金砖国家财政扶贫比较研究

作为新兴经济体代表的金砖五国——中国、俄罗斯、巴西、印度和南非，近年来经济发展均取得了显著的成就，国际地位不断提高。但是，金砖各国的社会贫困问题不容乐观。为了消除贫困，金砖各国制定了具有本国特色的财政扶贫政策，采取了一系列财政政策措施来促进就业、完善社会保障、缩小贫富差距、增加社会福利、吸引外资。经过实践的检验，金砖国家实施的一系列财政扶贫政策已经在不同程度上对消除贫困发挥了作用。

一、金砖国家的贫困状况

贫困，是自人类社会出现以来，始终困扰、阻碍着人类文明发展进步的一个社会现象。目前，国际社会对贫困的界定一般采用三种方法——收入标准、人类发展指数以及基尼系数。

收入标准，一般分为各国结合本国国情制定的本国收入贫困标准和世界银行制定的收入贫困标准。1990年，世界银行公布的国际贫困线为每人每天1.00美元，后调至每人每天1.25美元，2015年10月5日，世界银行公布了最新国际贫困线——每人每天1.90美元。

人类发展指数(HDI)，是联合国开发计划署设计的衡量世界各国人类发展状况的综合性指标，该指数通过健康长寿、知识的获取以及生活水平这三个人类发展的基本维度来衡量一国取得的减贫成就。健康长寿利用一国居民的预期寿命数据计算，教育则用国民平均和预期受教育年限数据来衡量，收入则用人均国民生产总值(GNI)来计算。一国的人类发展指数越高，就表明该国的减贫效果越好，国民发展状况也更好。通常，根据计算得出的各国人类发展指数由高到低排序，可以将全球国家划分为四类：极高人类发展水平的国家、高人发展水平的国家、中等人类发展水平的国家以及低人类发展水平的国家。

基尼系数，是国际上通用的用来综合测定居民收入分配差异程度的一个分析指标。基尼系数的比例值在0和1之间，如果一国的基尼系数越接近1，则表明该国的收入分配越不平等，贫富差距也就越大。

金砖五国——中国、俄罗斯、南非、印度以及巴西这五个新兴经济体国家，地域广袤、人口众多，近年来经济社会处于高速发展的态势。在这种形势下，金砖各国的贫困状况也必然会发生着变化，本文接下来将按照世界银行在2015年10月5日公布的每人每天1.90美元的国际贫困线(按照2011年购买力平价计算)、人类发展指数以及基尼系数来综合体现并分析比较金砖五国的贫困状况。

表1 金砖五国贫困人口占总人口比例 单位(%)

资料来源：世界银行数据库

从上表可以看出，近年来金砖国家的贫困人口占总人口的比重均呈现下降之势，其中中国、印度以及南非的贫困人口比率降幅较大，但印度和南非的贫困人口率仍然有较大的下降空间。俄罗斯的贫困人口比率在2007年已经降至0.1%，表明该国的减贫负担在金砖国家中是最小的。与世界贫困人口比率平均值相比，金砖五国中，印度和南非的这项指标仍然在该平均值附近徘徊。中国、巴西和俄罗斯的贫困人口比率已经远远低于该标准值，但是，由于中国和巴西的人口基数庞大，故两国的贫困人口绝对数量依然巨大。

图1 金砖五国人类发展指数趋势图资料来源：联合国人类发展报告2016

由图1可以看出，金砖各国的人类发展指数近年来都在不断提高。其中，巴西、俄罗斯以及中国的人类发展指数已经达到了较高的水平，俄罗斯已经成为极高人类发展水平的国家，而中国和巴西则属于高人类发展水平的国家。印度、南非的人类发展指数仍然处于较低水平，在2015年的人类发展指数全球排名中，印度仅排在世界第131位，在金砖五国中，依然处于垫底的位置，这说明印度经济社会的发展水平依然有很大的进步空间。

表2 金砖五国基尼系数

资料来源：金砖国家联合统计手册2017

由上表可以看出，近年来金砖各国的基尼系数都有逐渐下降之势，但各国的下降幅度都比较小。按照国际公认的基尼系数警戒线阈值0.4为基准，除印度外，金砖国家的基尼系数均位于警戒线之上，这说明金砖国家普遍存在着较为严重的贫富差距。除印度以外，俄罗斯的基尼系数在金砖国家中最小，为0.414，该国有望在近年通过努力将贫富差距控制在合理范围内。而南非和巴西的贫富差距情况最为严重，这两个国家的减贫事业依旧任重而道远。

二、金砖国家财政扶贫政策的主要内容

目前，金砖各国的财政扶贫政策措施主要包括财政转移支付、公共服务以及税式支出。

(一)财政转移支付政策

中国的财政转移支付政策主要包括：1.一般性转移支付制度，该制度的主要内容包括针对贫困地区，特别是县和乡两级贫困地区、革命老区、高海拔高寒以及边境地区的财政转移支付。近些年来，中国823个国家扶贫开发工作重点县以及连片特困地区县的一般预算支出中，上级补助和返还占比达80%。2.扶贫开发专项转移支付以及专项资金扶持，重点扶持对象包括贫困地区的产业发展项目、基础设施建设项目、劳动力培训项目以及小额信贷贴息项目等。2013—2017年，中国中央财政累计安排财政专项扶贫资金达到了2822亿元人民币，年均增长约29.18%。

巴西的财政转移支付政策主要包括广泛的财政现金补贴政策。包括“家庭补助金计划(包含助学补助金计划)”、“巴西没有贫困计划(包含绿色激励补助金计划)”、非缴费养老金计划、失业救济计划、食物转移、特别情况补助金等(Sean Higgins 、Claudiney Pereira，2013)。2017年，巴西一共有950万户家庭接受到了“家庭补助金计划”提供的补助金。

印度政府最主要的财政扶贫措施就是财政转移支付政策，其内容主要包括对本国农村地区、贫困地区的财力性转移支付、对医疗、教育的专项转移支付、社会保障收入转移支付、短期就业计划、住房和微型金融计划方案、国家产妇津贴计划等(徐李璐邑、苏红键、韩镇宇、朱焕焕，2017)。

南非由于工业化、城镇化程度都比较高，因此，该国减贫的主要对象是居住在城市里的贫穷黑人，该国通常使用的转移支付政策是财政专项补贴政策。主要包括“重建与发展计划”，通过运用财政补贴资金积极推动免费房屋建设，为城市贫穷黑人解决住房问题。南非政府的住房补贴专项资金近年来大量增加，从 2004 年的 48 亿兰特增加至 2008 年的 90亿兰特。 截止到2017年9月30日，该国政府已经为国内460万户家庭提供了住房补贴资金或免费分配了住房。“增长、就业与再分配策略”，旨在通过财政资金的运用，来解决南非国内弱势群体的就业和再分配问题(Graham Larcombe，2016)。此外“基本收入补助”和“儿童抚养补助金”也都是南非财政扶贫转移支付体系中的重要组成部分。

2.3.3推进农膜废弃物资源化利用 坚持源头控制、因地制宜、重点突破、综合施策，不断完善农膜回收网络。加大农用地膜新国家标准宣贯力度，加快推广应用加厚地膜。探索应用全生物可降解地膜。

俄罗斯政府针对本国的实际情况，除了对地方政府进行一般性转移支付外，还针对不同的领域制定了一系列的专项转移支付政策，包括增加退休基金拨款、支付基础劳动退休工资、对教育贷款、农业信贷等给予补贴(沃龙科娃OB，2011)。自1994年起，俄罗斯政府就对本国每一位孩子按月发放补助金；2017年1月13日至29日，俄罗斯本国所有退休人员获得了政府的一次性补贴5000卢布；为了帮助本国农民提高收入、促进本国农业发展，俄罗斯对农业生产者进行了一系列的优惠信贷和农业补贴，对小型农场以及生产合作社则按俄中央银行再融资利率的95%进行补贴，地方政府补足联邦补贴剩余部分，其补贴值不得少于中央银行再融资利率的5% 。

(二)公共服务政策

中国财政扶贫措施中的公共服务政策主要包括农村义务教育经费保障机制、新型农村合作医疗制度、农村公共卫生建设、城乡社会保障制度和救助体系等。同时侧重于加大扶持中西部地区的基础设建设以及相关政策环节的优惠(许光建、刘汝兵，2015)。中国的新型农村合作医疗制度自2003年起，在全国部分市、县进行试点，到2010年，已经实现了基本覆盖全国农村居民。

巴西政府制定的公共服务政策主要包括：旨在促进贫困人民能够获得实质性的基本公共服务。包括“成人扫盲计划”、“全国工人职业培训计划”、“学校卫生计划”、“老人残疾人社会救助体系”、“零饥饿计划”、“社会计划独家登记系统”等，其中，“社会独家登记系统”记录了巴西国内的人均收入低于最低收入标准50%的家庭的具体信息，管理着超过2500万户巴西接受财政援助的巴西家庭信息。通过该系统，巴西政府也大力开展针对贫困人群的初始及继续就业培训计划。近年来，巴西联邦技术教育学院和相关院校已经通过该系统招收了60万人次的学生(路易斯·恩里克·派瓦，2013)。

乡村综合发展计划、卫生保障体系、就业保证计划以及义务教育制度等构成了印度政府的公共服务政策的主体。就卫生保障体系而言，该体系内的两个著名计划——“全民免费免疫计划”以及“公立医院免费治疗项目”，保障了印度国内绝大部分国民享受到了几乎免费的公共医疗服务。

南非则侧重于从包括以残疾人、退伍士兵、老年人和儿童的生活保障体系为主的社会救助计划、医疗保障计划、教育发展计划、中小企业扶持计划、基础设施建设计划等扶贫规划中落实本国的公共服务政策。1994年，南非实行了新的社会救助体系，使得社会救助的覆盖面惠及到了本国全体居民，社会救济的总人数逐年增加(邓丰昌，2014)。2011—2012年度，总人数增长比例达到了4.42%，2012—2013年度则增长了3.27%。截止到2014年，南非国内超过了1600万人纳入到了社会救助范围之内。

为了消除本国的贫困和提高本国居民的生活水平，普京执政后，俄罗斯政府构造了主要由失业救济、社会救助、低息教育财政贷款实践(年利率不超过11.5%)以及对强制性医疗保险给予额外的财政支持等措施组成的公共服务政策体系。例如，针对残疾人，俄政府建立起了一系列的残疾人学校、工厂以及医疗机构等，方便残疾人的适应社会；针对孤儿、流浪人员，俄罗斯还制定了“政府——社会——家庭”的一体式的孤儿救助体系，从课堂教育、到生活补贴、救助基金，给予孤儿、流浪儿童多层次的关怀。

(三) 税式支出政策

税收政策是治理贫困的重要手段，近年来，我国的扶贫税收优惠力度不断加码(习小琴，2017)。中国政府针对农业以及农民在企业所得税、房产税、个人所得税、契税、印花税等税种上均制定了税收减免、税前扣除等特别优惠的税收政策。具体来说，企业从事蔬菜、谷物等粮食植物类的种植、农机推广、农机作业等活动，免征企业所得税；直接用于农、林、牧、渔业的生产用地，免缴城镇土地使用税；农村残疾人士、鳏寡孤独等以及生活在边远贫困地区生活困难的农民，在一定标准下，免征耕地占用税；个人向遭受严重自然灾害地区、贫困地区的捐赠，捐赠额可以在规定的范围内从本人应纳税所得额中进行扣除。

俄罗斯制定的扶贫税收减免政策包括国民购买价值 100 万 ～ 200 万卢布的住房时，提高计算自然人收入税的财产折扣率，对建筑安装工程单位和职工购房提供税收优惠；自2002年起，俄罗斯为了减轻农民负担，对农业实施补贴并制定了农业统一税，符合农业统一税的企业可以获得减免增值税、财产税、所得税等优惠。截止到2008年，俄罗斯全国大约65%的农业企业采用了农业统一税；国内主要农产品(如肉类、奶制品、蔬菜、糖等)以及饲料等农业投入品减按10%的增值税进行征税(张怀波，2010)。2017年1月1日开始，俄罗斯的统一农业税适用范围扩大到了在该国境内面向农产品生产者提供服务的各类组织机构或个体工商业户；为了促进国内小微企业的发展，俄罗斯针对本国的小微企业制定了一系列的税收优惠政策，帮助小微企业解决融资难的问题(宋静，2016)。

印度则规定，对残疾人或抚养残疾人的纳税人，进行每年最高可达7.5万卢比的应纳税额的扣除；对扶贫基础设施建项目设定相应的降低税率、加速折旧、特别扣除等税收优惠。南非对18种基本食品与照明用煤油免征增值税，并针对贫困人口日常生活影响最大的一系列商品进行消费税减免。巴西也就减轻民众负担、改善低收入者生活条件制定了一系列的税收优惠政策。巴西规定：本国居民用于教育以及医疗而承担的税负可以申请退税；抚养有残疾子女、21周岁以下的孩子或者24岁以下正在读大学的子女的成年人，每月可以减税150.68雷亚尔(杨立民，2010)。

三、金砖国家财政扶贫政策的基本结论和建议

通过分析金砖各国的贫困状况，比较各国的扶贫财政政策，本文得出以下结论：

首先，金砖各国财政扶贫政策在推动本国反贫困事业发展方面均发挥了重要作用，并取得了较为明显的效果。近年来，各国的贫困人口占总人口的比例都发生了较为显著地下降，人类发展指数则都处于不断上升的趋势。这说明金砖国家的贫困状况在整体上不断得到改善。各国每年在医疗、卫生以及教育等公共服务和基础设施建设方面的财政支出与转移支付，显著地提高了本国的基础设施、公共服务水平，有效地改善了本国贫困人群的饮食、医疗卫生、教育状况。

其次，金砖各国的扶贫任务依然较为艰巨，各国的财政扶贫政策均有很大的完善空间。在反映一国贫困状况的关键指标，如基尼系数方面，许多金砖国家的指数都还处于警戒线之上。由于金砖各国普遍人口基数大、人口增长率高，各国的财政扶贫面临着与日俱增的人口压力，财政投入推动的农业发展、基础设施改善以及社会福利水平的提高很容易被人口增长所抵消，这使得脱贫人口非常容易再度返贫。财政扶贫资金投入不足、财政扶贫政策缺乏透明度、专项财政扶贫资金管理不善，造成财政扶贫资金被挪用、腐败和财政数据造假问题在部分金砖国家时有发生。

再次，从金砖国家财政扶贫政策的横向角度比较来看，巴西、中国和俄罗斯在医疗、卫生、教育方面的大规模财政支出以及专项财政扶贫政策，如巴西的专项医疗资金以及助学补助金的拨付、俄罗斯的医疗保险补贴以及中国的新型农村合作医疗制度、农村公共卫生建设等财政扶贫政策和专项资金的划拨对于保障本国贫困人群获得基本公共服务起到了明显的效果。就业方面，印度施行的一系列诸如就业保障计划、短期就业计划等促进就业的公共服务政策使得本国的总体失业率常年保持在3.5%左右的合理水平。南非针对本国城市黑人贫困人群实施的专项财政补贴以及税式支出政策对于提高黑人贫困群体的基本生活水平起到了促进作用。

为金砖国家进一步发挥财政政策在反贫困领域的作用，结合前文的分析，本文给出政策建议如下：

第一，总体而言，各国的反贫困事业，从根本上离不开大规模的资金投入。当前，仅仅依赖财政扶贫资金的投入，无法满足金砖各国贫困地区对资金的需要。 因而金砖各国要着力构建以政府财政为主导，全社会广泛参与的扶贫资金筹措制度。一方面，各国要不断提高中央财政扶贫资金在财政支出中所占的比重，地方政府要加强资金投入，并合理使用扶贫资金。另一方面，各国应当制定优惠政策来吸引社会资金参与到本国的扶贫事业中来。通过积极吸引世界银行、金砖银行、外国政府的优惠贷款，引导国际机构、非政府组织、民营企业以及个人参与扶贫，整合社会各界的资源，加大对各国国内贫困地区的支持力度，有效弥补财扶贫资金的不足。

第二，为了提高扶贫财政资金的使用效率，防止扶贫财政资金的挪用、漏出以及贪腐等现象的发生，金砖各国要进一步完善本国的财政扶贫资金监督制度，除了加强政府内部财政资金拨付的审计、管理之外，还要将财政扶贫资金的立项、分配、拨付、使用以及审批及时向公众公布，接受社会各界的监督。另一方面，金砖各国可以借鉴发达国家的福利税式支出制度，将本国的扶贫税式支出编入年度预算进行管理，在合理有效的审计和统计的基础之上，对扶贫税式支出进行成本—收益评估，从而及时纠正或废止无效率或不合理的税式支出项目，不断强化本国扶贫税式支出的合理性和高效性。

第三，巴西要进一步提高本国的财政扶贫资金利用效率，在继续保持针对各项公共服务投入的的财政资金规模的同时，不断改善针对本国贫困群体的就业、环境保护等方面的公共服务。同时，加大对本国极端贫困人群的转移支付力度，提高贫困群体的生活补贴标准，以缓解该国目前较为严峻的社会贫富差距问题。

第四，印度一方面要不断完善本国的教育、医疗、卫生等公共服务政策，不断增加在这些领域的扶贫财政投入，确保政府在贫困地区的基础设施建设以及公共服务提供方面发挥主导作用。另一方面，鉴于近年来印度政府长期存在着财政赤字状况，建议印度政府要量力而行，结合实际制定本国的财政扶贫政策，通过完善财政扶贫资金分配机制、简化扶贫财政资金传递层次，来提高扶贫财政资金的使用效率，避免出现扶贫专项资金贪腐、挪用的现象。

第五，南非要针对本国居高不下的失业率和贫富差距制定更为有效的财政扶贫措施，首先，完善针对失业群体的公共服务政策，一方面，对本国失业人群以及其他低收入群体进行职业技能培训，提高其自身就业竞争力。另一方面，要健全本国的最低生活保障制度和社会救济制度，对因失业造成的极端贫困家庭拨付生活保障补贴，解决其生存和温饱问题。其次，南非政府要进一步发挥税收政策对收入分配的调节作用，在对本国贫困人群制定如消费税减免等优惠税式支出政策的同时，通过完善遗产税、累进所得税等调节富人阶层的过高收入。

第六，俄罗斯要在巩固业已实施的各项财政扶贫政策的同时，要加强对本国失业人群的财政扶持力度。加大对失业人群的转移支付力度，提供多样化的就业发展培训服务，不断完善本国的失业救济制度。

第七，中国要结合本国经济形势的发展，不断完善本国的财政扶贫政策。一方面，在农村贫困地区，要通过财政政策帮扶壮大农村集体经济，探索出符合贫困地区实际情况的扶贫开发项目，努力将过去的“输血”式扶贫转变为“造血”式脱贫。要对一些拥有特殊优势的的贫困地区，通过增加财政投入和补贴，来帮助当地发掘资源优势，构建主导产业，生产主导产品，从而不断提升农村贫困地区的经济实力。另一方面，随着中国城市化进程的不断加快，城市人口的迅速增加也造成了中国城市贫困问题日渐显著。因而，中国政府应当进一步完善城市贫困人群的最低生活保障制度，加大对城市失业人群、退休人群、残疾人群等低收入群体的财政补贴力度，通过完善各类公共服务政策，来不断提高城市贫困人群的生活水平，为贫困群体创造更多的脱贫机遇。

(首都经济贸易大学财政税务学院，北京 100070)