治理能力现代化视角下的城乡规划法治化建设挑战与思考

田毅

摘要：我国第十八届三中全会和四中全会的召开，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2017年党的十九大召开，坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。依法规划、建设、治理城市是依法治国的重要组成部分。城乡尽快完善法制建设，实行法律为基础的管理模式，提高政策落实，提高制度规范是相应国家政策的基本要求。本文通过对我国从城乡规划的发展历程的回顾，发现问题，提出建议，以期为我国城乡规划法制体系建设提供参考。

本文首先讲述了我国成立以来城乡规划法制体系建设的各个阶段的发展情况，其次指出了当前我国在城乡规划法制建设的现状和面临的挑战，最后阐明了现代化视角下城乡规划法治化建设的策略与建议。加强法制建设，提升管理能力是目前城乡规划中需要改善的主要问题。

关键词：治理能力现代化；城乡规划；法治化建设

党的十九大召开之后，全面依法治国的目标深入人心，提出了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的行动纲领。城乡规划法治化建设变成了当下的重要研究课题。城乡规划是我国管理体系的重要组成部分，对我国社会发展与进步有着重大意义，必须以法律为基本，明确规划城乡建设与治理，使法律深入到政策与制度中，实现依法治理。必须从基础人手，提升现代化治理能力，实现依法治国的伟大目标。

一、我国城乡规划的建设历程

（一）恢复性规划阶段：在1949年新中国成立后，我国由于还未完全从战乱的损失中过渡出来，处于百废待兴的状态。住房，交通，资金等都十分短缺，因此当时的治理方式是以尽快恢复人民群众正常生活为标准开展城乡建设。三年后，我国成立了政府工程建筑部门，专门负责城乡建设与改造。由北京上海等代表性城乡联合进行建设方案的探讨与确立，并通过我国财政部门进行审批。同年九月，中央财政部门发表通知，城乡建设计划由当地市级财政部门批准即可，如有问题，再交由中央建设委员会审批。该项政策的出现，使城乡建设变得随意性，缺少法治管理，城乡规划没有条理性。

（二）市场性规划阶段：随着我国经济水平的提升，人们对于住房的需求越来越大。城乡土地已经逐渐变得商品化和市场化，我国也开始对城乡规划进行法律约束。1978年，随着第十一届三中全会的召开，我国推出了一系列有关城乡规划的法律法规，并在北京和上海等地进行试验。在市场性规划阶段，《城鄉规划法》使我国城乡规划具备一定法制性和权威性。该法律使地方政府在城乡规划上的行为得到规范，受到法律限制。从这一阶段开始，我国城乡规划开始逐渐从受制于人转变为受制于法。

（三）公共政策性规划阶段：在进行城乡规划和建设中，即使有着法律约束，仍有部分不法行为的发生。因此，近年来我国开始实行公共政策性规划。通过这种方式，可以使公民参与到城乡规划建设中来。地方政府在进行城乡规划时，需要听取公众意愿，使公众参与到其中。在传统的城乡规划中，缺乏对规划工作和建设工作的监督，常常发生违法违规的事情。公众参与使社会共同监督工作质量，避免了建设工作中出现拖沓，违规，人员失职等问题。我国城乡规划法制建设在该阶段快速发展，增强了城乡规划的权威性和严肃性。

二、治理能力现代化视角下城乡规划法治建设面临的挑战

（一）秉持行政中立原则

在我国治理能力现代化视角下，城乡规划法治建设由行政部门来执行。由于行政部门既是利益分配规则的制定者，又是受益者，因此很难保持完全的中立原则。与此同时，我国国土面积辽阔，城乡规划建设涉及到的对象十分广泛，权力影响持久。行政部门的个体利益无法代表整个社会的公共利益，因此对于公共利益的界定有一定难度。行政部门在进行城乡规划的利益划分时，如发生利益划分不合理的情况，容易产生权力寻租。

（二）抽象行政和具体行政的关系

由于我国城乡规划建设大多由政府制定，因此规范城乡规划建设的法律一般纳入行政法系。行政部门进行城乡规划编制和管理时，也要进行依法行政。作为城乡规划法治化的重要内容，应明确我国《城乡规划法》的重要意义，了解其对权利的制约和使用方式，依法行使权利。并且对于出现的问题该如何补救，责任规定等突发状况都应进行明确规定。同时该法律具有反复适用性，具体行为仍需依赖“一书两证”等管理制度。

（三）城乡规划的工作效率受到阻碍

在我国社会经济快速发展背景下，政府对于空间资源的管理和利益诉求，纵向权力划分决定了规划的执行绩效。并且由于城乡规划建设过程中涉及部门较多，需要进行多重检查，多重报告的流程，使得城乡规划难以及时有效执行。并且规划作为督查部门，受到上级督查机关的约束，处于上下两难，难以作为的困境，目前督查受到的投诉建议等问题难以传递到较高部门，更难得到妥善解决。而城乡规划目前在执行方面缺少保障措施和必要手段，对于城乡建设，项目进程等无法进行调整和干预。

三、治理能力现代化背景下城乡规划法治体系建设

（一）完善城乡规划法律法规

明确城乡规划法律法规的作用和地位。在我国目前的城乡规划法律仍存在提升空间。首先应提升当前城乡规划法律法规的重要性，使城乡规划法律法规融入国家治理体系内，同时政府机关单位应加强城乡规划法律宣传，使公众了解到城乡规划与自身利益紧密相关。其次要融合其他法规，实行“多项合一”的法规衔接。例如将我国《土地法》，《公路法》，《城乡绿化法》进行融合，提升城乡规划工作质量和效率，在进行城乡规划时，同时将城乡公路和绿化建设纳入考虑，并计算好土地制度限制等问题。最后要增强法律对行政许可的适应性，根据当地实际情况制定相应的城乡规划法规。务必做到符合实际，开诚布公，确保法律与客户实践的契合性。

（二）建立城乡规划司法审查制度

通过司法审查制度，可以对城乡规划的科学合法性进行弥补。良好运用城乡的保护原则，比例原则，并且明确以程序审查为主。比例原则可以对于政府权利和公众利益的平衡进行比对，通过这种方式可以对于决策的合法性进行审查。保护原则的使用可以使城乡规划过程中注重城乡的保护与稳定，在进行城乡规划建设的同时，保证公众可以正常进行生活，企业可以正常运转，最大程度降低对人民群众利益的影响。由于现有的城乡规划行政权力具有抽象性和局限性，因此要明确依程序审查为主的工作形式。在城乡规划法治体系件涉中，要明确对于程序审查的重要性。将重点从司法审查转为程序审查，确保城乡规划的公共性和合法性。

（三）规范城乡规划督查制度

编制和审批是城乡规划督查的基础工作，影响着城乡规划督查的公正性和严肃性。因此首先应完善城乡规划的编制和审批，明确地方总体规划的重要意义。要把底线规划和刚性规划明确区分，并且留有余地。并且要加强城乡规划的实施和督查，将制度落实到实处。根据我国相关法律法规，在进行城乡规划督查时，应将不合理和违规的情况进行通报。因此应禁止督查与管理者互相脱节，并且建立应急处理措施，切实制定针对规划行政督察的监督和惩戒机制。

总结：

随着我国社会经济的飞速发展，我国城乡规划建设事业飞速进步，城乡规划法制化建设不断发展。目前我国城乡规划的法律建设还有很大提升空间，通过完善城乡规划法律法规，建立城乡规划司法审查制度帮助提升现代化视角下的城乡规划法治化建设。必须正视城乡规划在空间治理中的公共政策作用，通过加强城乡规划法治建设，提高城乡规划在我国社会现代化治理中的地位。