旅检通道信息化建设及旅客通关模式改革的研究

【摘要】：在全面深化改革的大背景下，旅檢现场如何转变职能、创新监管模式成为全国各大口岸研究的重点。本文以全面深化改革，以解放思想、创新理念、激发活力、勇于实践为指导，针对旅检监管困境，立足口岸实际，放眼全国海关，通过对旅检部门的职能分析，流程设置及风险管理的实现方式进行研究，提出运用大数据现代信息化科技手段，通过协同监管，实现“精准监管”新理念，探索旅检通道信息化建设新模式。运用新公共管理理论、行政契约理论和风险管理理论，通过订立契约框架，将部分事务委托，将有限的人力资源投入到风险管理中。浅析西机场航站楼海关监管通道建立了以隐蔽式为亮点、以信息化为核心，以风险管理为导向的出入境旅客风险拦截系统，有利于实现监管有效、通关便利、支出缩减、服务提高。

【关键词】：信息化 旅客监管 风险拦截

一、海关进出境旅客行李物品监管的现状和问题：

（一）传统的海关进出境旅客行李监管模式：

海关旅检工作主要承担进出境旅客行李物品及航空器的监管、征收行邮税、查缉走私等传统职能及边境保护、知识产权保护、打击国际刑事犯罪及反恐等非传统职能。海关旅检工作的核心是对进出境航空器、旅客和其它人员的行李物品实施查验，从而实现其各项监管职能。目前，海关对行李物品的监管停留在纯人力监管阶段，即普通旅客到达监管通道，选择申报或无申报通道，海关关员对每件行李进行X光机检查，对可疑行李实施开包查验，从而发现是否携带禁限物品和应税物品，然后进行后续处理。

（二）现有条件下海关对进出境旅客行李物品监管存在的问题：

1. 监管资源不足与监管到位的矛盾。

现有条件下，海关旅检现场人力资源不足和监管到位的矛盾日益凸显。

旅检关员劳动负荷巨大与带好队伍的矛盾。

旅检现场关员虽然能依靠舱单系统及各种信息化手段进行前期甄别，但仍很大程度上凭借主观能动进行分流、查验、征税等一系列后期处置行为，强调“人”的作用。由于旅检自由裁量权过大、边界模糊，对关员正确把握提出了很高要求。一旦执法错误，就难以挽回。权力的存在往往就会有利益的寻租空间。旅检自由裁量权往往约束力较小，审计倒查机制难以跟上。

3.风险管理的缺失与做好服务之间的矛盾。

风险管理的充分实现是海关的第二步发展战略，目前已基本实现业务操作的电子化，旅客通关系统的有效应用，为旅检风险式管理提供了必要条件并积累了一定经验，但从目前的应用来看仍存在单打独斗、利用率不高、辅助效能不明显等问题，风险管理仍处于初级阶段。

二、海关出入境旅客风险拦截系统的提出

海关人员，在整个出入境风险拦截管理过程当中承担着繁重的工作任务，其中包括行包查验，危险物品管理，贵重物品，偷逃税及毒品等问题行李拦截功能。在管理过程当中，也会有遗弃的行李包裹及危险或违禁包裹不认领的情况，这种情况一方面是旅客要逃避监管追查避免补交税款，另外一方面是逃避法律的严惩。现在的出入境风险拦截管理方式比较传统，人工管理误差大，耗费人工时间比较长，工作效率低下，因此出入境风险拦截管理在海关监管的整个管理流程中起着非常重要的作用。传统的风险拦截作业模式和数据采集方式已难以满足风险管理的快速、准确要求。因此急需建立以信息化建设为核心，以风险管理为导向的旅检智能化通关体系。

（一）建立信息收集网络，实现对旅客信息的收集与分析。

与航空公司、公安、边防及国家安全局等部门合作，建立信息收集网络，实现对旅客信息的收集与分析。目前旅检通过旅客舱单管理子系统，已基本能够收集旅客的姓名、性别、国别、始发地等信息，但舱单的报送率和准确率仍有待进一步加强。其他信息，如旅客托运行李情况、是否属航空公司会员、乘坐舱位等级、订票情况等海关需要且航空公司掌握的信息，仍不能获取，需要航空公司或代理公司提供支持。海关应该借鉴美国海关做法，如“集装箱安全倡议（CSI）”、“海关-商界反恐伙伴关系计划（C-PTAT）”、“特大型港口计划”、“安全智能贸易航线试点计划”等先进经验，与航空公司建立合作伙伴关系。同时，与公安边防、国安等部门合作，通过高层建立信息共享机制，进一步根据需要获取部分旅客的职业、进出境记录、犯罪记录等信息，从而完成旅检信息平台对旅客信息的收集。

（二）建立信息化智能化检查系统，实现对托运行李的机检与分析。

与机场合作，建立信息化智能化检查系统，实现对托运行李的机检与分析。建立全隐蔽式托运行李机检模式。将X光机设在行李传送带上，图像传输到判图室，全部的托运行李经传送带通过X光机，对有怀疑的需要进一步检查的行李，出境行李直接下线，由工作人员推至海关查验房，通过刷登机牌信息的方式确认查验人；入境托运行李则加贴电子标签，在旅客携行李过海关时，在海关设电子感应门，贴有电子标签的行李会发出预警信息，海关人员进一步实施人工开箱查验，并取出电子标签。目前部分海关对出境托运行李检查已实现隐蔽式监管要求，但由于人力所限，运用得不彻底。

（三）依托旅检通关管理系统，建立旅检风险分析处置模型。

依托旅客通关管理系统作为风险分析平台，根据舱单模块信息及从航空公司获得的旅客信息，完成初步旅客信息的收集工作，根据风险要素初步分析筛选旅客名单，进一步调阅信息确认旅客身份、确认布控名单，前期旅客风险分析完成，通过系统下达布控指令。旅客到达后，有托运行李的，通过与托运可疑行李进行信息对碰，无托运行李的，通过查阅护照锁定嫌疑人。

（四）全隐蔽式、以风险管理为导向的旅检智能化通关模型。

旅客办理托运手续，然后持手提行李通关。专业判图人员通过后台图像识别，进行托运行李机检，并将有问题行李信息录入旅客登机信息，同时行李下线。旅客在通关安检时，检查手提行李，同时是否需要查验信息会跳出，移交海关进一步处置。没有问题，则顺利通关。在入境监管环节，旅客取行李前，托运行李已全部经过专业判图人员机检，有问题行李加贴电子标签，旅客持行李通过电子卡口时，加贴电子标签的行李会发出报警声，分流至查验区，其他需要申报的旅客，也分流至查验区，而无需申报的旅客则在手提行李机检后直接通关。

（五）加強对信息技术的应用，通过信息收集、分析、处置、反馈，建立完整的风险管理平台。

通过对旅检旅客通关管理系统、机场公司、航空公司等进行信息采集，然后进行二次筛选，发出布控指令，布控部门也可以要求再次进行核实。出境布控指令发到机场托运行李处，后台行李下线，同时发到安检手提行李检查处，进行人身检查及随携行李检查。入境指令发到申报处，通过查阅护照锁定当事人，然后对其行李进行检查。检查结果进行反馈，以利于以后风险信息的分析。对集中判图、申报、手提行李检查、托运行李检查等岗位进行了委托，实际工作中，可以根据空港规模的大小，选择采用委托或者聘用模式，如果规模较小，则采用聘用专业X光机判图人员较好。选择的标准主要是，管得住，通得快，同时能够有效节约公共资源，控制支出规模，提供优质公共服务。

三、航站楼楼海关监管通道信息化建设

（一）口岸联检作业流程

出境：行李托运→检验检疫→海关→边检→安检

入境：检验检疫→边检→行李提取→海关

中转（国际转国际）：行李提取→检验检疫→边检→海关→安检

（二）旅检现场布局设置

1. RFID信息化技术的运用

射频识别（RFID）是一种无线通信技术，可以通过无线电讯号识别特定目标并读写相关数据，而无需识别系统与特定目标之间建立机械或者光学接触。

无线电的信号是通过调成无线电频率的电磁场，把数据从附着在物品上的标签上传送出去，以自动辨识与追踪该物品。某些标签在识别时从识别器发出的电磁场中就可以得到能量，并不需要电池；也有标签本身拥有电源，并可以主动发出无线电波（调成无线电频率的电磁场）。标签包含了电子存储的信息，数米之内都可以识别。与条形码不同的是，射频标签不需要处在识别器视线之内，也可以嵌入被追踪物体之内。

2. UWB信息化技术的运用

UWB（UltraWideband）是一种无载波通信技术，利用纳秒至微微秒级的非正弦波窄脉冲传输数据。通过在较宽的频谱上传送极低功率的信号，UWB能在10米左右的范围内实现数百Mbit/s至数Gbit/s的数据传输速率。

抗干扰性能强，传输速率高，系统容量大发送功率非常小。UWB系统发射功率非常小，通信设备可以用小于1mW的发射功率就能实现通信。低发射功率大大延长系统电源工作时间。而且，发射功率小，其电磁波辐射对人体的影响也会很小。

3.行李分拣系统

行李分拣系统，是给每一个飞机乘客随机托运的行李上粘贴RFID电子标签，电子标签中记录旅客个人信息、出发港、到达港、航班号、停机位、起飞时间等信息；行李流动的各个控制节点上，如分捡、装机处、行李提取处安装电子标签读写设备。 当带有标签的信息的行李通过各个节点的时候，RFID读写器会读取这些信息，传到数据库。实现行李在运输全流程中的信息共享和监控 。

四、智能旅检电子关员

必要性分析：随着改革开放的不断深化，中国接待旅游人数和出境旅游人数均保持快速增长，海关监管旅客数量不断增加，作为海关形象重要组成部分的口岸旅检现场也要应需求不断变化提高。尤其是在旅检现场，面多庞大的旅客群体，现场有限的关员很多时候无法一一为旅客解答他们的疑问。因此，在旅检现场设置能够智能识别语音、解答旅客疑问的电子关员对提高海关监管效率、提升海关科技形象有很大的帮助。

五、旅检信息化通道建设在旅检监管工作中的意义

我国正处深化改革开放、加快经济发展方式转变的关键时期，经济转型不断加快、利益调整难度加大，改革发展稳定的任务更为繁重。中国海关大力推进改革和信息化进程，为中国经济建设和改革开放作出了重要贡献。随着对外交流日益增加，国际旅客量不断攀升，人民购买力水平和法治意识不断提高，旅检现场摩擦不断。而海关人力不可能无节制增长，监管到位的要求势必要求海关突破束缚寻求改革。信息化、智能化、网络化是旅检现场监管发展的必然趋势，利用以RFID信息化技术为核心的风险拦截系统，大大提高了查验效率，缓解人员紧张的突出矛盾。引入第三方或是交给市场，将判图识别等涉及专业技术的事务外包给安检等其他部门，或者对于较小的口岸实行聘任制，海关负责考核和制定规则，不但可以缓和人力资源不足的矛盾，实现共管，还可以有效加强监管职能，同时提供优质公共服务，缩短通关时间，提高进出境旅客的满意度。目前检疫、海关、边防存在监管职能交叉，如果能够同时改革，在边防、检疫、海关三家合并的基础上整合成立口岸监管部门，并将部门职能调整出去，或者进行委托，不仅可以大幅度的节约人力资源，而且可以控制公共支出，避免因职能交叉而引起的推诿扯皮和行政成本增加问题。

作者简介：莫苏芮（1994—），女，汉族，重庆市人，讲师，学历：本科，单位：忠县县委党校，研究方向：电子信息工程。