基于微观视角的农业发展银行改革路径思考——以遂宁为例

一、农业发展银行改革背景

自1994年成立以来，农发行按照党中央、国务院关于“三农”和金融发展大政方针，认真落实农业政策性金融职能，为支持确保国家粮食安全和改善农业农村生产生活条件发挥了重要作用。但随着时间推移，业务划分不明晰、激励考核机制不健全、人力资源缺乏、外部政策支持力度不够等问题逐渐显现，成为农发行可持续发展和政策职能发挥的重大障碍。为稳妥推进农发行改革发展，有效发挥农业政策性金融职能，国务院于2014年12月批复了人民银行等部门研究提出的《中国农业发展银行改革实施总体方案》(以下简称《改革方案》)，主要涵盖七方面的内容：一是合理界定业务范围，突出政策性功能定位，坚持以政策性业务为主体，审慎发展自营性业务。对政策性业务和自营性业务实行分账管理、分类核算。二是妥善解决政策性财务挂账等历史遗留问题，逐步消化政策性财务挂账。三是明确资本补充计划，逐步建立资本充足率约束机制，对两类业务实行差别化资本充足率标准。四是完善财税货币支持政策，体现国家对“三农”的政策扶持意图。五是建立健全治理结构，成立董事会并强化其功能，维持现行的外派监事会制度，建立市场化的人力资源管理体制与激励约束机制。六是修改农发行章程并由国务院发布，作为依法合规经营的重要依据。七是深化内部改革，加强风险评估、预警、监测和管理体系建设，严格执行审慎会计制度和信息披露制度。

二、遂宁市农发行改革发展现状

(一)各项业务较快发展，盈利能力有所提高

一是大力发展政策性业务。坚持信贷支农，及时足额供应粮棉油、猪肉等储备资金；支持农田水利、农村路网、易地扶贫搬迁建设等基础设施等中省市等重点项目10个。截至2017年末，政策性贷款余额55.69亿元，较2014年末改革前增加11.28亿元，增长25.40%，有效支持水利过桥、农村路网、遂宁河东新区二期(A区)整体城镇化、大英易地扶贫搬迁、棚户区改造等重大建设项目。

2014年-2017年各年度农发行遂宁分行政策性贷款投量投向表 (单位：亿元)

二是稳健开展自营性业务。以“保稳定，保续贷”为重点，推动地方农业企业生产经营发展。截至2017年末，累计向全市沱牌舍得酒业、高金食品、南大食品等优质农业企业贷款支持34.15亿元，较好地实现续贷资金无缝衔接，确保企业正常经营。

三是创新发展基金业务。通过设立专项基金支持地方重点建设项目，截至2017年末，基金余额达26.4亿元，支持重点项目34个，以投贷联动方式为大英县祥凤寨水库工程项目提供项目资金3.63亿元。

四是盈利水平得到提高。2017年实现账面利润2.51亿元，较2014年同期增加1.07亿元，增长了74%。其中：政策性业务实现账面利润2.38亿元，较2014年同期增加1.19亿元，增长了100%。

(二)历史挂账不断消化，遗留问题逐步解决

加强粮食政策性财务挂账贷款专户管理，争取中央和地方财政通过粮食风险基金共同贴息，逐步化解历史遗留挂账。截至2017年末，累计消化历史挂账3.18亿元，占挂账总金额的40%，其中：中央财政划拨基本消化所有中央财政挂账贷款共3.18亿元。

(三)政策激励作用明显，业务水平得到提升

一是税收优惠政策激励涉农贷款发放。营改增前，享受涉农贷款利息收入减按3%的税率征缴营业税；营改增后，对政策性贷款业务仍旧按照3%的税率简易计征，增值税税负与以前年度相比基本持平。一系列税收政策有效激励农村企业和涉农企业的信贷支持力度。截至2017年末，涉农贷款余额58.68亿元。

二是充分运用抵押补充贷款(PSL)支持重大水利项目。已发放2笔抵押补充贷款(PSL)推进龙凤社区水利综合治理、祥凤寨水库等项目建设，余额2.55亿元，并有效降低项目融资成本。

(四)组织架构更加合理，管理体制逐步优化

一是机构设置更加合理完善。按照农发行总分行要求重新合并设立办公室、计划信息部、客户业务部、信贷与风险管理部、财务会计部、内部审计部、人力资源部、监察部、营业室等9个部门，部门职能有效整合，管理效能得到提高。

二是业务流程管理机制更加健全。在全行内部开展“信贷全流程标准化管理操作流程”培训，夯实信贷管理基础，增强业务流程的规范化水平。

三是人员用工机制有所改进。将正式人员和劳务派遣员工统一纳入聘用制员工管理，业务岗位实行市场化用工招聘，通过提高招录门槛，逐步改善人员素质。

(五)积极帮助企业脱困，风险管控水平不断增强

一是强化信贷授权约束，随着经济形势调整，2015年以来将信贷审批权限由省分行上收总行，集中管理，对新增客户的风险把控。

二是积极帮助企业脱困。2015年有效帮扶四川(美丰)集团公司解除信贷风险。2016年积极处置收回由担保公司代偿射洪蜀兴公司550万元风险贷款，并以贷款重组方式出让化解四川新家园动物保健科技公司不良贷款1520万元。

三是充分借助地方政府贷款风险准备金化解信贷风险。同射洪县政府合作建立贷款风险准备金，用于偿付地方农业企业欠款。2017年射洪县政府设立的农发行风险贷款化解基金收回射洪超强公司不良贷款220万元。

三、当前基层农业发展银行改革中存在的问题

自改革总体方案出台实施以来，农发行从上到下正在不断采取各种措施稳步推进改革工作，但基层行仍旧受到机制体制、政策、人员等多种因素的制约，不利于改革进一步深化落实。

(一)两类业务界定不够明确，难以实现分账管理和分类核算。目前相关法规制度和农发行内部管理制度，均未对政策性业务和自营性业务的分账管理和分类核算方面作出明确规定，两类业务的账务管理、核算最终通过同一会计报表反映，经营成果未能独立体现，无法清楚反映政策性业务成效和自营性业务盈利水平，可能导致部分农业企业的非政策性项目同等享受到政策性低息贷款和补偿，从而将商业性贷款损失转嫁给国家财政。

(二)绩效考核激励不足，费用预算管理有待加强。一是未能针对性的建立与政策性业务和自营性业务性质相适应的考核标准。二是现行绩效考核均按全国统一标准实施，未充分考虑地域因素，对先天经济条件薄弱、业务发展受限的区县支行考核有失公平。三是指标设置有待优化，缺乏对风险拨备、呆账核销等内容的考核。四是财务费用实行预算制，激励考核挂钩难以落实。一方面人员经费、经营费用、宣传招待费多按机构和人员数量分配，存在业务经费和人员经费不足情况；另一方面受内外部财务政策制度约束，业务利润上收，激励机制配套经费缺乏，实际可发放奖励偏少，部分财政奖补仅限于省级分行，基层员工难以享受财政金融互动等政策奖励。

(三)人力资源现状不容乐观，综合素质亟待提高。随着农发行业务范围不断拓宽，人力资源难以满足业务发展需要的矛盾日益凸显。一是人员数量不足，出现人才流失。遂宁农发行人员基数较少，新员工常因待遇较低辞职或不愿报到，现有人员难以满足业务工作需要，即使通过退休返聘补充人员，仍难以满足业务需要。二是年龄结构断层，综合水平不高。目前各县支行职工仅10余人，员工老龄化和年龄结构断层严重。近10年来，新招录人员且多为职工子女，知识结构专业水平较其他商业银行存在劣势。三是晋升通道狭窄，收入水平偏低。目前人员招录实行市场化方式，但收入分配无法对等的采用市场化方式。用人机制不畅，基层县支行优秀员工缺乏晋升通道，不利于提高工作积极性。

(四)财政和监管部门支持力度有限，相关政策无法适应农发行改革需要。农发行长期因其自身政策性职能的角色，享受到国家财政、税务部门相关补贴、优惠政策，以及人民银行、银监部门的政策支持，但依然存在政策与农发行发展不协调的情况。一是财政部门现行政策性贷款风险补偿机制不够完善。目前仅政策性粮油收购贷款业务享受一定额度的贴息，缺乏其它损失补贴、债务补贴、利润留存等政策支持。历史遗留挂账利息主要由财政粮食风险基金拨付消化，但额度不足，需要地方政府另筹资金补足支付；省政府出台文件鼓励地方财政消化贷款本金，但无明确具体的化解时间表，地方财政因财力有限，消化进度缓慢。二是人民银行、证监会对政策性银行的监管方式与商业性银行没有明显区分。银监部门未能考虑历史挂账贷款特殊性，将历史粮棉收购欠账贷款划入不良贷款，未移出不良单独管理。无差别的监管方式，微差别的政策支持，不利于农发行报表数据优化，影响到支农职能充分发挥。

四、对策建议

(一)划清政策性业务与自营性业务界限，实现业务分类核算。针对目前农发行部分业务在对政策性业务与自营性业务分类时模糊不清的情况，有必要在精细梳理农发行现有业务的基础上，充分结合国家战略规划，通过建立出台相关法律法规，明确政策性业务与自营性业务的划分标准和范围边界，真正实现两类业务的分账管理与分类核算，为财政、税务、人民银行、银监部门制定财税补贴与政策性金融支持政策提供清晰思路和可靠依据。通过建立业务分类目录，明确政策性业务与自营性业务具体项目和内容，并随农发行业务发展及时更新，便于配套政策及时跟进。

(二)完善绩效考核机制，充实考核资源并落实到位。一是充分考虑农发行政策性特征和区域性差异，逐步完善考核制度。按照各分支行不同发展水平和预期提升能力，划分等级制定与各类发展程度相适应的考核制度，以消除个别县支行因先天弱势遭遇考核不公的情况。二是要进一步完善考核指标体系，在考核过程中不断优化指标设定，做到定量指标与定性指标相结合。三是充实激励配套经费和奖励，确保发放到位。积极争取财政政策性奖补或部分利润留存，申请政策性税收优惠，以扩充考核挂钩奖励资金，并将考核奖励落实到单位和人员。四是有效结合业务发展需要和考核结果，合理安排费用预算，保证业务顺利开展。根据辖内整体发展情况，合理下达划拨各项费用指标，确保业务营销、宣传活动顺利开展。

(三)注重人员激励培养，逐步增强员工综合素质。一是结合农发行的整体发展战略，制定符合实际需要的人力资源战略规划。二是落实绩效考核奖励。将员工的岗位职责与单位业绩目标相结合，并按照标准进行考核兑现，真正实现按劳分配，充分发挥考核激励作用。三是加强岗位人员培训。综合运用在职培训、岗位轮换、行内培训等方式，不断提升员工专业知识水平和技能。四是拓宽人员晋升通道，实现业务发展目标与个人提升的有效结合，帮助员工认清方向，做到“事业留人”。五是推行人员招录本地化，协助解决职工住房、交通、家庭等实际问题。

(四)强化管理部门统筹协调，提高政策配套支持力度。财政、税务、人民银行和金融监管等相关部门应加强沟通协作，建立农发行改革统筹协调工作机制，整合各职能部门政策资源形成工作合力，共同讨论出台统一配套的支持政策，改变农发行改革中“分散管理、各自为政”的局面，实现职能的有效统一。针对农发行政策性特征，金融监管部门应制定区别于商业银行的监管政策，对历史挂账贷款不再纳入不良，并由财政部门尽早制定坚决可行的化解方案，明确完成不良化解的具体时间计划。

(中国人民银行遂宁市中心支行，四川 遂宁 629000)