借鉴国际经验加强“一带一路”腐败风险治理

摘要：全球性的海外投资反商业腐败已成为一种趋势，美、欧、非等区域反腐败合作也渐成体系。发达国家在工业化进程中大多经历过腐败高发期，中国由贸易输出逐渐转变为资本输出的过程中，对外投资迅速增长，也开始经历跨国腐败和腐败治理阶段。借鉴国际反腐败合作治理经验，建立反腐败合作机制，加强腐败源头治理，共建公平竞争的国际投资秩序，是确保中国建成全面开放格局，促进“一带一路”建设健康、可持续发展的重要保障。

关键词：商业腐败腐败风险腐败治理一带一路

作者简介：

刘翔峰，中国宏观经济研究院市场与价格研究所竞争政策室主任、研究员、博士。

一、国际投资商业腐败合作治理已成趋势

腐败，指滥用公共权力谋取私利。

World Bank，Helping Countries Combat Corruption：the Role of the World Bank 8，1997.公职人员为私人利益接受或勒索贿赂，或者代理人为竞争优势和利润给予公职人员贿赂，这些行为都属于“滥用公共权力”。透明国际是对腐败问题研究最权威的国际非政府组织，将腐败定义为“为个人私利而滥用权力，包括政府官员收受贿赂、在政府采购中收取回扣以及贪污公款”。

透明国际（Transparency International），世界银行前董事彼得·艾根1993年创办于德国柏林，属专门监察贪污腐败的国际非政府组织。从1995年起，每年公布全球清廉指数，也公布国际贪污状况列表，目前已成为对腐败问题研究最权威的组织，在90多个国家成立分会，与一些政府合作打击腐败，其研究结果经常被其他权威国际机构引用。20世纪70年代之前的腐败仅与公共部门有关，但后来与私营公司之间的关系也备受重视，商业腐败成为一种全球性的公害，丑闻不断出现，20世纪末一些大型跨国公司因腐败而破产倒闭。美国《布莱克法律词典》将商业贿赂定义为“竞争者通过秘密收买交易对方的雇员或代理人的方式，获取优于其他竞争对手的竞争优势”，

Commercial bribery，Corrupt dealing with the agents or employees of prospective buyers to secure an advantage over business competitions，Blacks law dictionary，2004.其含义包括：商业贿赂主体是竞争者，受贿对象是雇员或代理人，行贿方式是秘密收买，行贿目的是获取竞争优势。

（一）国际投资反腐败原则及制度建设

1.维护公平竞争市场秩序的国际投资反腐败机制是逐渐确立和推进的

经济全球化推动了全球性商业腐败的形成。经济全球化是在市场经济基础上，生产要素在全球范围的自由合理配置，国家间的各种壁垒不断消除，相互依存性上升，推动着市场向全球延伸整合，成为一个整体性市场，主要包含交易范围和制度建设。贸易和投资随跨国公司的经营活动扩展到全球，市场经济的制度建设也随之得以推广。市场制度的功能在于降低交易成本，减少交易不确定性，并约束和规范交易行为。实际上，市场制度并非只是自发选择，政府也在参与和积极推动，全球性的市场体系需要“全球规则”，主权国家之间建立贸易、投资、金融等制度协议，需要依靠协商共识和综合国力的较量。跨国公司作为全球化的市场主体，在世界市场进行竞争，有些则通过贿赂来获得竞争优势，大部分跨国公司的商业腐败是由其子公司或分支机构实施。由于最初的国际投资是由制度质量高的国家投资进入制度质量低的国家，这些子公司的腐败行为可以规避本国对腐败行为的监管。而国际投资带来的商业腐败便跨越了国界，对全球市场秩序形成了侵蚀和破坏，商业腐败也出现了全球化的特性，治理商业腐败就成为世界性的难题。对于跨国商业腐败行为的认识，最初人们认为商业腐败有助于国际贸易和国际投资，可促进经济发展，例如德国等欧洲国家将贿赂费用作为可以税前扣除的费用。但是一系列贿赂丑闻的爆发，使人们逐渐认识到这些跨国贿赂行为，损害公平竞争、扭曲贸易秩序、损害消费者和诚实商人的利益，政府公信力也不断下降。

腐败治理开始于美国。以美国为代表的对于跨国商业腐败的治理，使得国际贸易投资交易中的反腐败措施在规则与制度层面不断地趋向全球化。它的《反海外腐败法》（FCPA）是最早治理海外投资腐败的法律。该法案在1977年颁布，其背景是“水门事件”爆发，美国证券交易委员会（证交会）调查了陷入丑闻的上市公司的财务欺诈行为，发现95家美国跨国公司的国际投资活动中有明显违法或不正当支付行为，支付对象包括东道国政府官员、军事领导人、国企负责人、政党领袖等，手段包括支付现金、以低廉价格出租设备、提供报酬丰厚的雇佣合同等。美国司法部和证监会发现不少美国公司曾对某些外国政府特别是第三世界国家的官员大量行贿。最为典型的是1976年洛克希德公司行賄日本首相田中角荣，其收受5亿日元贿赂而后促使全日空公司购买了22架洛克希德公司生产的民航飞机，这成为涉嫌受贿而被起诉的首位战后日本首相。考虑到事态的严重性，美国国会迅速通过了《反海外腐败法》，对本国企业为获得或保有交易而贿赂外国公职人员的行为进行刑事处罚，将这些贿赂行为定为犯罪，要求跨国公司及其子公司都要依法办事，要建立严格的内部控制机制和会计体系，从源头治理预防海外腐败行为发生。

《反海外腐败法》实施经历了循序渐进的过程。由于美国对于跨国公司腐败活动的打击，美国公司在海外交易活动中的竞争开始下降，美国国会中也出现了不同声音。有人对制定《反海外腐败法》表示激烈反对，认为跨国公司的贿赂行为是开拓市场和保有市场份额的必要润滑成本，如果定为犯罪，美国公司在高腐败风险国的投资将无法保持，美国公司严格的内控措施将使投资者在海外市场的激烈竞争中的优势地位下降甚至处于不利地位。美国《反海外腐败法》不仅受到本国跨国企业的抵制，甚至被游说取消该方案，其有效实施大打折扣，发起调查和诉讼的案件相对较少。为确保美国公司在海外业务的公平贸易和公平投资机会，美国开始输出这一法制使其国际化。美国商务部曾有评论，由于国际商事交易中存在贿赂行为致使美国公司每年经济损失达360亿美元。为保障其利益，美国在国际法制度层面开始逐渐向全球推行商业腐败惩治和公司治理预防的理念。此后，美国惩治跨国腐败制度也不断完善。2002年小布什政府因为安然事件丑闻而颁布《萨班斯-奥克斯利法案》，要求上市公司建立更严格的会计管理和披露制度；2010年奥巴马政府为应对“次贷危机”而颁布《多德-弗兰克法案》（Dodd-Frank Act），设立举报人条款，规定举报腐败可获罚款额的10%～30%的奖励。《反海外腐败法》因此开始了实质性运转，涉及到跨国企业的调查数量和处罚金额都开始急速攀升。

2.资本输出国之间建立的商业反腐败国际合作机制不断完善

美国推出《反海外腐败法》后，为保障其利益而开始向全球输出其商业腐败惩治的理念，它建议经合组织也对跨国腐败进行惩治。当时欧洲腐败丑闻盛行，经合组织因而也制定了反对海外贿赂的公约，这是首部资本输出国与资本输入国之间的反腐败公约。反对贿赂犯罪的首要目的在于保护成员国的国际商业活动，即维护国际贸易和投资活动中的竞争格局。因为发展中国家高腐败的政治环境导致发达国家投资者必须行贿才能保护自身的利益，因而源头治理成为防治腐败的有效途径。目前欧盟反腐合作的框架包括：经合组织1997年制定的《在国际商业交易中打击贿赂外国官员公约》、欧洲委员会1999年制定的《反腐败刑法公约》、欧盟2003年制定的《私营领域反腐框架决定》，以及一系列欧盟刑事司法合作框架和决定。各国的反腐政治意志比较坚决和明确，正如欧委会在《反腐败刑法公约》前言中所强调的，腐败威胁法治、民主和人权，损害良知、公平和社会公正，扭曲竞争和阻碍经济发展。

佚名：《反腐是欧盟成员国司法合作的重要领域》，新浪司法，2016年4月5日。2010年欧洲理事会发布“斯德哥尔摩计划”，明确了合作领域和计划。一些欧洲国家也开始制定各自的反腐败法律，英国于2014年制定了详细的反腐计划。经济价值是资本输出国所追求的主要目标，与跨国投资者最为直接相关，许多具体的国际反腐败法律规则都是建立在这种追求公平竞争的经济效益目的之上。

3.国际反腐随着腐败类型扩展而发展成为全面的反腐败法律

无论是经合组织的反对海外贿赂的公约还是美国的《反海外腐败法案》，都仅处理向海外公职人员行贿这一种类型的犯罪。而1999年欧盟《反腐败刑法公约》和1996年《美洲反腐败公约》对于腐败类型则不断扩展，处理国内、国外政府官员行贿和受贿等四种类型犯罪，《美洲反腐败公约》还处理包括隐瞒财产、资产非法增加等更多的相关犯罪。《非盟反腐败公约》将洗钱、隐匿所得等下游犯罪，影响力等周边犯罪也列入公约所约束的腐败犯罪。《联合国反腐败公约》列入五种犯罪类型：一是交易型腐败犯罪，包括行贿和受贿；二是侵占型腐败犯罪，包括公职人员以贪污、挪用等方式侵占财产及私营部門的侵吞财产；三是渎职型腐败犯罪，公职人员在履行职务时违反法律为本人或他人获取不正当好处；四是资产来源不明型腐败犯罪；五是关联型腐败犯罪，包括财务犯罪、洗钱犯罪、窝赃犯罪和妨碍司法犯罪等五种类型。上述五种犯罪类型中，与国际投资相关的腐败包括两种：第一种以直接支付为特征的交易型犯罪，第五种以财务犯罪、洗钱犯罪为内容的关联型腐败犯罪。

《联合国反腐败公约》自2003年10月通过，目前已经有183个缔约国，是反腐败领域唯一的全球性法律文件，标志着国际反腐败从单纯地反贿赂发展为全面的反腐败法律，对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律规范，对促进反腐败国际合作具有重要意义。与很多领域的国际合作一样，在各种机会主义驱使下，反腐合作也同样面临各种博弈困境，一国在面临选择时可能并非按照最有利于整体利益的规则办事，却倾向于选择有利于眼前利益的行动。为避免上述问题并确保取得预期效果，反腐败国际合作各国除了对反腐要有强烈而坚决的政治意愿，也需要有约束力的国际规则和完整机制去予以落实。不过，由于发展中国家和发达国家的发展阶段差异很大，对商业腐败的认识和反腐执行力也会有很大的不同。

二、中国进行海外投资面临不断上升的商业腐败风险

“一带一路”倡议顺应时代潮流，适应发展规律，为中国经济发展注入了强劲动力，促进了区域共同发展和繁荣，5年来总计直接投资600多亿美元，促进了“一带一路”的较快发展。但也未能避免工业化进程中各国对外直接投资引发跨国腐败的规律，“一带一路”投资腐败也不断出现，目前集中于行贿和受贿，其他洗钱等下游犯罪还比较少见。从长期看，这些商业腐败行为将不断侵蚀公平竞争的市场秩序。

（一）中国在“一带一路”海外投资中的腐败风险显现

对外投资活动无法离开东道国政府，政商关系最直观的体现就是腐败程度。而腐败是破坏国际经济秩序的“杀手”，联合国与许多世界性组织都认同腐败是当前最应优先关注的紧迫问题。透明国际发布的腐败指数（CPI）和清廉指数（BPI），从受贿和行贿来描述分析中国对外投资的商业腐败程度较高。一是BPI指数。透明国际从1999年开始使用这一指数描述企业本身在从事跨国商业活动时向外国公职人员行贿的倾向。2011年，BPI指数源自28个主要工业国和发展中国家出口企业的3000多位高级主管的访谈调查，形成了28国出口企业的行贿指数，取值范围0～10分，分数越高越清廉，企业海外行贿可能性越小。前三名分别是荷兰（8.8分）、瑞士（8.8分）和比利时（8.7分），评分最低的是墨西哥（7.0分）、中国（6.5分）和俄罗斯（6.1分）。评分低说明企业在国外进行投资、贸易活动时，倾向于使用贿赂手段，全球范围内认为其企业在海外投资中非常可能采用行贿手段实现商业目的。从公平竞争角度来看，如果企业信誉较低，会阻碍企业在海外投资的长期发展，因此需要对此高度重视，对企业加强规范，防止国际形象恶化及腐败的国际蔓延。

二是CPI指数。透明国际的CPI指数每年发布，这是代表腐败需求的指标，反映各国政府官员在商业活动中，尤其是跨国商业活动中向企业索取、收受贿赂的行为，即企业面临的制度环境。“一带一路”沿线国家中，腐败程度高于全球平均水平。中亚腐败情况最严重；东盟各国差距较大，新加坡CPI指数排在全球第6位，2017年为84分，其他国家很低；南亚各国排名也参差不齐，但总体好过中亚，“一带一路”枢纽的巴基斯坦只排在117位（3.2分）；西亚和独联体中，俄罗斯、叙利亚和伊拉克等排名靠后；中东欧整体情况较好。2017年，除了新加坡、马来西亚、以色列、爱沙尼亚等8个国家在60分以上，其他沿线国均在60分以下，其中50个国家在50分以下，是高腐败风险国家。“一带一路” 基础设施投资耗时长、投入大、风险高、收效慢，腐败风险将成为中国企业进行海外投资的极大挑战。

（二）“一带一路”面临国际反腐规则带来的风险冲击上升

发达国家反腐败法律使中国企业的违规风险上升。美国在加大与中国相关的《反海外腐败法》执法，之前的目标是以跨国公司在华子公司为主，但近期以违反《反海外腐败法》为名逐渐转向针对中国企业海外投资的执法。例如，2017年9月美国宣布对中石化瑞士子公司涉嫌通过中间人向尼日利亚官员违法提供1亿美元的贿赂展开调查。2017年12月，香港前民政事务局局长何志平与塞内加尔前外长加迪奥因涉嫌代表一家中国民营公司行贿非洲官员在美国被捕，罪名包括涉嫌违反《反海外腐败法》。《联合国反腐败公约》生效之后，全世界主要国家都已加入并不断完善本国立法。例如，英国《反贿赂法案》的管辖权，其属地管辖范围不仅包括英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰在内的英国领土，也同样适用于任何与“英国领土”有关联的包括英属维京群岛、百慕大群岛等英国的海外领土居民，如果在英国海外领土设立企业或者雇佣当地人员直接从事行贿行为，或与英国本土企业有关联而未能阻止行贿活动发生，都会受到英国执法机构的调查和惩处。中国企业在英属维京群岛等的投资存量很大，都将受到其反腐败管辖权的制约，中国对外投资面临更大的不确定性风险。

外国公职人员的定义宽泛也使得海外投资遭到调查风险增大。中国国有企业前往美国或者经合组织投资时，国企身份备受关注。2009年UT斯康达以培训合同为名，邀请中国电信公司职员赴美参观著名景点，由于中国电信公司的高层人员有行政级别，执行国家政策，被直接认定为“外国公职人员”，UT斯达康的支付行为触发了《反海外腐败法》调查。央企或国企对外投资时会受到额外关注，可能影响投资的顺利进行，因此对外投资中必须注意东道国法律以及相关各国的反腐法律对企业内部控制义务的具体要求，有针对性地执行合规计划，以减少合规负担。

（三）中国对“一带一路”投资逐渐向更为清廉的地区转移

商业腐败对市场竞争秩序的危害是全方位的。它违反了公平诚信的市场规则，破坏生产、流通、分配和交换等市场机制的正常运行。如果商业腐败广泛存在于市场经济运行各环节，成为行规，而投资企业倾向于通过商业腐败等不正当竞争途径来得到交易机会，公平的市场竞争秩序无法建立，还会造成大量国有资产流失，社会生活成本提高，消费者负担增加，中国对内对外的投资环境都会遭到破坏。权钱交易和以权谋私是商业腐败最显著的特征，助长了公务腐败，公共权力被滥用。中国处于透明国际中受贿行贿较严重的国家行列，一旦被其他国家依据其反腐败法追究法律责任，国际形象将进一步受损。

中国对“一带一路”初期投资集中在腐败风险较高的国家，目前逐渐向较清廉地区转移。过去东道国开放程度低，制度约束严，投资者通过贿赂方式获取投资许可证、税收减免等优惠政策，能较快绕过繁杂的制度障碍和投资壁垒。投资初期阶段，由于政府推动等因素的重要性更大，东道国政府清廉性、反腐败法律制度和执行力度，还不是企业投资决策中的重点考虑因素，甚至可能被完全忽略了。但是中国企业对外投资动能在转变，获取技术、管理经验等创造性资产的因素在上升，中国企业开始倾向投资于经济发展程度高的国家和地区，比如新加坡、澳大利亚、卢森堡及中国香港等高清廉国家和地区，其CPI指数都高于8分，少有腐败发生，这些区域逐渐成为中国“一带一路”投资的热点，中国已经转向更关注建立防范商业腐败的制度和机制以打造公平的市场环境。

三、借鉴国际经验，建设廉洁绿色“一带一路”

（一）抓紧制定《对外投资反腐败法》

順应合规反腐的国际潮流，为保证中国作为资本输出国利益，塑造良好形象和维护公平市场秩序，应积极借鉴各国海外投资反腐败经验，推动形成健康有序的开放格局。“一带一路”投资力度不断加大，各国及国际组织的合规反腐已波及中国，即便企业完全合规经营，但根据英美法律，因为供应链或商业伙伴的不合规行为也会遭其调查。在全球化进程中，鉴于企业海外投资合规风险不断上升，中国应加快制定《对外投资反腐败法》，防止海外投资中的贿赂形成发生，积极应对其他国家的合规反腐执法。法律制定过程通常较长，在此之前可制定中国对于企业跨国腐败的规章制度，在司法上定罪，以反腐制度来有效地保证清廉。

（二）完善严格企业内控机制

从商业行贿者视角治理商业腐败。国际和各国反腐败公约遵循的原则都为源头治理，公司治理路径是预防商业行贿犯罪的路径。公务人员高效廉洁只能为经济发展保驾护航，却不能取代各类商业主体。要把所有市场参与者的行为纳入公平、自由竞争的轨道才能营造良好的市场生态环境。因此，腐败因素要纳入决策考量，并进行重点监控。在确定合作对象和制定投资计划时，投资者对于东道国的腐败程度和特点都应考虑在内，根据投资东道国政府的腐败程度选择不同的投资模式，在腐败程度高的国家或地区选择合资模式，以更有效地保护投资者利益，规避东道国腐败的商业环境带来的损失。企业还需理清最易腐败的部门和工作领域，要重点监控销售和市场部门，因为直接接触东道国的合作伙伴和市场监督主体，通常涉及非常频繁的实物和现金交付，最易出现腐败。应加强公司治理手段，通过完善公司会计、内控等内部合规程序，提高公司自主预防商业腐败犯罪的能力。

（三）加强国际反腐合作

要注重国际上的信息互通和经验交流，共同执法形成生产要素自由流动和市场配置资源的市场，杜绝和减少跨国商业腐败，致力于建立良性的市场秩序。依法治理腐败目的不是对指控公司实施处罚，而是为推进被指控公司加强内部治理和合规程序，从源头治理腐败。中国参与经济全球化进程，也要顺应全球反商业腐败的合规反腐潮流，借鉴美英等国完备的商业腐败治理法律法规，创新公司治理路径，在资本输入国和资本输出国之间加强合作，从源头惩治和预防商业。

（四）融入东道国商业文化和加强公共关系建设

新加坡、美国等国反腐败立法特点在于执法机构职能完备，反腐败执法程序完善。中国企业一旦被卷入反腐败调查，要接受执法机构的全方位调查，违反东道国的反腐败立法成本难以负担。因此从政府和企业层面都要及时与东道国反腐败执法机构沟通，调整商业习惯，融入东道国商业文化，力求符合东道国反腐法律。中国投资企业要严格禁止对公职人员的任何支付和利益输送行为，尤其在新加坡、中国香港这些对公职人员清廉严格限制的国家和地区，要及时咨询，比如美国的政府道德署的角色就非常重要，企业可以将对政府的任何支付问题向其提出，它会为是否违反美国反腐败法律给出解答和意见。同时，还要加强与东道国商业社会的关系建设，采取公共宣传、增加社区服务和投入的方法，宣传中国企业的积极和正面形象，对有关中国企业投资中的不实报道也应及时澄清。

（五）建立良性市场秩序，倡议制定“一带一路”反腐公约

构建“一带一路”良性市场秩序，消除各种壁垒，减少腐败诱发机制。“一带一路”构想可以通过对外投资和贸易来建造三层产业链，通过对基础设施投资，借助沿线节点城市的枢纽优势和当地资源优势，强化产业优势，打造贸易优势，形成区域内新的国际分工格局。在这个产业链条中，围绕中国的贸易和投资可分为三层：第一层是制造业产业链，包括以中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊为中心的东亚、东南亚，以及西亚、中东欧、南欧的制造业产业链，形成制造业市场；第二层连接中国、俄罗斯、中亚五国的能源产业链，以形成能源产业市场；第三层是中国和欧洲发达国家构成的技术贸易和以金融合作为主的服务贸易产业链，形成技术和服务市场。在这样一个大市场的构建中，要通过贸易和投资推动，不断消减贸易投资壁垒，才能形成生产要素自由流动和市场配置资源的市场秩序。“一带一路”倡议突破了以往贸易自由化、便利化的传统议题，通过自贸协定、投资协定等谈判，向环境规则、投资规则、政府采购和电子商务等新规则领域扩展，市场门槛不断降低，有形商品、无形商品、金融市场等在规则、制度、标准方面进行协调和对接，增强亚洲地区跨境贸易和投融资的便利性，改善营商环境，加强海关便利，减少投资许可等，才能杜绝跨国商业腐败，建立良性市场秩序。

中国反跨国商业贿赂目的在于保护国际贸易和投资活动中的公平竞争环境，保护“一带一路”沿线国的国际商业活动，维护中国作为资本输出国的利益。鉴于经合组织、欧盟、美洲、非盟等各区域都已制定了联合反腐公约，中国可以联合“一带一路”共建国制定《反腐败公约》，建立“一带一路”各国反腐机构的协同联合机制，共同治理跨国腐败，扭转“一带一路”沿线区域腐败高发局面。

參考文献：

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责任编辑：李蕊