新常态下地方政府融资模式与商业银行金融市场业务研究

2014年以来地方政府投融资体制发生重大变革。随着新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法律法规的相继出台实施，新常态下地方政府投融资体制的顶层设计框架逐步成型。中央对地方政府的融资管理日益趋严，地方政府融资模式逐渐向标准化融资为主、严控融资成本、限制政府信用和鼓励公私合作的方向转变。

另一方面，新常态下的银行业正面临主体多元、金融脱媒、竞争跨界的发展压力。商业银行纷纷围绕“综合化”方向，积极推动金融市场等新兴业务合规发展，与传统信贷业务形成平衡互补的发展局面。在当前国内政府投资占比较大的经济结构下，商业银行与政府融资合作空间仍然广泛，但地方政府融资对银行传统信贷业务需求呈下降趋势，对商业银行金融市场业务需求呈上升趋势。

一、地方政府融资模式变迁及发展方向研究

(一)地方政府融资模式变迁趋势

改革开放前，由于中国政治经济的中央集权体制，地方政府财政收支由中央政府统收统支，不存在地方政府融资问题。地方政府投资主要依赖中央政府资金划拨，依靠行政手段对资金进行管理。改革开放后，地方政府工作重心转向经济建设，面临大量的基础设施建设开支。在财政收入有限的约束下，地方政府融资因财政预算短缺而出现。

1.起步萌芽期(1978-1993年)

改革开放初期，中国以经济建设为中心，大力发展经济。随着财政包干制度的推行，地方政府逐渐成为地方经济重要的投资者，改革开放前中央单一的财政预算拨款格局逐渐消失。1981年至1996年，我国固定资产贷款余额由122亿元猛增至4573.7亿元，增幅3650%，但财政预算内资金仅由269.76亿元增加到625.9亿元，增幅130%。在此背景下，各地政府为扩大城市建设和发展经济，积极创新融资模式，扩大融资渠道，开始成立融资平台并尝试运用PPP等模式进行融资。1992和1993年，广东省中山市政府和河南省新乡县政府先后运用BOT和TOT等融资模式引入香港资本修建水厂和电厂，开始了PPP模式在中国最早的尝试。

2.发展壮大期(1994-2009年)

1994年，中央政府推行财税制度改革，在划分中央和地方事权的基础上，将税种划分为中央税、地方税和共享税，中央和省级地方政府分税体制得到建立。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，这在很大程度上加剧了基层政府财政困难，造成严重的地方政府财权和事权不匹配问题。1995年施行的《中华人民共和国预算法》规定地方政府不具备发债权，也不具备直接向银行的借贷权。因此，除土地出让外，各地政府只能通过建立融资平台绕过法律规制进行融资，地方融资平台逐渐成为地方政府进行融资的主要途径。

期间，两次金融危机也间接推动了地方融资平台的壮大。中央政府大力推进的积极财政政策进一步放大了地方政府建设财政支出压力。地方政府不得不通过融资平台，借助地方政府信用背书，向银行等金融机构加大间接融资力度。1998年和2009年地方政府债务余额分别比上年增长48%和62%。融资平台也在这过程中积累了较为丰富的融资经验，不断创新融资方式。比如，部分地方政府对融资公司进行了整合，将不同部门诸如土地、交通、水务和燃气等资源整合在一起，扩大整体融资能力。除了传统的银行贷款之外，部分地方政府开始利用保险资金、上市融资和资产证券化等多种手段募集地方政府公共服务项目建设资金。

3.改革规范期(2010-2013年)

由于2008年扩张性的地方政府投资政策，地方融资平台债务规模急剧扩大，带来了潜在的政府债务危机和区域性金融危机。为防止债务危机，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等系列政策文件，对地方政府融资平台作为融资渠道进行整体规范和约束。2009年始，中央政府开始允许部分地方政府发债，探索缓解地方政府财政压力的其他渠道。

然而，根据2013年末审计署对全国地方政府性债务的统计公报，地方政府债务仍呈增长之势，地方债务风险不降反升，对地方政府融资体制改革形成了倒逼之势。

表1 2013年6月全国政府性债务规模情况表(亿元)

数据来源：审计署2013年32号公告

4.改革深化期(2014年至今)

2014始，国务院和财政部先后出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)、《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)和《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)等系列文件，有力抑制了地方政府债务快速增长势头，且逐渐呈现连年下降的趋势。

图1 2012至2015年全国地方政府债务变化图数据来源：审计署2013年32号公告，2015年《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》

2015年1月1日实施的新《预算法》，强力规范政府举债融资制度，目标建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。这也标志着中国地方政府融资方式正从以往主要依靠平台融资模式向以政府债券为主体的市场化举债融资机制转变。

图2 2009-2017年地方政府债发行量变化图数据来源：WIND

此外，国务院、财政部和发改委接连出台文件，大力推广公私合营(PPP)模式和产业基金等市场化融资模式，引入社会资本参与社会公共服务供给，多措并举化解地方政府债务上升压力。根据财政部公布数据，2016年末和2017年末全国地方政府债务余额分别为153200亿元和164706亿元，同比分别-4.25%和7.77%，均控制在全国人大批准的限额之内。

(二)目前政府融资主要模式

在中央政府的强力措施下，2014年以来地方政府融资模式正逐步从滥用政府主体信用融资模式向债务限额下的规范融资模式转变。

目前，除上级财政拨款和本级地方税收外，地方政府的融资模式主要分为债券融资、资源融资、项目融资、股权融资和混合融资5大类。其中，债券融资规模增长较快，项目融资、股权融资和混合融资模式创新较多。此外，不同融资模式之间可嵌套形成组合融资模式，比如政府性PPP产业基金。

表2 地方政府融资主要模式

(三)存在的主要问题

2017年以来，地方政府融资成为宏观调控“防风险”的重要领域。在相关政策密集出台的背景下，地方政府融资模式进入新旧切换的过程。由于地方政府政绩观和发展模式的长期惯性，地方政府融资仍然存在着较多问题。

一是地方政府债务体系不透明。2013年的中央经济工作会议提出要将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。但在2013年底审计署公报前，地方政府债务一直游离于中央政府预算管理之外，具体规模和成因分类均无统计和管理。2015年《预算法》正式执行后，某些地方政府仍然在政绩意识的驱动下大搞负债建设，加上金融机构在2016年“资产荒”背景下强烈的资产业务扩张冲动，导致地方政府债务规模不断增大。同时，由于地方政府债务的低透明度，当地政府和金融机构对债务的整体风险管理都缺乏有效的数据掌握，风险控制缺乏手段而流于形式，从而导致地方政府债务风险持续积聚。

二是地方政府融资模式不科学。作为地方政府融资重要渠道的融资平台，大多并不从成本收益角度出发进行项目建设，而是出于地方政府政绩考核的目的。同时，大多融资平台沿袭行政治理体系，没有对投资项目展开足够的可行性研究，没有建立有效的投资决策追责机制，导致融资平台盲目举债和大量低端产业重复建设的问题不断出现。其次，融资平台的建立是地方政府以国有资产、土地收益以及财政资金等打捆注入为基础，承担地方政府城市开发建设任务，很大程度上依托地方政府信用背书。在目前国内政治经济体制下，地方政府的债务又依赖中央政府兜底，或者金融机构将地方政府信用与中央政府信用隐性捆绑。正是在这种政府预算软约束的机制下，地方政府融资没有建立起借还一体的还债机制，导致融资平台的过度支出，形成庞大的地方政府债务规模。

三是地方政府融资结构风险高。依托地方政府的信用背书和直接压力，银行贷款等间接融资方式占据了地方政府融资的大部分比例。据审计署公告，2013年6月末宽口径的地方政府债务银行贷款总额101187.39亿元，占宽口径地方政府债务总额的56.6%。相比较，宽口径的地方政府债券规模仅为18456.91亿元，仅占宽口径债务总规模的10.31%。地方政府过多地依赖间接融资背后存在诸多政府债务管理的不规范，助长了地方政府债务无序扩张。随着债务管理的不断规范，地方政府增信手段不断弱化，间接债务的还款和续接均存在较大不确定性。

(四)对政府融资模式未来发展的研判

总体来看，规范地方政府融资，防范政府债务风险，实现地方财政和地方经济的可持续发展是中央政府关于地方政府债务新规的主要宗旨。而要解决地方政府融资模式规范问题，关键在于矫正地方政府融资的“主体错位”，逐步剥离融资平台公司的政府融资功能，把地方政府作为政府信用融资主体，把地方国有企业作为市场化融资主体，广泛吸收社会资本参与，形成多元、稳定和市场化的公共服务供给体系。

一是进一步畅通地方政府债券发行等直接融资通道，适度扩展地方政府债券规模。面对目前发债规模无法满足地方政府融资需求的现状，中央政府可能会继续拓展地方政府债券新增发行规模，并进一步下放发债权和额度审批权，减少地方政府依赖度。同时，构建以地方政府发债为主要的融资机制，要求地方政府根据地方财政实力、还债能力和投资项目的社会经济效应的综合考虑，决定发债额度和融资的用途，明确地方政府在市场经济条件下的债务人身份，提高其管理债务和归还债务的责任意识。

二是进一步规范管理银行贷款等间接融资方式，建立以地方国有企业为核心的市场化融资通道。加快融资平台转型，以具有独立经营能力的市场主体的形式成为真正意义上的地方国有企业。同时，积极发挥地方国有企业在重大民生工程中的作用，发挥财政手段的杠杆效应，通过公开招标等规范形式以特许经营权授予、财政补贴和政府购买服务等方式为项目间接融资提供配套增信条件，提高其间接融资能力，从而补充公共服务的供给。

三是进一步推进公私合营和产业基金等市场化融资模式，吸引更为广泛的社会资本。加强对基金的规范化管理，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。同时，推进PPP和项目支持资产证券化等新型融资模式的立法、规范和推广工作，不仅要为社会资本搭建进入公共服务领域的通道，也要明确社会资本退出通道和可预期的合理回报，提高社会资本参与公共服务的积极性。

四是进一步整合地方国有企业资源，积极参与市场化的融资模式创新。充分发挥地方国有企业的市场法人主体地位，加强与商业银行、券商、保险资管和金融租赁等金融中介机构的合作，运用资产证券化和并购重组等市场化方式盘活国有资产，拓宽融资渠道，提高融资规模，做大做强主营业务的同时服务地方政府的公共服务供给需求。

二、商业银行金融市场业务发展对策

过去几年，部分商业银行过度创新和内控失位引发了较多的金融市场乱象。因此，新常态下的商业银行金融市场业务要服务好地方政府融资，不仅要严格遵守地方政府融资新政，也必须在监管新规的约束下实现合规稳健发展。

一是顺应发展趋势，建立多层次合作。新形势下，地方政府融资模式更加规范，地方政府债券规模及占比不断加大，其他非标准化融资模式规模稳中有降。短期内，地方政府信用风险仍然可控，地方政府在经济发展过程中仍将发挥主导作用。因此，商业银行金融市场业务应顺势而为，与地方政府建立多层次的战略合作关系，提供多样化的综合服务方案，既要积极稳妥化解地方财政金融风险，又要支持符合国家战略的重点项目资金需求，同时在试点地区积极介入地方政府债的发行、承销和投资工作，维护与地方政府的良好合作关系，为PPP、产业基金和并购重组等其他项目介入打好客户基础。

二是依托政府信用，立足资产质量。要树立“政府信用是前提，资产质量是核心”的理念，按照先选政府后选项目的思路，有序开展业务。首先，建立地方政府评级体系，从地方经济发展、地方财政收支和地方政府债务等方面建立准入标准和测算授信规模。其次，建立项目投资测算模型，将地方政府提供的增信措施纳入投资标的测算模型，筛选优质项目。最后，按照整体授信政策，严格执行规模管理，保证单一地方政府信用在可控范围之内。

三是合规开展业务，优化产品设计。在监管合规的大要求下，商业银行金融市场业务要“投行化”，实现投资多元化和管理组合化，提高产品结构和业务模式的设计能力和适应能力。首先，要根据政府类客户融资需求，利用资金来源多元化优势，为客户设计股债结合的综合投资方案，满足各级政府“降杠杆”的总体要求。其次，要从固有的买方思维向投行思维转变，主动获取资产，并通过方案设计满足项目全生命周期的融资需求，形成与银行信贷差异化，实现项目资金的无缝对接。最后，要加强组合管理，兼顾不同收益水平的地方政府融资产品，在组合内平衡风险收益水平，从整体上满足地方政府不同层次不同期限的融资需求。

四是完善内部管理，落实全面风险。在严格执行审批授权管理的前提下，对地方财政预算内外的地方政府增信进行区别对待，并明确增信条件文本和法律合同文本的制式要求；对地方国有企业提供的增信和押品进行市场化评估，并严格落实相关手续，避免法律风险等操作风险。投后管理中，不仅要关注资产标的本身风险，也要防范地方政府信用风险，密切跟踪地方政府融资政策变动和财政收入变动，落实全面风险管理要求。

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