盐城特色小镇发展情况研究

阎小波

摘要：特色小镇作为介于城市和农村之间的缓冲地区，通过充分发挥其"亚核心"效应，集聚产业和资源，形成产业集聚，并逐步实现区位优势极化，从而有效推进新型城镇化建设。本文从盐城市特色小镇发展现状以及浙江的，存在的不足，在借鉴浙江的经验基础上，提出了盐城发展特色小镇的具体建议。

关键词：产业；新型城镇化；特色；区位优势

加快發展特色小镇，既是深化新型城镇化和城乡一体化建设的必然选择，又是发展乡村旅游，带动富民增收的重要路径。盐城围绕“强富美高”的总要求，紧扣“三市一高”的战略定位，充分挖掘小镇特色，培育出“荷兰花海”、“数梦小镇”、“汽车小镇”等一批省级创建名片，特色小镇发展取得明显成效。但与浙江等先行区相比仍有较大差距，整体规划水平不高，产业带动作用不强，政策创新力度不大，特色小镇建设方兴未艾。

一、特色小镇的主要特征和重要作用

（一）特色小镇的主要特征。特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游功能、社区特征的发展空间载体，是同业企业协同创新、合作共赢的企业社区，是企业为主体、市场化运作、空间边界明确的创新创业空间，也是构建产业链、投资链、服务链、创新链于一体，集制度供给、政策供给和要素供给于一身的供给侧结构性改革试验场，特色化是主题，产业化是基础，市场化是方向，项目化是支撑，政策保障是关键。

（二）特色小镇的重要作用。特色小镇是破解空间资源瓶颈的重要抓手，符合生产力布局优化规律；是破解有效供给不足的重要抓手，符合产业结构演化规律；是破解高端要素聚合度不够的重要抓手，符合创业生态进化规律；是破解城乡二元结构、改善人居环境的重要抓手，符合人的城市化规律。

二、浙江发展特色小镇先行经验

浙江在全国率先提出创建“特色小镇”，出台了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，提出重点培育和规划建设100个左右的特色小镇。涌现出云栖小镇、基金小镇、梦想小镇、青瓷小镇等一批各具特色的小镇，主要做法和成效得到了中央领导和国家有关部委的充分肯定。特色小镇建设以产业特色为核心元素，以要素集聚为主要手段，以政策支持为重要保障，实现了小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新，可以说是理念新、机制活、措施实、活力强。

（一）构建多元化投融资机制，畅通投资资金渠道。坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”，多渠道解决特色小镇建设投入问题。浙江省、市财政专门出台支持特色小镇建设政策，特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。每个特色小镇都有明确的投资建设主体，以企业为主推进项目建设。云栖小镇2013年与阿里云公司签订战略合作协议，建立了以“政府主导、名企引领、创业者为主体”的云栖模式，打造基于云计算大数据产业的特色小镇，五年拟集聚涉云企业和团队超千家。织里镇成立了小城市建设投资产业基金，总规模达10亿元，同时还成立了全国首家童装专营银行，通过金融平台创新有效解决当地童装企业在转型升级中遇到的资金问题。

（二）创新土地管理制度，盘活建设用地指标。浙江在特色小镇培育中不求大、不求多，但求专、求精，追求“小而美”。“小”即规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右；“美”指所有的特色小镇都要建成3A级以上景区，其中旅游类特色小镇要按照5A级景区标准建设。每个特色小镇都规定了建设用地扩展边界，主要利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地解决小镇建设用地需求。实行有奖有罚的土地供应方式，确需新增建设用地的，由各地先行办理农用地转用及供地手续，根据省里公布的创建结果灵活兑现用地指标“奖惩”政策。对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。

（三）创建就业创业平台，打造一批单打冠军。新型城镇化是以人为核心的城镇化。浙江特色小镇建设十分注重整体规划，坚持产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展，让进镇农民来得了、留得住。坚持“一镇一业”，每个特色小镇主攻一个主导产业，培育行业“单打冠军”，为当地居民创造更多的就业创业机会。玉皇山南基金小镇重点引进和培育五大类私募基金，已集聚金融投资类企业500余家，管理资金规模2800亿元，争取五年内将管理资金规模做到1万亿。织里镇生产的童装占据全国1/3的童装市场，成为“中国童装名镇”、省级现代产业集群转型升级示范区试点。浙江首批37个特色小镇吸引了3300多家企业入驻，完成投资480亿元，新增就业人员4.6万人。研究出台了户籍制度改革相关政策文件和具体举措，并不断完善教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，为农业转移人口市民化、外来人员就地城镇化创造了良好条件。

三、盐城发展特色小镇的基本情况

（一）实施镇域分类推进战略。对国家、省、市级“重点镇”，着重引导产业集聚发展，促进产镇融合，发展成为“大而强”的市域重镇；对具备发展潜力、地域特点的“特色镇”，着力提升城镇空间品质，传承地域文化，培植新兴产业和历史经典产业，发展成为“小而美”的特色小城镇；对于其他“一般镇”（含被撤并乡镇集镇区），着重改善镇区环境面貌，满足镇村居民生产生活水平提升的基本需要。

（二）制定特色小镇创建目标。紧紧围绕 “强富美高”新盐城建设要求，紧扣“产业强市、生态立市、富民兴市”三大导向，深刻把握特色小镇内涵特征，坚持以人为本、因地制宜、突出特色、创新体制，加速要素集合、产业聚合、产城人文融合，努力把特色小镇打造成为经济增长新高地、产业升级新载体、城乡统筹新平台、区域经济新增长极，为全市经济社会发展提供支撑和动力。到2020年，分批培育创建20个市级特色小镇，争创省级以上特色小镇10个左右。

（三）明确特色小镇发展要求。一是坚持产业发展特色化。按照产业发展“特而强”的要求，把发展特色产业作为特色小镇建设的核心和支柱。二是坚持区域规划科学化。按照区域规划“融而优”的要求，立足主体功能定位，统筹小镇总体规划、产业发展规划、用地规划、生态规划。三是坚持建设形态风格化。按照建设形态“精而美”的要求，充分体现小镇个性、内涵、魅力，形成“一镇一风格”。四是坚持功能建设集聚化。按照功能叠加“聚而合”的要求，完善城镇基础设施、公共服务功能，建设高端、现代、引领发展的功能配套。五是坚持运作方式多元化。按照制度供给“活而新”的要求，创新建设模式、管理方式和服务手段，实行政府引导、企业主体、市场化运作。

（四）特色小镇发展领先苏北。虽然盐城市特色小镇发展起步较晚，但国家、省市级创建工作均取得明显成效。东台安丰镇被评为国家级特色小镇，盐城汽车小镇和盐城城南数梦小镇被评为省级特色小镇，大丰荷兰花海被评为省级旅游风情小镇，省级特色小镇名片数量居苏北之首。

四、盐城省级小镇发展的几点启示

从数梦小镇和荷兰花海发展的成功经验来年，两家省级小镇敢为人先，敢作敢为，创不可能为可能，有其共同点，也有其首创性。创新意识强。荷兰花海从历史渊源挖掘发展内涵，数梦小镇顺应潮流创新发展，两者都是从无到有，从小到大，近几年才发展起来的，短短3-5年已成为全国有名气、全省树典型的特色小镇和旅游风情小镇，是聚焦创新先行典型。产业前景好。数梦小镇重点发展的大数据，已成为当前最热门的行业，时任李强书记在苏北发展会议上指出乡村旅游是最富民的产业，带动农民致富能力强。选择最具发展潜力、最有发展前景的特色是基础。规划定位准。数梦小镇拟建成覆盖全省、承接上海、辐射华东、联通全国的国家级大数据产业基地，形成完整的大数据全产业链，打造数据资源、数据应用和数据平台三大高地。2012年，上海同济大学编制了2.46平方公里多彩荷兰村的项目整体规划，先期以荷兰花海为核心区，全面融入荷兰乡村风格，彰显异域风情特色。产城融合好。荷兰花海先后被中央电视台《新闻联播》和中文国际频道、中国花卉报等媒体报道，2014年4月份，中央电视台中文国际频道《寻找最美花园》栏目在荷兰花海拍摄专题节目《大丰花海——绽放在盐碱地上的郁金香》，全方位展现了荷兰花海“最美花园”形象。智慧含量高。数梦小镇以华为云、阿里云为基础着力打造全省大数据产业布局的核心，成为盐城智慧城市的中心。荷兰花海坚持智慧旅游与电子商务同步发展的思路，加强与阿里巴巴天猫网站的深度合作，开辟荷兰花市网络销售店铺，同时联手深圳嘉讯公司，投资700万元建设荷兰花海智慧旅游项目，目标是以Web门户网站为载体，以微博、一卡通系统、微信公众平台为抓手，搭建可扩展的荷兰花海基础信息化框架，荷兰花海将逐步实现由线下到线上、假日到周末、日光经济到月光经济的全面转型。

五、盐城发展特色小镇存在的主要问题

1、缺乏统一规划引领。目前盐城市各地申报的特色小镇有些还处于初步设想阶段，还没有成型的规划设计，下一步具体动作还不明确。各级各类相关规划之间相互适应和衔接不够，有些镇、园区除中心镇有相关镇域总体规划外，其他建制镇缺乏相对应总体规划，有些镇即使有，但在特色产业规划上较为缺乏，无法对本区域内产业的发展形成一个长期有效的引领作用。

2、产业特色不够明显。部分小镇产业差异化定位不明显，存在同质竞争现象，优势产业和明星企业集聚不够，占据区域产业价值链顶端的产业较少，产业集群大而不强，聚而不合，导致整个产业发展有宽度没厚度。没有定向培育或引进龙头企业，在产业链上缺乏关键企业，高端品牌对小镇知名度支撑不足。

3、土地要素制约明显。盐城土地面积全省最大，沿海资源十分丰富，开发程度相对较低，与苏南、苏中地区相比，空间和容量优势较为明显，尽管如此，与发展的要求相比土地资源仍然缺乏，从镇级来看，调节发展余地就更小，从调研情况来看，特色小镇发展最大的制约因素就是土地问题，不足以支撑未来几年内的小镇建设和产业发展需要，导致很多好项目无法落地。

4、融资能力仍然不强。镇级政府融资能力受到明显制约，加之镇级可提供担保的镇级资产少，各镇普遍缺乏融资能力，融资渠道也主要为银行贷款，融资渠道过于单一，融资成本相对较大，对特色小镇可持续发展带来较大的压力。

5、政策创新力度不大。虽然江苏和各市均出台了一些推进特色小城发展的政策意见，但思想解放程度仍不够，政策创新不多，优惠力度不够大，大都参考浙江发展模式，很多政策创新意识和优惠力度没有达到浙江省前几年的水平，而且省市县等各级政府政策没有形成合力，缺乏联动政策措施体系，在一定程度上影响了各地特色小镇的发展。

六、盐城加快特色小镇建设的几点建议

一要提升整体规划水平。一方面，要坚持统筹推进。对各县（市、区）特色小镇建设，进行系统规划，示范引领，统筹推进。针对小城镇现状基础、发展潜力及功能定位，坚持分类引导、差别发展、择优培育。2016年开始，每年每个县域重点打造1-2个市级以上产业特色小镇和旅游风情小镇，以示范推动面上建设，稳步推进特色小镇建设。另一方面，要坚持多规合一。坚持规划先行、多规合一的要求，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护，体现产城人文“四位一体”和生产生活生态“三生融合”，邀请国内外知名设计单位，高起点高标准规划建设特色小镇。

二要挖掘特色放大优势。立足盐城市各地资源禀赋、区位条件、生态环境、历史文化、产业集聚等特色，重点打造一批产业小镇和旅游风情小镇。聚焦汽车、节能环保、大数据、智能终端等高端制造业和新一代信息技术产业，以及创意创业、健康养老、现代农业、历史经典类产业重点打造一批产业小镇。聚焦生态旅游、休闲旅游、乡村旅游、精品民宿，推進特色旅游与现代农业融合发展，建设一批旅游品牌线路，打造一批旅游风情小镇。

三要加大政策创新力度。重点围绕解决“钱、地、人”问题，研究提出有创新性、针对性的政策措施。要拓展资金渠道，各级财政设立专项引导资金，鼓励市场化运作，争取信贷支持。要保障发展用地，抓住土地利用规划调整机遇，适当压缩耕地面积，增加建设用地面积，调出规划用地空间。要加速人气集聚，通过大力发展新兴产业、特色产业提供更多的就业岗位，全面放开户籍限制，完善社会保障体系，让农民真正融入城镇。

四要注重统筹协调发展。要把发展特色小镇与乡村旅游、新农村建设和新型城镇建设有机结合起来。一方面，要适度超前、统筹推进小城镇基础设施和公共服务设施建设，完善城镇功能，满足人的就业、创业、居住、出行、教育、医疗等各类需求。另一方面，要提高城镇管理的精细化水平，使管理服务更加科学化、高效化、人性化、便利化，切实提高城镇居民生活质量。同时要坚持生态优先、绿色发展理念，有机整合小镇内外的绿地、河湖、林地、耕地，注重小镇的生态特色与产业特色以及当地自然风貌相协调，加强特色小镇道路绿化、生态隔离带、绿道绿廊和片林建设，构建“河林田湖共同体”系统生态格局，加强园林绿化、景点雕塑、旅游设施建设，营造功能齐全、亲水近绿的秀美风光，加强小镇人文精神塑造，打造独特景观文化，形成镇在景中、景在镇中的“高颜值”精品小镇。

五要体现创业富民导向。充分发挥特色小镇创新创业成本低、进入门槛低、各项束缚少、生态环境好的优势，打造大众创业、万众创新的有效平台和载体。时任省委李强书记指出发展旅游产业是带动农业致富最好的产业，大丰区同心村通过打造荷兰花海景区，农民人均纯收入从2万增加到4万，带动周边8个村3000多农户发展花卉苗木种植。要充分利用盐城市旅游资源，着力发展特色旅游，放大荷兰花海、恒北村、杨侍村、甘港村等一批经典乡村旅游示范效应，探索全域旅游和“乡村旅游创新发展”新模式，通过特色小镇和旅游风情小镇建设带动居民致富。

参考文献：

[1]张丽萍.我国特色小镇发展的理论与实践脉络分析[J].调研世界，2018（06）：3-7.

[2]冯奎，黄曦颖.准确把握推进特色小镇发展的政策重点——浙江等地推进特色小镇发展的启示[J].中国发展观察，2016（18）：15-18.