农业供给侧结构性改革的推进路径与政策措施

詹琳 王福强 肖卫东

摘要：当前，以增产为导向的农业发展方式与国内农产品需求严重脱节，使我国农业供给侧面临着供给相对过剩和国际竞争力不足两大突出问题。消费需求是农业供给侧系统结构的基础。促进农业供给侧的改善，关键是构建与消费结构升级相匹配的现代农业产业体系，进一步优化重要农产品品种结构与生产力布局，明确生产的优先顺序，提高加工、流通与贸易效率，并及时对相应的农业政策做出适应性调整和完善。

关键词：农业供给侧结构性改革消费升级现代农业产业体系

作者简介：

詹琳，中国国际经济交流中心产业规划部博士；

王福强，中国国际经济交流中心产业规划部研究员、博士；

肖卫东，山东师范大学经济管理学院副教授、博士。

近年来，我国在农业“转方式、调结构、促改革”等方面均进行了积极的探索，但“农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入增长乏力等问题仍很突出，增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解”。①

2016年底，中央经济工作会议提出要将“农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线”，以“适应农业由总量不足转变为结构性矛盾的阶段性变化，创新体制机制，推进科技进步，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，加快实现农业向提质增效、可持续发展转变”，这是党中央、国务院对农产品供求关系的重大判断；党的十九大报告再次强调，必须“把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”，并通过实施“乡村振兴战略”来统领“三农”工作，推动农业农村经济向高质量发展。当前，我国农业面临的问题在供给和需求两侧都不同程度存在着，但矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性矛盾。作为“乡村振兴战略”的重要组成部分，推进农业供给侧结构性改革，是加快转变农业发展方式的重要途径，是完善农产品市场机制、提升资源配置效率在农业供给侧的聚焦和升华，对于巩固国民经济基础，实现可持续发展具有重要意义。

一、以消费升级为导向推进农业供给侧结构性改革

农业供给侧结构性改革的目标是农业供需之间的有效对接。已有的理论和实践均已证明，供给和需求是经济运行的一体两面，两者相辅相成、互相影响。推动农业供给侧结构性改革不仅要挖掘供给创造需求的潜能，也需要需求倒逼来促进供给的改善。

张社梅、李冬梅：《农业供给侧结构性改革的内在逻辑及推进路径》，《农业经济问题》2017年第8期，第59～65页。党的十九大报告作出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大历史判断。社会主要矛盾转变，要求在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，更好满足人民日益增长的美好生活需要。《2017年中国网民消费升级和内容升级洞察报告》表明，近年来人们对产品品质的要求更明确了，愿意为高品质付出更多，同时也更重视品牌所象征的商品特性。可以说，消费升级对我国整个制造业提出了新的课题，重复原有的低水平生产已经很难满足消费需求，农业也是如此。

（一）农业供给侧的系统结构与消费需求的基础决定作用

农业供给侧是个多元素和多组合的关联性系统结构，在这一系统结构中，不同的生产要素（土地、劳动、资本以及其他资源）组合，在一定的制度安排下（产权制度、组织制度与流通制度），生产出不同的农产品（包括实物类产品与服务类产品），并通过交易制度，完成供给与需求的转化。在此过程中，消费需求是决定农业供给侧与需求侧吻合度的最初基础。如果消费升级，将引发农产品市场买卖双方主导力量的改变，导致出现买方市场，从而加剧了市场竞争以及农业供给侧的结构调整压力；同时还将诱发农业生产技术与相关的制度变革，通过技术提升农产品的投入产出效率，辅之以制度优化，提升农业供给侧的供给效果（见图1）。因此，农业供给侧的结构调整与改革，关键是要依据消费需求的变化，因势利导地对供给侧进行技术和制度变革。

（二）我国主要农产品的消费现状与趋势判断

我國农产品消费总量与结构变化主要受经济增速、人口总量与结构变化、居民收入增速、农产品加工业发展以及产业政策调整等因素影响。近十年来，农产品消费呈现出消费总量增长、消费增速放缓以及消费结构转型升级的基本态势。

张雯丽、沈贵银、曹慧等：《“十三五”时期我国重要农产品消费趋势、影响与对策》，《农业经济问题》2016年第3期，第11～17页。

如图2所示，在主要农产品中，我国油料作物的需求总量增长较快，由2006年的人均52.92公斤上升到2016年的人均104.9公斤，增速却由2008年最高值20.03%下降到2016年的2.99%；谷物人均消费量于2015年达到峰值的459.8公斤后，2016年有所回落；2015年以来，肉类（猪、牛、羊肉）和牛奶的人均消费量略有下降，但整体仍保持上升态势；水产品消费量逐年上涨，但同比增速也由2012年最高值时的5.38%回落至2016年的2.68%。虽然人均消费增速有所放缓，但由于我国人口峰值尚未到来，随着城镇化将加快推进，人口总量与结构变化将拉动农产品消费总量的持续增长。与此同时，我国居民营养需求总量还有较大的提升空间。根据2014年颁布的《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》，到2020年全国人均每日摄入能量将达到2200～2300千卡。

其中，谷类食物供能比不低于50%，脂肪供能比不高于30%，人均每日蛋白质摄入量78 克，维生素和矿物质等微量营养素摄入量基本达到居民健康需求。这一目标与日本、韩国等与我国食物消费结构和习惯相似的发达国家2900～3000千卡的标准相比还有一定差距，说明未来我国农产品消费总量仍将保持上升趋势。

得益于经济增长、居民收入与城镇化水平的提高，农产品消费结构快速升级。如图3所示，在主要农产品中，水产品供给缺口较小，谷物的供需缺口于2015年达到3222.6万吨后，开始呈现下降趋势，2016年供需缺口缩小至2140.8万吨；

谷物主要表现为结构性供需缺口，国产优质强筋小麦供应偏紧，企业需要通过进口满足加工需要。2016年，小麦的进口量为341.2万吨，同比增长13.5%。我国水稻是可以实现完全自给的，进口大米主要来自于东南亚国家，用于满足国内品种调剂的需求，2016年我国进口大米356.2万吨。国内外价差是我国进口玉米及其替代品（高粱、大麦等谷物）的主要原因，2016年我国实施玉米收储制度改革，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，新产玉米上市后，国内玉米价格回归市场，国内外价差逐渐缩小，玉米、高粱、大麦进口量同比分别下降33%、37.9%和53.4%。肉类（猪、牛、羊肉）和油料的供需缺口则快速扩大，供需缺口由2006年55.07万吨、2807.4万吨，上升至2016年的236.74万吨、8865.5万吨；2013年，我国牛奶供需缺口由2006年的212.09万吨，迅速扩大至1354.7万吨，之后受国内乳制品去库存影响，牛奶的供需缺口略有缩小，但从2016年开始又呈现扩大趋势，由2015年的750.39万吨上升至895.86万吨。由此可见，在主要农产品中，水稻和小麦等淀粉、纤维类农产品的消费量相对稳定，动物性农产品消费快速增长，并由此带动饲料需求增加。

由收入增长带来的农产品消费结构提升还表现在，有越来越多的消费群体（城市白领群体、中产阶层等）更加关注农产品的品质与质量安全水平，优质农产品和绿色有机农产品消费群体正在不断扩大。此外，随着“互联网+”进入农产品营销领域，农产品消费的便捷性与简约化程度大大提高。居民生活节奏加快与户外消费的增多，以及加工与保鲜技术的发展，加速了加工和半加工农产品的发展。可以预见未来居民家庭对于原料性农产品的需求趋势将进一步放缓，而对加工性农产品的消费需求将更加的旺盛与多元化。

综上所述，农产品消费需求与消费结构升级，对我国主要农产品的供需平衡提出了新挑战，需要构建与消费结构升级相匹配的现代农业产业体系，进一步优化重要农产品品种结构与生产力布局，明确生产的优先顺序，提高加工、流通与贸易效率，并及时对相应的农业政策做出适应性调整和完善。

二、构建消费导向的现代农业产业体系

优化现代农业产业体系、生产体系、经营体系，是2017年一号文件提出的从整体上提高农业供给体系的质量和效率，协调推进农业供给侧结构性改革的重要措施。党的十九大报告再次强调了构建这三大体系的重要性，并将其作为乡村振兴战略的主要措施之一。其中，现代农业产业体系解决的是农业资源的市场配置和农产品的有效供给问题。构建现代农业产业体系，就是要以市场需求为导向，通过对农业结构的优化调整，提高农业资源在空间和时间上的配置效率。

李含琳：《加快构建现代农业三大体系》，《经济日报》2017年12月22日。

（一）调整农产品产量与品种结构

当前，我国农产品品种品质结构与居民消费快速升级不相適应矛盾日益凸显，“谷物总量供需紧平衡，油料供给缺口扩大，个别产品明显短缺”将成为新常态。

高强、孔祥智：《中国农业结构调整的总体估价与趋势判断》，《改革》2014年第11期，第80～91页。从生产发展的优先顺序上看，确保谷物安全，尤其口粮安全是重中之重。解决谷物结构性供需不足的问题，关键在于进一步优化结构，提升品种优质化率，使谷物消费总量与结构保持一致。其中，稻谷和小麦在谷物总产量中的比例应保持相对稳定，玉米比例则应根据需求情况，适当调节所占比重。这主要由于稻谷和小麦大多用作口粮消费，占谷物总产量约30%，并且近年继续呈现小幅下降趋势，保持两者在谷物产量相对固定的比重基本可以实现口粮保障；

辛良杰、李鹏辉：《中国居民口粮消费特征变化及安全耕地数量》，《农业工程学报》2017年第13期，第1～7页。而玉米总消费中饲料消费与工业消费占到了90%，虽然到目前为止，我国玉米仍然存在较大的去库存压力，但随着玉米市场化进程加速和国内玉米价格的回落，玉米深加工产品出口市场已经逐步恢复，行业整体转好，完全具备消化现有库存的能力。

从2016年玉米收储制度改革以来，到2017年底，已经消化玉米库存近1亿吨。与此同时，受居民消费升级的影响，动物类消费数量将持续增长，从而带动玉米饲料性消费进一步增加，预计到2030年，我国玉米总消费量将达到48603万吨。

苏日古嘎、恩和：《2016—2030年中国玉米产业发展趋势预测》，《农业展望》2017年第3期，第33～37页。因此，在生产上，要适当调减非优势区，如对“镰刀湾”地区减少玉米的播种面积，同时加强北方玉米优势核心产区的产能建设。在品种上，稻谷中优质粳稻的比重要适当提高，同时大力发展优质专用小麦和饲用玉米。

今后一段时期，我国植物油消费需求继续增长，产需仍有较大缺口。在国产大豆压榨比例基本稳定的前提下，油菜籽、花生以及木本油料仍有生产潜力可挖。由于扩大种植面积潜力有限，油料产量的提高主要依靠单产水平的提升，培育高产、优质、多抗油料新品种和研究推广高产栽培技术，对促进油料生产具有十分重要的作用。从品种结构上看，油菜是油料增产的重点。近两年国家审定的油菜籽品种大部分含油量在43%以上，多个品种达到50%，比目前大面积推广品种高出7个百分点，另外还有一批含油量60%以上的后备品系。随着新品种、新技术和新工艺的推广应用，油茶籽的含油率可提高2个百分点以上。此外，目前长江流域冬闲田约1亿亩，适宜种植油菜的约4000万亩，三峡大坝蓄水发电后，沿江滩涂增多，可扩大油菜种植1000万亩左右。

国家发改委：《全国大宗油料作物生产发展规划（2016—2020）》（发改农经[2016]1845号），2016年8月。

城镇化发展和居民膳食结构优化是影响我国畜产品需求结构的主要原因。近年来，我国以猪肉为主的肉类消费结构正逐步改善，营养价值更高、更容易被人体消化吸收的牛、羊肉占肉类消费的比重正在稳步提升；与此同时，牛奶等乳制品消费量总体上呈现上升趋势。消费升级对畜牧行业提出更高要求，行业应从数量增长为主转向提质增效，从满足数量需求到开始追求高品质、安全健康方向的转变。其中，猪肉应以稳定生产为主，

我国是世界猪肉生产第一大国，猪肉产量占全球总产量的50%左右。2015年之前，我国猪肉产量整体呈线性增长趋势。1994年，我国猪肉产量突破3000万吨，1999年突破4000万吨，2005年突破4500万吨，2010年突破5000万吨，2014年达到历史最高产量5600多万吨。2015年至今，自最严环保政策的执行以来，我国生猪养殖去产能力度很大，能繁母猪长期处于近年历史低位，猪肉产量在2015年之后有所下降。优化南方水网地区生猪养殖区域布局，引导产能向环境容量大的地区和玉米主产区转移；当前，我国牛羊肉消费市场每年缺口约为230 万吨，据估算，到2020年，牛肉需求总量将达1600万吨，缺口将达950 萬吨，因此应加快品种改良，大力发展牛羊等草食畜牧业；2016年我国奶类产量已居世界第三，乳制品质量水平持续提升，但我国乳制品消费量总体上呈现上升趋势，同年，我国人均乳制品折合生鲜乳消费量为36.1千克，约为世界平均水平的1/3，目前牛奶等乳制品的需求缺口主要依靠进口来满足，应通过优化品种、推进规模化生产、提高饲养管理技术水平等手段增加单产来实现国内乳制品产量增加。

（二）优化农业生产区域布局

农业供给侧结构性改革具有多重目标，但其根本目的是从提高农业供给质量和效率出发，使农业供给体系更好适应消费需求结构变化，从而提高农业生产效益，促进农业农村经济持续健康发展。其中，分工是产业效率和经济增长的根本源泉。就农业而言，源于分工的产业效率增长，在某种程度上需要借助于农业生产活动的地理集聚这种空间组织形态来实现。

地理集聚是指经济活动向特定区域集中，并达到一定规模后形成的状态，是大多数产业经济活动最突出的地理特征，农业也不例外。由于地区禀赋差异较大，在不同的优势区域中，适宜的农产品也有所不同。随着优势农产品的集中生产，地区农业生产环境也相应发生变化，农业生产规模和市场规模不断扩大，进一步反馈到农业生产活动中，并在这种生产发展演化过程中，逐渐形成农业地理集聚区。

改革开放以来，随着我国农业产业化、规模化、集约化、特色化进程的加快，农业地理集聚格局趋势已经形成。例如，种植业逐步从东部省份向中西部省份以及东北地区的三江平原和松嫩平原集聚，而畜牧业则不断向北方集聚，其在农业生产转型、结构调整、贸易发展等方面的作用初步显现。2017 年中央一号文件提出，进一步优化农业区域布局是推进农业供给侧结构性改革的一项重要任务。因此，推进农业地理集聚发展、提升区域比较优势、深化区域间分工与专业化生产，应成为我国应对农产品消费需求升级，推进农业供给侧结构性改革中重要的产业政策和空间布局政策。

当前，我国农业区域专业化发展还处在初级阶段，主要表现为“生产区域格局基本建立，但农产品生产区域分散和相对集中并存；主要农产品产区专业化初步形成，但生产单位专业化程度低；农业区域专业化生产发展不平衡且程度不高”。

陈先勇：《以区域专业化水平提升推动农业结构调整》，人民网，2006年11月03日。应综合考虑自然生态条件、生产发展现状、结构调整潜力，从比较利益角度出发，在不同地区根据不同资源禀赋条件，发展优势专业化产业区和专业化产业集中带。以种植业为例，应继续稳定东北地区的水稻面积，大力发展黄淮海地区的优质中筋、强筋小麦，因地制宜扩种长江中下游地区的优质弱筋小麦，扩大华南地区的冬种面积，提升西北地区优质棉产区地位。同时，各省（区、直辖市）在编制农业功能区划与现代农业发展路径时，应充分考虑区域农业之间的横向互动联系，建立区域统筹协调的农业分工和区域协同合作机制，增强农业空间溢出效应，引导形成良好的农业空间秩序。同时，还应坚持专业化与特色化集聚协调发展，优化完善农业生产、产业和经营体系。农业供给侧结构性改革的核心是优化生产经营结构，通过结构优化改善供给、满足需求。因此，应探索专业化与特色化相互协调发展的农业地理集聚道路，即区域农业的专业化发展须以优势特色主导产业为基础进行布局，并发展与其相配套的关联产业区，进而构建起相应的现代农业产业体系。

（三）促进农产品加工业发展

消费升级使市场对精深加工农业产品需求不断上升，品质化与品牌化消费日渐兴起。目前，我国农产品加工业与农业产值比达到2.2∶1，农产品加工率达到65%，规模以上食用类农产品加工业实现主营业务收入12.6万亿元，同比增长5.6%，占农产品加工业的比例达到62.1%，但是低于发达国家的3∶1～4∶1的产值比，我国农产品加工业还有较大提升空间和潜力。

农业部农产品加工局：《2016年中国农产品加工业运行报告》，2017年。为加快发展方式转变和结构优化，农产品加工业，尤其是食品加工业可重点从三个方面挖掘新的增长点：一是主食加工业。我国以家庭自制为主的传统主食格局已发生巨大变化，正快速呈现出生产工业化、供应社会化、营养多样化、消费便利化的趋势。二是营养休闲食品加工业。即以果蔬、谷物、肉、鱼类等为原料，加工制成的焙烤及糖果类休闲食品，日益受到广大消费者青睐。三是健康功能食品加工业。受健康消费理念的影响，健康和均衡饮食已经成为新的消费热点。以食用菌为例，随着消费市场对食用菌加工产品认可度的不断提高，食用菌加工业发展迅速，食用菌饼干以及即食杏鲍菇、杏鲍菇脆片等产品大量上市并取得了良好销售业绩，香菇、姬松茸和木耳等食药两用菌精深加工的营养保健品在市场上也广受欢迎。

刘明国、张海燕：《新常态下农产品加工业发展特点分析》，《农业经济问题》2015年第10期，第28～34页。

除了要满足多元化、优质化、功能化的市场消费需求，农产品加工业还应与农产品生产区域布局相匹配，使产业布局进一步向优势主产区聚集，以使加工重点更加突出。如小麦重点发展西北、黄淮海、长江中下游以及东南沿海地区的强筋、中强筋、弱筋以及进口优质小麦加工基地，提高全麦粉、营养强化面粉比例；油料中的豆油加工应向沿海城市聚集，花生油加工向渤海湾地区聚集，菜籽油加工则向长江流域聚集等。应该看到，集群式发展有利于农产品加工主体与物流、监测、研发等服务机构形成经济共同体，实现更专业的分工、更灵活高效的资源分配以及更低的生产成本。

（四）改善农产品市场流通与对外贸易格局

我国农业生产布局分散且地区偏远，产销组织化程度低，而消费却十分集中，因此，今后一个时期我国国内区域大流通格局仍然存在；与此同时，受消费增长和国内外价格倒挂影响，我国农产品进口呈现出常态化，通过国际市场进行重要农产品供需余缺调节已经成为我国平衡农产品供求的重要手段之一。

当前，我国农产品流通环节多，供应链条长，造成运输成本高，产品损耗大，应积极进行有效降低农产品流通成本的探索。由于农业生产中的制度性缺陷，造成了不同的生产组织形态、不同的产品质量标准，以及生产成本的显著差异；信息不对称和管理不规范，导致服务成本成倍增加，其结果必然导致供需矛盾的产生。因此，必须运用现代产业管理思想和互联网信息管理方法，形成一个完整、安全的农产品全产业链闭环运行的流通系统，保证“生产端—物流—市场—消费端”各自的合理利益。

翁鸣：《农业供给侧结构性改革理论与实践探索——深入推进农业供给侧结构性改革研讨会综述》，《中国农村经济》2017年第8期，第91～96页。以电子商务类指标所代表的互联网技术极大激发流通业剧变，从而使衡量农产品流通效率有了新的思路和方向。随着物流系统的改善和网络科技的发展，电子商务逐渐在农产品流通过程中发挥重要促进作用，为农产品流通拓展了一条新渠道，也为提高农产品流通效率提供了新的思路。电子商务在农产品领域的应用有两种，一种是直接的农产品和食品交易平台，例如阿里巴巴、京东商城、1号店、中粮我买网等，利用网上交易平台销售生鲜、蔬菜以及粮油等农（副）产品；另一类是发布行业资讯的电子商务平台，例如蔬菜商情网等，提供与农产品生产、价格等相关的资讯以及供求信息。这些电子商务平台的推广和应用，极大地降低了流通和交易成本，解决了因为地域限制导致的物流不畅和信息不对称的难题，使农产品流通由原来的本地产销模式扩展为跨地域流通。

自2001年加入世界贸易组织（WTO）以来，在坚持保证重要粮食产品自给自足的基础上，我国逐步开放了部分农产品市场，使得农业产品贸易额大幅增加，农产品进出口总额由2001年的276.8亿美元增长到2016年的1832.6亿美元，年均增长率高达14.4%。与此同时，自2004年起，我国农产品出现了净贸易逆差，并呈现逐年递增的趋势。

贸易逆差从2004年的46.4亿美元扩大到2016年的380.3亿美元，2013年逆差最大时达到508.9亿美元；我国进口依存度（进口贸易额占农业GDP的比重）从2001年的6.2%增长到2016年11.5%，个别品种，如大豆和棕榈油2016年的进口量分别占国内总消费量的83.2%和93.3%。与此同时，我国已经成为世界上最大的油料进口国，2016年油料进口量达8952.9万吨，约占全球油料进口总量的62%。随着居民消费水平的提高和消费结构的改变，我国的肉类和乳制品进口量也有明显增长，2016年我国进口肉类468.5万吨，进口乳品224.6万吨，分别较2002年增长了3.5倍和2.6倍。随着国内生产资源约束性增强以及国内消费需求的强劲增长，进一步扩大农业对外开放，统筹利用国内国际两种资源两个市场，在全球范围内优化配置农业资源，有利于推动我国农业供给结构优化升级，形成有效的全球农业生产和市场布局，使得开放条件下的农产品贸易和农业对外投资更好地服务于国内发展目标。在“稻谷和小麦必须保证95%以上的自给率，玉米可适当放宽到90%，其他产品的自给率则主要由市场决定”这一总原则的指导下，

韩嫣、武拉平：《中国农产品贸易面临的新形势及对策》，《农业展望》2017年第2期，第73～77页。可通过有选择地进口紧缺农产品以及有利于节约我国农业资源的农产品，控制“非必需进口”。

如主要因为价格倒挂引起的玉米等谷物进口。如我国油料和食用植物油供需缺口长期存在，特别是大豆进口在近期仍将继续保持较高水平，但我国可以通过挖掘国内油料作物的产量潜力，减少部分植物食用油进口；又如在畜产品方面，可以适度扩大进口规模以满足结构性供需缺口，但要逐步改变既进口良种、饲料，又进口肉类及奶制品的格局。同时，还应加快布局境外农业投资与合作，支持农业资源丰富的国家特别是发展中国家提高农业综合生产能力，并与其建立稳定、安全的境外农产品供给基地，以此增强对国内的有效供给。

三、消费升级趋势下我国农业政策的调整和完善

新常态下，我国农产品消费需求总量增长、结构升级，结构性供需紧张的基本格局仍将延续。在农业资源环境约束日益加大、农业生产成本刚性上涨、内外价格倒挂背景下，构建消费导向型、兼顾资源约束和贸易开放的农业产业格局，对于推动农业供给侧结构性改革至关重要。为此，农业政策要围绕“保供给、调结构，优区域、升能力，促加工、增效益，保内需、控贸易”做出适应性调整和完善，确保农产品生产总量、结构与质量、产业布局、产品贸易与消费趋势变化相匹配。

张雯丽、沈贵银、曹慧等：《“十三五”時期我国重要农产品消费趋势、影响与对策》，《农业经济问题》2016年第3期，第11～17页。

（一）优化农业要素配置，提升全要素生产率

提高全要素生产率是我国转变农业发展方式的关键所在。当前，我国农业供给侧出现的结构性问题只是表征，农业要素生产率不高以及配置结构不合理才是背后的驱动因素。因此，推进以消费升级为导向的农业供给侧结构性改革，要以提升要素质量、促进要素流动、实现要素有效配置为核心，着力完善土地、劳动力、资本、技术、制度等要素供给。

张社梅、李冬梅：《农业供给侧结构性改革的内在逻辑及推进路径》，《农业经济问题》2017年第8期，第59～65页。一是以提高农地使用效率为核心完善农地要素供给，通过土地确权颁证稳妥促进农地经营权流转，同时加强农地综合整治，提高农地配置标准，降低农地耕作成本。二是以提高职业农民的素质为核心完善劳动力要素供给，包括着力培育一批本土农业精英、农业发展的专业人才和产业工人以及吸引人才回流，以此来改善农业劳动力的供给结构。三是以降低融资门槛和成本为核心完善资本要素供给，建立健全农村信贷瞄准机制，让具有不同资金需求约束的经营主体向不同类型的农村金融机构进行融资贷款；运用公私合作（PPP）等模式对社会资本、工商资本进行合理有效引导，激发他们进入商业化育种、农业新装备研发等农业急需投入的领域。四是以促进供需双方有效对接为核心完善技术要素供给，面向产业和消费需求，积极调整科技创新的重点和方向，面向不同经营主体，推进产学研合作机制建设，

对于实力雄厚、产业集聚度高的大型龙头企业，鼓励科研院所与企业联合组建产业技术研究院、工程技术中心等机构，攻克产业发展的关键技术。对于中小型龙头企业，可鼓励科研院所通过派出技术专家团队或者建立服务小组的形式，解决企业面临的技术难题。合作社、家庭农场由于资金实力弱，可通过承担科技项目、承建示范基地、联合培养人才等办法参与到产学研联盟中。优化农业技术供给的外围环境，积极营造农业科技创新的文化氛围，出台激励和保护知识产权创新的政策，加快建立农业技术大数据平台等。五是以促进产业融合和配套服务建设为核心创新农业生产经营体制，对于已经形成适度规模经营的家庭农场和合作社要着力推进三产融合；对于普通小农户，应加快推进社会化服务机制创新，实现小农户与现代农业的有效衔接。六是以适应高端化需求提升竞争力为核心创新农业经营业态，在综合考虑各地的区位优势、产业基础和资源禀赋的基础上，利用信息化、智能化等新兴技术，培育包括城市立体农业（天空农场）、社区支持农业等新产业以及产业集群，提升农业发展的空间和尺度。

（二）完善农业支持政策体系，保障国内主要农产品供给

受资源条件和生产规模限制，我国农业基础竞争力薄弱，加之缺乏有效的保护和调控政策空间，导致入世以来部分开放度较高的农产品大量进口，对国内产业造成了一定冲击。未来随着农产品需求增长和消费升级，我国继续增加大宗农产品进口是必然的现实选择。因此，为了尽可能减少农产品进口对国内市场价格形成打压和抑制，以及对国内生产造成的巨大压力，在保留已有补贴对象和水平的前提下，应把农业补贴增量资金向重点农产品（小麦、水稻）、重点区域（粮油畜产品优势主产区域）、重点环节（重大技术推广应用）和新型经营主体（种养大户、家庭农场和农民合作社等）倾斜，确保主要农产品的合理产能。同时，适时调整补贴项目由“黄”转“绿”，积极利用价格、期货、保险等工具，强化农业支持政策的动态性与合理性，探索将短期直接补贴与长期间接扶持相结合的有效路径，这是提高农业支持政策效能的一种重要手段，也是农业供给侧结构性改革的必然安排。

（三）支持农产品结构调整，满足多元化消费需求

优化农产品结构，就是要围绕消费升级进行生产，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量、品种和质量更契合消费者需要，从而形成结构更合理、保障有力的农产品供给体系。首先，农业结构调整要与提升粮食生产能力、稳定重要农产品生产规模相互融合。将建设粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，作为确保口粮绝对安全的根本举措和稳定重要农产品自给水平的重要手段，明确“两区”主要覆盖品种、地域范围选择标准和空间监控具体办法，优先将有关农田建设资金和生产扶持资金投向两区。其次，要创新农业补贴政策，赋予地方更多的自主权。以县为单位整合各类涉农资金，集中围绕当地主导产业、特色产品、优势品种，制定更加灵活主动、便于操作的结构调整政策；同时，探索建立不同农作物种植收益、不同农业经营主体之间的补贴联动机制，有效引导农民合理调整结构。第三，要建立重要农产品供需平衡表制度。统筹考虑国际国内市场变化，定期发布供需信息，加强分析预警，引导市场主体预期。

（四）创新农产品物流体系，提升流通效率

创新农产品物流体系，有利于推动农产品产供销一体化，提高农产品流通效率和服务质量，保障市场供应和食品安全；同时有利于发挥大都市消费的引领作用，带动城市周边地区农业结构调整和农民持续增收。通过大力发展农超对接、农批对接、农校对接、农企对接等直采直供模式，鼓励大型连锁超市、大中型企事业单位在重要农产品主产区建立生产加工基地，减少流通环节，降低流通成本；鼓励骨干流通企业建立从生产基地到居民餐桌的农产品供应链体系，支持发展“中央大厨房”，引导大中城市农产品流通由供应原料为主向供应成品、半成品为主转变，改造或建设一批适应现代流通和消费需求的冷冻、冷藏和保鲜仓库等设施，推广应用冷链新技术、新产品，特别是加强“最先1公里”和“最后1公里”的产地预冷、保鲜加工、保鲜运输、销售终端冷藏等能力建設，有效解决冷链“断链”问题；鼓励线上线下融合的流通新业态发展，支持电商平台与线下社区店开展合作。同时，加大对主要农产品批发市场信息系统和检验检测系统升级改造的支持力度，推广电子结算，探索发展拍卖、中远期等现代交易方式，提高农产品流通的标准化水平。（五）构建农业对外开放新格局，有效调节农产品供需平衡

构建农业对外开放新格局，要充分发挥农产品进出口对提高资源配置效率和结构优化的促进作用，更好满足消费升级趋势下，国内的农业要素和产品需求。一是根据不同农产品市场需求的结构、趋势，以及其基本自给的可行性和条件，框定相关品种的阶段性自给目标与产品结构，以此确定科学合理的进出口安全阈值范围。二是分类推进农业合作，如推进与东南亚、南亚、中亚、东北亚等周边国家农业产能合作；实施中非农业现代化、农业基础设施、农资农机等合作计划，带动国内农业装备、农业优势产能走入非洲；加快推进中欧投资协定谈判，加强中欧在农业可持续生产、农业科技创新等领域的紧密合作。三是着力从市场准入、边境管理、教育培训等多个维度创新体制机制，提高农业国内空间布局与充分利用国外资源、市场之间的匹配度，增强农业贸易投资政策与农业支持保护制度、农业产业政策之间的衔接度以及政策作用目标的一致性，提升农产品进出口调控与国内农产品供需趋势之间的协调度。四是充分利用全球平台、双边多边机制，着力提高新兴市场经济体和发展中国家在全球农业治理领域的发言权和代表性，推动制定反映其利益需求和比较优势的适度规则，促进形成更加公平合理的农业国际贸易秩序。如积极推动农产品的特殊保障措施（SSG）改革，努力促成特殊保障机制（SSM）的建立。

SSG 是发达国家为了避免来自发展中国家进口农产品的冲击，而采取的限制进口等措施。使用SSG保障措施需要满足一系列条件：该产品必须是一国关税减让表中注明的SSG 农产品，并且其保护措施必须已经转化为普通关税，贸易必须达到以数量或价格为基础的触发标准。目前发展中国家不享受这一权利，为此我国应继续联合印度等国在WTO 框架内推动SSM 的建立，使任何国家在面临外来进口农产品的冲击时（通过价格的降低或进口市场份额的增加两个标准触发），便可以启动此机制。考虑到我国大豆进口数量庞大，为了推动SSM机制的尽早建立，我国可以针对美国等主要贸易伙伴国的情况做出一定让步，列出一些例外产品，但同时我国必须获得其他的优惠待遇，如国内支持总量为农业生产总值8.5%的微量许可不削减，以及产品之间的融通等（即取消针对每一个特定产品的约束），这样我国可以将补贴的总量集中到几个产品，如油料作物等。

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责任编辑：谷岳