基于公平与效率视角的住房公积金制度研究

潘蓓蓓

[摘 要]住房公积金制度对于我国在加快住房制度改革、保障人民住有所居和提升人民幸福感、获得感方面具有重大作用。本文基于公平与效率的视角分析了住房公积金存在的问题，进而提出了相应的解决对策，希望能够为相关研究提供借鉴。

[关键词]住房公积金；公平；效率

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.14.084

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2018）14-0-03

1 研究背景

住房公积金是我国法定社会保障制度“五险一金”的重要组成部分。从性质上讲，它并不属于社会保险，也不属于社会福利，但其在推动我国住房制度改革、保障人民“住有所居”方面发挥着重要作用。住房公积金主要依靠城镇在职职工及其单位缴纳，目的是用于职工本人的住房建设，如购买、建造或大修住房等。住房公积金的缴纳具有长期性和积累性，在职职工一旦开始缴纳无特殊情况一般不允许停止，直至个人离退休死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系时，住房公积金方可被提取。但是，随着经济社会的发展，住房公积金制度也出现了一系列问题，既涉及公平，也涉及效率，对我国的社会安定和人民安居造成了不利的影响，违背了住房公积金制度设立之初的意义和目的。因此，从公平和效率两个视角对住房公积金制度进行研究，对保障无房职工拥有住房、提升人民的切身幸福和响应十九大中“房子是用来住的不是用来炒的”的号召具有重大的理论和实践意义。

2 公平问题的探讨

住房公积金的公平问题值得关注。我国在实行住房公积金制度之前，一直实施的是福利分房制度，在市场化改革之后，开始逐步地建立了住房公积金制度。它所具有的资金缴存的强制性和资金分配的统筹互济性，使住房公积金制度具有缩小收入差距、促进社会公平的作用，但从制度运行的实际效果来看，住房公积金在公平问题上还有待提升。笔者主要从以下两大方面说明公平性问题。

一方面是制度设计不公的问题，具体而言，主要包括城乡差异、地区差异和行业差异3个层次所造成的不同层面的不公。从城乡差异而言，我国目前的住房公积金制度主要面对的对象群体是城镇在职职工，却不包括农村居民，这是制度设计之初就存在天然的缺陷。实际上，这些未被涵盖的居民也应当成为住房公积金制度的对象，否则很容易造成由于城乡差异而导致原有的差异进一步加大，无房居住的居民更加难以从社会层面获得帮助以满足购买住房的迫切需要，这无疑在制度设计之初就人为制造出了进入障碍，在起点上就相对不公，导致城乡差异和社会不公的局面愈加恶化。从地区差异而言，目前我国住房公积金制度的缴存比例仅仅规定了一个范围区间，但具体的数额由各地区自行确定。我国东中西部地区的经济发展水平差异较大，东部地区经济发展水平较高，物质基础较好，因此其缴存比例也相对较大，覆盖范围相对较广，群众从中受益较多；但中西部地区而言，其经济发展水平较为落后，因此其缴存比例相对较低，覆盖范围相对较小，能够从制度中受益的人群也相对较少。因此，正是由于制度设计之初，其繳存比例就缺乏科学的制定标准，各地区的经济发展差异通过公积金的缴存比例会进一步扩大，导致各地区人群对住房公积金制度受益的不公平程度进一步放大。从行业差异来看，我国目前国有企业和机关事业单位的缴存比例较高，而其他企业的缴存比例相对较低，一些个体工商户、自由职业者和务工人员甚至参与比例和覆盖比例都十分匮乏，不同行业之间原本不应当有如此大的差异，但由于制度设计的问题，目前不同行业之间住房公积金的覆盖情况差异较大，公平问题仍然广泛存在于不同行业之间，亟待解决。

另一方面是不同收入人群之间权利与义务失衡，“马太效应”加剧了不公。这里的义务指的是住房公积金的缴存义务，权利指的是住房公积金的贷款权利，权利和义务之间的失衡实质上是缴存和贷款之间的失衡问题。具体而言，高收入人群由于可支配收入较高，其在缴存住房公积金时缴存基数较大，因此能够缴纳的公积金相对较高；而中低收入人群由于可支配收入较低，缴存基数较小，因而其最终实际缴纳的住房公积金数额是远低于高收入人群的。在贷款方面，由于高收入人群缴存的公积金数额较大，因此其可以十分便捷地申请公积金贷款，由于住房公积金实行“低存低贷”制度，即低存款利率和低贷款利率，因此高收入者能够获得一大笔比银行贷款利率更低的资金，从而在流动资金上获取更多的利益。相反地，低收入者由于本身缴存公积金数额较低，相对的还款风险较大，因此在公积金的贷款上受到了较多限制，虽然有迫切的实际需要，但公积金贷款仍然是“可望而不可即”。基于以上分析可以看出，住房公积金制度并未能够实现其“居者有其屋”的制度设计目标，相反地，对于缺乏住房、迫切需要公积金贷款资助的中低收入者而言，其缴存义务并不少，但缴存的资金却无法为己所用，甚至只能到年老离退休时才能领用；对于高收入者而言，相对于其缴存义务，其所享有的贷款权利已大大超越了其义务，甚至有部分人群在基金监管方面钻空子，挪用大笔住房公积金以谋私利。显然，这已经远远背离了建立住房公积金制度的初衷，反而使不同收入人群之间缺失纵向公平，造成社会收入阶层出现进一步的分化，“穷者愈穷富者愈富”的马太效应已经出现，从而大大影响了社会的稳定和发展。

3 效率问题的探讨

公平问题是在建立和完善社会保障制度设计时始终需要考虑的重大理念，住房公积金的设立也势必需要发挥其统筹共济、促进公平的作用。但住房公积金本身作为基金，资金的利用效率也是需要考虑的一大方面，没有效率的公平不是真正的公平，而一定程度地关注效率不仅不会折损公平，反而能够促进公平的可持续性。下面笔者将从3个方面探讨住房公积金制度的效率问题。

（1）投资渠道狭窄，资金利用率较低，资金下沉严重问题。住房公积金的投资渠道是受严格控制的，虽然遵循风险资产组合分散原理，但其实际能够投资的渠道仍然十分狭窄，目前能够投入的仅仅包括国债，而国债的投资收益率几乎和银行利率持平，几乎很难赶得上通货膨胀，这对住房公积金的安全问题产生了极大的威胁。在资金的利用率上，目前住房公积金除去给予职工的住房贷款部分和投资部分，余下的或者投入住房贷款项目，或者用来作为政府进行廉租房、公租房等住房保障建设的保障资金，在一定程度上是对住房公积金的低效率利用，侵占了在职职工对公积金的利用和使用机会，一定程度上降低了公积金的使用效率。总之，由于住房公积金的资金投资渠道狭窄，使用效率低下，导致大量资金下沉现象十分严重，住房公积金保值增值的任务依然任重而道远。

（2）管理主体权责不清，管理效率低下，监管缺乏透明性。目前，住房公积金的征缴和放贷工作主要由住房公积金管理中心承担，但住房公积金管理中心本身属于事业单位，征缴工作本身又带有一定的强制性，事业单位在此的定位略微尴尬，其是否能够具有相应的强制力完成好征缴工作仍然有待商榷。另外，将公积金的征缴和发放集中于同一个管理机构，其监管问题也相对不透明，资金的使用和流向的合理性与合法性尚有待提升。在发放环节上，本应当由某些金融机构执行，但住房公积金管理中心目前仍然是这一职能的执行者。可见，住房公积金管理中心作为一个事业单位，却承担着一部分政府和金融机构应当承担的责任，其权利范围和责任范围并不对等且缺乏明确、清晰的界限，这势必会造成管理机构内部管理事务混杂、管理运行效率低下，对公积金的长期稳定和安全十分不利。

（3）住房公积金实行属地化管理，资源配置效率十分低下。所谓公积金的属地化管理，是指在不同地区明确的范围界限内，对住房公积金按照相应的标准和要求进行相应的组织、协调、领导和控制等管理活动。属地化管理无疑人为地将各个地区和区域割裂开来，在经济水平发展较高的地区，住房公积金缴存比例较高，覆盖范围较广，使用效率也较高，充分发挥了公积金制度的作用，而在经济发展水平较低的地区，公积金的缴存比例和使用效率都不尽如人意。属地化管理不允许资金跨地区转移，因此，不同地区之间只能做到内部平衡，却无法相互之间兼顾以达到互助共济，资金的配置效率十分低下。这也不利于公积金的保值增值以及发挥住房保障功能，住房公积金的配置效率问题仍有待解决。

4 完善住房公积金制度的途徑

住房公积金制度是继我国计划经济时期福利分房制度之后，相应市场化改革而出现的全新的住房货币化制度，对于加快住房制度改革、保障人民住有所居和提升人民幸福感、获得感方面具有重要的作用。因此，保障住房公积金在互助共济方面的作用、促进制度公平性，提升住房公积金在基金利用方面的效用，是推动住房公积金不断发挥作用的重要举措。基于以上公平和效率视角的分析，笔者提出以下几条建议，以期能够为住房公积金制度的完善和发展提供一些借鉴。

4.1 完善制度顶层设计，促进城乡公平、地区公平和行业公平

一方面要针对不同区域，结合经济发展水平，设置不同的缴存比例，针对不同收入的人群设置梯度缴存数额，尤其是对于制度设计范围内但制度覆盖率不足的人群，包括进城务工人员、自由职业者等，针对此类人群需进一步完善制度设计，提高其制度参与率，使其能够充分共享经济发展成果。此外，针对行业间，也应当尽快加强非国有企业和机关事业单位的企业缴存意愿，适当控制国有企业和机关事业单位的缴存数额，避免由此而产生的逃税行为，使行业间的差距尽快消除，促进地域和行业之间实现公平。

4.2 对中低收入的人群适度放宽贷款条件

中低收入群体由于自身经济实力较弱，对于住房公积金有更多的需求，其边际效用较高收入人群而言更大，因此，应当在设计相应制度的同时，逐步放宽对于中低收入人群贷款的限制，避免其陷入贫困的恶性循环，必要时也可采用小额贷款等方式，在维护资金安全的前提下使资金的使用效益最大化。而对待已有的贷款行为时，管理部门须做好资格审查和备案工作，加强对资金流向和使用的监督，尤其是要加强对资金利用主体资格的审查，由此避免大量资金被套现，损害广大中低收入者的权益，而使得住房公积金成为某些高收入者的特有的福利。

4.3 扩大公积金的投资渠道，提升资金的使用效率

公积金目前的投资渠道仅包括国债，在稳定性和安全性的前提下，建议可以考虑将部分信誉度较高的大公司发行的公司债券纳入进来，包括少量的股票等，或是委托给专业的机构进行混合管理，都能够在一定程度上为资金的保值增值贡献力量。在资金的使用效率方面，要坚持专款专用原则，将更多的将资金投入到贷款方面，而不能过多地将政府的公用事业与职工个人的住房建设资金混为一谈。

4.4 建立专门化的管理机构，提升组织机构的内部运行和管理效率

我国要从住房公积金的收缴、投资、贷款等流程出发，将各个环节的职责与权力划分清楚，建立严格清晰、切实可行的管理制度，提升管理部门有关人员的素质，促进组织内部运行效率和管理效率不断提升。

主要参考文献

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