体分两种类型：（1）利用自有宅基地申请实施地票的，地票的权利人和面积都以土地权属证书记载为准；（2）利用非宅基地申请实施地票的，地票权利人可以明确为土地权属证书确定的权利人，也可以确定为经村民代表会议讨论同意并经公示无异议的单位和个人，地票的面积按照实际复垦面积的45%核定。

（三）使用规则

地票的权利人可以按照以下四种方式使用地票。（1）流通交易。允许地票在市域范围内的所有单位和个人之间相互流通交易，政府负责搭建交易信息发布平台，办理交易手续（不收费用）。（2）抵扣商品房购房款。利用宅基地核发的地票，允许在符合要求的商品房屋开发楼盘中购买商品房屋时抵扣相应额度的购房款项，抵扣标准为3800元／平方米。权利人和开发商商定价格后，把地票交付开发商即可，抵扣部分费用由开发商向政府结算。（3）置换年度建房指标。允许符合要求的权利人（仅限于农民）向政府申请置换年度建房指标，并按照规定办理审批手续后实施建房（仍须执行“一户一宅”和“限额用地”政策）。（4）作为抵押物，向银行等金融机构申请办理贷款。

三、取得成效

2016年年底，诸暨市通过积极谋划，全面调研，大胆探索，反复论证后研究出台了《关于建立诸暨市农村集体建设用地市场化盘活机制的意见（试行）》。2017年3月份，又拟定了具体操作细则，明确工作程序和各个流程的办理要求，同时制作了相应的表式表格，明确了填报规范要求，基本实现了规范化操作的要求。

2016年3月31日，诸暨市正式核发了第一张地票。到目前为止，全市共计核发地票71张，地票面积8097.55平方米，共计盘活存量建设用地面积21993.79平方米，可抵扣商品房款3077万元，阶段性成效初步显现。

通过实施“地票”政策，不仅有效盘活了农村存量闲置土地和房产，进一步提高了农村农民的财产性收入，还全面盘活了农村存量建设用地，拓展了城乡发展空间。

通过实施“地票”的相互交易，充分利用了市场经济的杠杆作用，推动了民间资本参与农村存量建设用地的市场化盘活；同时，通过“地票”置换用地指标，化解了有资金、急需建房的住房困难群众和改善型农户的指标问题，促进了新农村建设工作。

通过“地票”抵扣商品房屋购买款项，激发了广大农村群众改善性住房需求，有效促进了房地产市场的去库存化，有效推动城镇化发展进程。

四、存在问题及继续深化完善的措施

（一）存在问题

诸暨市地票政策实施至今，虽然取得了阶段性成效，但是也发现了很多具体问题，主要有以下三个方面。一是权属认定难。特别是老旧宅基地申请实施地票的时候，由于农村宅基地初始登记年代比较久远，当时群众确权意识不强，发证也不是十分规范，导致存在一定的权属纠纷和证地不一致的情况，给工作推进带来困难。二是由于地票资金总额不大，而且要分期兑现（签订合同支付40%，房屋交付支付60%），部分房企考虑到资金的回收率，特别是在目前房地产形势好的情况下，积极性不是很高，个别房企还存在歧视政策。三是实施周期偏长。根据诸暨市地票核发规则，地票从申请到核发要经过6个环节，特别是其中的复垦验收环节需要一定的时间，导致整个地票核发周期偏长。

（二）深化完善措施

针对上述问题，今年年初诸暨市积极组织国土、建设、财政等相关部门，深入一线调查，寻求破解之法，继续深化完善，争取走出一条既适合诸暨实际，又可以提供面上借鉴的农村存量建设用地盘活利用之路。

1.全力推进农村宅基地确权登记工作，厘清农村土地权属关系，切实维护农村农民权益。

2.合理探索政府收储、政府置换等地票使用渠道，合理放宽实施申请条件，全面优化工作流程，提高工作效率，提高广大农民群众积极性，同时进一步规范和完善地票使用规则，强化政策保障和刚性执行。

3.积极和农村闲置房屋激活利用、农村危旧房治理改造等相关重点工作融合实施，破除政策壁垒，确保各项工作合力推进。