村庄规划调研阶段村民参与方法优化策略研究

张晨 肖大威 黄翼 陶金

摘要：村庄规划尊重村民意愿，重视村民参与已成为普遍共识。规划调研中准确把握村民意愿是规划的根本前提，客观有效的调研数据对规划具有方向性引导，但是，现阶段调研中的参与主体、方法、过程及步骤均存在很多问题，导致村民参与“量质双低”的现实困境。本文在剖析村庄规划调研阶段村民参与现实问题的基础上，结合珠海东澳岛渔村规划实践经验，针对性地提出参与主体协同化、调研步骤有序化、入户问卷一体化的村民参与方法优化策略，通过“上下结合”的入村入户方式，“驻村观察-入户问卷访谈-小组讨论”的调研步骤，“走家串户”式的问卷访谈方法深化村民参与，提高调研质量，增强村庄规划落地性。

关键词：村庄规划；规划调研；村民参与；东澳渔村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.011 中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2018）10-0067-06 文献标识码：A

Villagers Participation Method Optimization Strategy During Village Planning Research Period： A Case Study of the Fishing Village in Dongao Island， Zhuhai

ZHANG Chen， XIAO Dawei， HUANG Yi， TAO Jin

[Abstract] It has become a common consensus that the village planning should pay more attention to the participation of villagers and respect the wishes of them. Accurately grasping the wishes of villagers in planning and research is the fundamental premise of planning. The objective and effective research data is the directional guidance to the planning. However， there are many problems in the participant， method， process and step of investigation and research at this stage， leading to the participation of villagers appears problem in quantity and quality. Based on the analysis the realistic dilemma of villagers participation and combined with the practical experience of fishing village planning in Dongao Island， Zhuhai， this paper puts forward the villagers participation method in the following aspects： the participation of main body work together， the orderly investigation and the integration of interviews and questionnaires. Through optimizing the research methods to deepen the villagers participation， improve the quality of research， and enhance the quality of village planning.

[Keywords] village planning； planning research； villagers participation； village in Dongao island

引言

2008年施行的《城鄉规划法》中第十八条明确规定，“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色”。2016年的“一号文件”更是重点强调开展村民自治实践的重要性，赋权于民。这为村民自主管理村庄事务，自由表达意愿提供了良好的政策环境和法制基础。在村庄规划中，尊重村民意愿，开展广泛村民参与已成为普遍共识，但在实际规划过程中，村民自主发表意愿的机会较少，尤其在现状调研阶段，村民参与仍存在“形式化”倾向。

调研是村庄规划的前提和基础，调研阶段的村民参与实质是一个民意调查过程，其反映问题的真实性和有效性对规划编制和实施具有重要引导作用。已有学者就这一问题开展研究，从村庄规划中村民参与的认知和意愿[1]、村民参与的形式[2-3]、参与方法[4-5]等方面进行多角度探讨。但是，具体到现状调研中的村民参与方法，许多研究中往往只是简略提到发放调研问卷、选择性入户访谈及村民座谈会等一般性的村民参与方法[6-7]，这些方法在村庄背景中是否能够真实反映村民诉求，具体细节要如何因地制宜的优化方面缺少详细阐述。

现状调研阶段的村民参与旨在广泛收集村民意愿，实现从“形式参与”到“实质参与”的转变[8]，注重村民参与数量，提高参与质量。因此，在具体的村庄规划调研中，村民参与方法还应进一步深化、细化和优化，提高其适应性和针对性。本文以笔者参与多项广州村庄规划实践为基础，总结当前村庄规划调研阶段村民参与在参与主体、参与方法、参与的流程中存在的现实困境，并以东澳岛渔村规划调研实践为例，尝试探索广泛性村民参与方法的优化策略。

1 村庄规划调研阶段村民参与的现实困境

村庄与城市相比具有一定的特殊性，村民在参与意识、文化程度、生活习惯等方面均与城市居民差距较大。当前的村庄规划调研中的村民参与往往忽视村庄实际现状和村民自身情况，造成村民参与数量不足、数据失真、反馈信息质量低的现实困境。

1.1 参与主体的“量质缺失”

村民是村庄的“主人翁”，也是村庄规划基本的利益主体[9]和重要的参与主体。规划调研应坚持“民意导向”的原则，尊重村民的规划主体地位[8]。而反观现阶段的村民参与，却出现参与主体“量质缺失”的困境。

首先，从“量”来看，参与调研的村民数量和比例均严重偏低。在实际的现状调研中，通常采用与村委沟通、召开村民代表大会及发放问卷、入户访谈等多种形式来促进村民参与，总体构成“村委会—村代表—农民”的分层参与模式[10]，一定程度上加强了村民参与的广泛性。但若以参与人员比例作为衡量标准进行对比分析，村民参与则整体呈现“倒三角”式的参与比例模型，即村委几乎实现完全性的参与，村民代表次之，而村民的参与度最低，实质上并未实现村民的广泛参与（见图1）。从国家公布的“第一批全国村庄规划示范”名单①中的规划文本统计数据来看，仅有2个村实现入户全覆盖，其他多数村庄的入户比例较低，发放问卷的比例也仅占村庄总户数的一半左右。村民参与的数量不足造成其利益诉求未能充分表达，他们在不知不觉中“被规划”了。

其次，从“质”的方面来看，村庄社会结构的“原子化”趋势[11]导致其原有宗族解体，村庄从“大宗族”走向“小家庭”，村民逐渐丧失参与乡村公共事务的积极性和主动性，参与意识不断弱化，导致规划调研中常出现村民消极对待、不配合调研人员工作或认为规划无用、参与无用等负面思想。笔者在广州部分乡村调研时，就遇到有村民表示“乡村规划与自己无关，不接受访谈”或者“乡村发展是村委和政府的事，自己的意见不能改变什么”等观点。同时，村民对其作为参与主体在乡村规划建设中的主导作用缺乏认识，从相关调查数據来看，绝大多数村民认为乡村规划的主导力量是政府和村委[12]，自己对乡村发展的决定权十分微弱，这给村民参与带来多重障碍和不良影响。

1.2 参与方法的乡村适应性弱

一般性的村民参与方法极易忽视村民的生产生活特点和各个村庄之间的差异性，对调研方式的有效性和实际结果的可用性未给予充分考虑，造成参与方法的乡村适应性弱。

首先，采用发放问卷、村民自填的方式收集村民意愿，在无人协助的情况下，常因村民受教育程度偏低，对专业问卷的理解程度有限而出现其应付了事、错填乱填的现象。据统计，我国初中及以上文化程度村民仅占总数的54.7%②，加之村庄面临以知识精英和青壮年为主的结构性人口流失，留村村民多为老人和小孩，其参与填写问卷的可能性较低。到2016年底，我国农民工总量28171万人，占农业总人口的47.8%③。这表明，平均每条村庄几乎一半的村民成为流动人口，往返于城乡之间，规划调研往往忽略这部分村民的利益诉求，发放问卷的参与方法在多数村庄（特别是空心化情况较严重的地方）缺乏一定的可操作性。

其次，抽样入户访谈环节中，对于如何进行抽样、抽样是否能体现广泛的村民意愿均没有统一的标准。相较于发放问卷，抽样入户访谈的村民参与比例通常较低。在我国，推动村庄规划的编制通常是政府行为，村民参与也常采用“自上而下”的入户访谈方式，即政府或村委陪同规划设计人员入户，由于规划设计人员对村庄村民不甚熟悉，村委成为选择访谈对象的主导人，其往往采取熟人策略，这无形中缩小了被访村民涵盖的范围，极易造成反映问题不客观、村民参与不全面的后果。同时，村民具有自身特殊的生产生活特征，如白天下地干活，傍晚才归的务农作息习惯，因此，不同的访谈时间段和农忙农闲的季节性差异也会限定访谈对象的范围，这些都是村庄调研实际操作中需要考虑的问题。

1.3 参与过程存在主客观障碍

村民参与的积极程度和广泛性还易受到来自村民自身畏惧心理、村庄地方方言、调研问卷的可读性、访谈气氛和问题的可接受度及乡村文化禁忌等主客观因素的影响，而这些因素容易被规划调研人员忽视。王雷等在对江苏省常熟市调研中发现，看不懂规划的图件和文字成为村民不愿意参与乡村规划的首要原因[1]。因此，通俗易懂的问卷内容和直接平实的沟通交谈都能极大提高村民参与的意愿度。笔者在实际调研中，遇到因村委或乡镇领导的陪同入户访谈，形成紧张气氛，造成村民产生畏惧心理无法说明真实想法的情况。由此可见，选择合适的入户方式成为村民畅所欲言的关键。在实践中，地方方言的阻碍影响村民与规划师的顺畅沟通，以粤语为主要交流方言的广州村庄，多数村民表示有些词汇表达无法用普通话说明，这导致村民因不会用普通话表述而放弃反馈某些意愿。乡村传统观念认为女性不能抛头露面的旧式文化习俗禁忌造成女性参与村庄调研的比例普遍偏低，以笔者在广州市何屋村调研情况来看，被访女性的比例仅占总被访人数的15.6%，女性在调研中总体呈现意愿不强、消极回避的倾向。面对此类参与过程中的实际问题，规划师应在实际调研中想方设法减少村民参与阻力，扫除主客观障碍，为村民自由说明意愿、顺畅表达想法创造更多机会（见表1）。

2 东澳岛现状调研阶段村民参与方法优化实践

东澳渔村位于珠海市万山海洋开发试验区东澳岛东澳湾西北部，其所在的东澳岛距离珠海香洲区30公里，处于万山群岛中部（见图2）。东澳渔村是全岛的政治、经济和生活中心，村内现有居民65户，共204人，渔村现状建设用地3.3公顷。近年来，海岛旅游不断升温为东澳渔村的旅游产业带来新的发展机遇，村庄亟待通过改造升级应对由渔业向旅游业转型的客观要求。因此，规划的现状调研阶段需精准详细了解每户村民的基本情况及村庄发展的真实诉求和改造意愿，这是实现渔村改造规划编制、管理和实施的基础前提。

项目组前期制定详细具体的调研计划，通过探索参与主体协同化、调研步骤有序化及问卷访谈一体化策略，优化村民参与方法，尝试解决当前现状调研阶段村民参与中出现的诸多现实困境，实现入户问卷访谈全覆盖，每位村民都参与的目标，并获取村民较为真实的意愿想法，从整体上提高村民意愿在村庄规划中的具体落实度，增强村民对于村庄发展的实际决策度。

2.1 参与主体协同化

曹锦清曾提到，对于乡村社会调查来说，第一个大问题是如何“入场”[13]，这是现状调研需面对的首要问题。如何有效的入户，减弱被访村民的畏惧心理，促使其顺畅表达、说明意愿是真正实现村民参与不可忽视的关键细节。

目前，村庄规划主要由地方部门主导，而作为规划编制步骤中的现状调研也基本采用“自上而下”的管理体制，即由政府和村委安排陪同入户，不仅无法体现乡村“自下而上”的自治组织要求[14]，还会造成被访村民陷入被动不能畅所欲言。针对此类问题，在东澳岛渔村调研中，项目组采用参与主体协同化的村民参与优化策略，即在思路上由“自上而下”转变为“上下结合”的调研人员工作组织方式。具体内容为：首先，在调研前期，由村委广泛公布规划人员入村调研的信息通知并选择典型村民家庭引导入户，发挥政府、村委的宣传和牵线搭桥作用。此时，村委扮演了一个“介绍人”“中间人”的角色，搭建起规划设计人员与村民之间沟通的桥梁，规划师和小部分村民进行尝试性互动。其次，在调研后期，规划设计人员自主入户，通过向村民表明入户缘由，取得村民信任并与村民进行面对面交流沟通。同时，以镇村干部座谈会、村民代表大会等形式作为辅助，进行广泛的村民参与（见图3）。

对比传统“自上而下”的村民参与方式，“上下结合”可有效减弱村民畏惧心理，充分发挥村民作为规划主体的能动作用[15]，为村民顺畅表达意愿和规划师深入理解村庄提供条件。同时，规划设计人员与村民建立良好的互信关系，沟通融洽，真正保证村民的参与权，激发他们民主意识的自我觉醒。

2.2 调研步骤有序化

广泛的村民参与不仅需要拓宽村民参与的渠道，也需要规划设计人员深入了解村庄，深刻理解村民的意愿和需求，通过规划正确表达和反映村民诉求。村庄是村民长期居住生活的家园，是经济、社会、文化和环境高度融合的共同体[16]，只有将各要素内容相互联系，才能更好认知村民的想法和行动。与此对应，村庄规划调研是对村庄系统性认识的实践过程，有序的调研步骤可促进村民参与信息收集的过程性、连贯性和整体性，各步骤由浅入深、衔接得当，从而获得完整度高、全面客观的村民意愿。

因此，东澳岛渔村调研实践中，优化了以往现场踏勘、入户访谈、发放问卷等调研步骤彼此割裂、分時分批、间断进行的情况（见图4）。依托于一段时间的驻村体验，规划设计人员让自己成为村民的一分子，以事实本身的逻辑去体会村庄生活[6]，并将踏勘观察、入户问卷访谈和小组讨论的调研步骤以日为周期进行循环反馈。具体步骤为：首先按照从村庄整体环境到部分要素的方式进行踏勘活动；其次，把访谈和问卷的环节合二为一，即采取面对面访谈并由规划人员代填问卷的访谈方式；最后，通过小组讨论对村民意愿和反映问题进行分析总结，并在第二天的调研访谈实践中予以询问或证实，从而提高村民意愿信息收集的准确度，增强规划设计人员对村庄的认知程度。

同时，为扩大村民参与覆盖范围，给每位渔村村民提供参与访谈、发表意愿的机会，在时间安排上，项目组结合渔民早上收网卖鱼、下午休息、晚上出海撒网捕鱼的生活时间习惯，机动调整调研步骤。在一天的调研中，将踏勘观察统一安排在上午时间，入户访谈问卷调研则放在下午，小组主题讨论放置于晚上进行，形成了“驻村观察—入户问卷访谈—小组讨论”的有序调研步骤。这样既可利用村民闲暇时间入户，又可形成连贯的工作步骤，保证村民参与的数量和质量。

2.3 问卷访谈一体化

针对乡村人口流失严重、调研问卷回收难、有效率低，问卷填写人数不足等情况，调研应较多采用规划人员结合问卷进行“走家串户”式的访谈，即以村民口述，规划设计人员代填问卷的形式进行“走访式”入户调查，提高访谈户数比例，实现问卷访谈一体化。通过把访谈和问卷过程合二为一，问题的集中设计，解决村民看不懂或随意填写问卷的现实困境，提高调研资料的准确性和村民参与质量。同时，将外出务工的流动人员纳入访谈范围，采用“第二访谈会”等形式，召集分布较为集中的流动村民在异地进行访谈，对于流动距离较远的村民可采用电话、视频或电子问卷等形式。这样不仅可以规避单纯发放问卷出现调研结果偏差大的不良后果，而且扩大了村民参与的范围（特别是文化水平较低的村民群体和外出务工人员），有效应对乡村青壮劳动力流失的现实问题。

海岛调研采取问卷访谈一体化方式——入户访谈结合半结构式问卷（由规划设计人员代填）。调研前期，对访问问卷的内容进行细致设计，问卷共分8大类，每一类除基本信息外，还将村民意愿作为重点内容纳入问卷（见表2）。为了提高村民参与访谈的心理接受度和理解度，在实际入户询问中，规划设计人员根据村民对问题接受的难易程度进行提问，先易后难，组织好提问顺序。同时，根据谈话的主题偏向、现场互动气氛及村民的回答等实际情况做出动态性调整，进行引导性提问，把较为抽象的问卷问题用具体生动的语言表达出来，若涉及敏感话题，尽量从村民愿意谈论的问题入手，自然引导至敏感话题，以村民自主自愿为原则进行询问，获取较真实的村民意愿信息（见图5）。而针对海岛村民惯用粤语的习惯，项目组尽量安排懂粤语的人员作为主要提问者，并通过发放小礼品（以村民日常生活用品为主）和有奖问答等方式调动村民参与访谈的积极性，取得了较好的效果。

规划组对居住工作在外地的户籍村民采取当面约谈、电话访谈和举行座谈会等多种形式。东澳岛渔村大部分迁居居民集中分布在珠海香洲片区，针对这部分不在岛居民，举行小型座谈会征求意见；而对于分布在广州、珠海等广东省城市的居民，采用当面约谈的方式；对已在省外区域的村民，采用电话访谈的方式，最大限度扩展村民参与范围，提高村民参与质量。

3 结语

村庄规划调研中高质量的村民意愿收集与广泛的村民参与，多途径的参与方法息息相关。这需要规划设计人员重视参与的过程性和有效性，从村民角度出發，制定更细致的参与方案和步骤，不断完善村民参与的程序。文章从现阶段规划调研中参与主体、参与方法和参与步骤等方面出现的问题入手，并结合东澳岛渔村现状调研实践，提出参与主体协同化、调研步骤有序化、问卷访谈一体化的村民参与优化路径，详细阐述渔村调研实现“户户全覆盖，人人都参与”的参与全过程，以期为村庄规划的村民参与提供一种可行性思路。

注：

①第一批全国村庄规划示范由国家住房和城乡建设部于2013年公布。

②统计数据来源：国家统计局第六次人口普查。

③统计数据来源：国家统计局《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》。

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