社会养老保险统筹账户财政支付现象分析

赵 欣

(山东女子学院，山东 济南 250300)

1997年，国务院出台了正式文件，养老保险制度彻底迈入了部分积累制的进程。社会统筹和个人账户相结合，当前退休的职工的养老金支付主要来自于统筹账户，个人账户则是个人自己缴费，是一种为在职职工承诺的未来的一种养老保障。但是，改革建立了个人账户，却似乎忽略了那些并没有个账积累的人群或个账积累不足的人群(“老人”和“中人”)。未改革前，他们原本按计划应一直享受由国家包揽的养老责任，但是改革后，由于个人账户进入历史舞台，他们并没有个人账户的积累，而他们在年轻的时候为国家做出了贡献，他们的养老问题理应由政府负责。这部分人的养老支出是改革所始料未及的，被称为改革的转制成本，也就是隐性债务。

至今并没有明确的法律条文或是政策文件进行对转制成本的责任方和责任承担形式进行详细规定，政府也没有将这项成本列入政府的常规预算中去。在实际操作中，一般是由统筹账户来负担这部分改制成本。但是，企业的缴费水平是保持不变的，且基本上没有更多的上升空间。在这样的背景下，统筹账户很快就出现了收不抵支的现象。一开始，出现收不抵支的时候，各地先是借支个人账户，用个人账户的钱来填补当期的支付需求。在透支个人账户的这一阶段，暂时先由个人账户承担了改制成本，政府并未介入承担历史债务。后来，个人账户的借支规模不断增大，空账现象越来越严重，政府再也无法继续默认这种现象了，因为长此以往下去个人账户就失去了设置的初衷，这意味着养老保险的改革是失败的。所以，在2000年，政府提出要改变过去的两个账户混和管理的不规范状态，实行统筹账户和个人账户分开管理，以此防止个人账户继续被借用透支，做实个人账户。坐实个账的步伐开始后，个人账户不再承担转制成本，转而由政府财政顶上，财政开始扮演着“兜底人”的角色，即先由统筹账户支付隐性债务，当统筹账户出现收不抵支的时候，由财政最后出场，来填补收支缺口，承担转制成本。

一、相关概念界定

(一)养老保险

大体上来说，有四个层次的保障构成了我国的养老保险体系。第一层次是处于支柱地位的社会养老保险，是当劳动者自身已达到法律规定的退休年限，生理上不具备继续在岗位上工作的能力，为保障他们老有所养，晚年能正常生活，国家依照相应法律法规建立的一种社会保险制度；第二层次是企业年金，是企业根据自身经济状况自愿建立的一种补充性的保险，对基本养老保险起到一个补充辅助作用；第三层次是个人办理性质的，也是一种补充类型的，完全由个人根据自身情况自主选择保险办理机构办理；第四层次是商业养老保险，办理机构是一些商业保险机构。[1]

企业年金、个人储蓄性养老保险、商业养老保险，这三个层次的保险发展仍处于一个初期阶段，虽然在一定程度上对基本养老保险起到了补充辅助作用，但毕竟还处于一个初期阶段，作用十分有限。只有第一层次的基本养老保险覆盖面最广，起到了支柱作用。本文主要谈论的就是起到支柱作用的社会养老保险。

(二)社会养老保险统账结合模式

统账结合模式，是指在原有的全国统筹的基础上加入了个人账户，统筹账户依然实行现收现付，满足当前的养老保险基金支付需求，个人账户实行积累制，满足职工未来的养老需求。统筹账户由企业缴费，以全体职工上年度月平均工资总额作为基础，按这个基础的20%进行缴费。统筹账户的资金是属于全体参保人共有的，社保行政机构统一管理调配使用统筹账户的资金。个人账户由职工个人缴费，属于个人所有。缴费基数为该职工上年度月平均工资收入的8%。

统账结合改变了原有的完全由国家包办的养老保险模式。统筹账户作为全体参保人之间的调剂互助之用，个人账户作为个体参保人自身未来养老问题的储蓄积累所用，这种模式解决了原有制度缺乏基金积累难以应对老龄化冲击的问题，一定程度上减轻了在人口老龄化的当下养老金的支付压力。

二、公共财政介入养老保险运营管理的原因分析

养老保险，具有一种公共品属性，这种属性决定了除国家之外，任何别的市场主体都没办法承担这个重担。国家财政和养老保险之间联系密切，可以说，财政就是养老保险的坚实基础和后盾。下面将从理论角度分析公共财政介入养老保险运营管理的原因。

(一)国家干预理论

20世纪30年代的经济危机之后，凯恩斯主义认为只有国家强力进行经济干预，才能将衰败萧条的经济状况拯救过来，失业状况才能有所改善。凯恩斯的国家干预的思想取得了成功，并成为之后资本主义国家治理经济的一个理论典范，也成为后来各国在实施养老保险制度时的一个重要的指导思想，那就是，国家在养老保险中的责任不可推卸，国家的强力干预可以使养老保险制度更好地发挥作用。

(二)公共产品理论

在萨缪尔森的《公共支出的纯理论》中，公共品的定义是这样的：一种物品或劳务，任何人对这种物品或劳务的消费并不会随着其他人对该物品的消费而减少，也就是说，大家对这项物品或劳务的消费都是均等公平开放的。

公共品具有的特征决定了，只有也只能是政府才能成为公共产品的供应主体，其他的组织或个人不愿也没有足够的能力来提供公共产品。从这个层面来讲，以追求短期私人利润最大化为目标的厂商往往是不乐意将资金投资到类似养老保险这样的以长期社会效益为主的公共品的。因此，类似养老保险这样的公共品只能交由政府来管理提供才能保证其能最大程度地发挥作用。作为公共利益代表的政府，理所应当地在财政上对养老保险负有不可推卸的责任，不仅在资金的筹集、分配、使用方面需要政府的介入，当养老保险收不抵支甚至出现财务危机时，更需要政府以最后“兜底人”的身份强力介入，只有这样，才能保证养老保险制度平稳有序运行，发挥应有的社会效益，促进社会稳定。

(三)福利经济学

在福利经济学中，庇古提出了一个重要的命题，那就是，一个社会的福利水平，不仅国民收入的总量会起到作用，国民收入如何在社会总成员之间进行分配也起到了相当重要的作用。政府通过有效手段改善收入分配，可以提高社会福利水平。而养老保险制度属于政府收入再分配的手段之一，政府通过在养老保险的管理上以及资金投入上进行介入，包括充当养老保险的风险最后“兜底人”，很好地发挥了养老保险的收入再分配功能，维护了社会的和谐稳定。

总之，生老病死是不可改变的自然规律，每个人都会经历老年阶段，这也就意味着养老需求对每个人具有必然性。当个人迈入老年阶段时，虽然可以一定程度上依靠个人的积蓄养老，但更多地还是要依靠国家来提供养老服务。国家可以运用自身强有力的行政资源和财政积累，推进社会养老保险制度的完善，惠及全民，维护社会稳定和可持续发展。

具体来讲，在养老保险制度方面，政府应当承担的财政责任包括两大类：财源责任和管理责任。

财源责任，其中包括：(1)筹集资金。除了企业和个人缴费作为重要的养老保险资金来源之外，国家还可以通过收取社会保障费或征收社会保障税、或发行债券彩票等方式来获取资金收入。(2)分配资金。政府应在实现合理科学预算的基础上，在不同的养老保险项目之间、不同的地区之间合理分派财政资金。(3)提供资金。这主要是指，当养老保险收不抵支出现支付缺口的时候，需要国家财政最后顶上来弥补缺口。

管理责任，其中包括：(1)制定相应的养老保险法律法规及相关政策体系，作为养老保险各项活动的准绳。(2)政府每年常规预算中应包含养老补助项目。(3)对于养老保险基金的征收管理方面，政府应该全程参与监管，保证款项的安全。(4)对于个人账户基金的运营及保值增值方面，政府应该介入管理并出台相应激励措施。

三、社会养老保险统筹账户资金缺口与财政负担现状

(一)财政收支现状

表1 中国近年来财政收支、GDP相关数据[注]表中数据来源于历年中国统计年鉴 单位：亿元/ %

从表中数据可以看出，国家财政收入从1991的3149.5亿元，到2017年几乎增长了55倍，数额达到172567亿元。财政支出在1991年为3386.62亿元，到2017为止，与1991年相比，增长了60倍，到达203330亿元。GDP总量在1991年为21781.5亿元，到2017年达到827122亿元，增长了近38倍。

经由上表的数据统计再通过进一步计算得出结论，从1991年至2017年，财政收入与GDP总量均呈增长趋势。且从1996年起，财政收入的增长速度几乎始终是大于GDP的增长速度的，从比重来看，财政收入占GDP的比重也是逐年增加的。这种趋势的体现，一方面是中国近年来积极财政货币政策与稳健的货币政策不断实施的结果，另一方面也是国家在税收政策方面进行各种的整改，甚至增添了许多新的税源的结果。不管怎样，财政收入连年不断增长的趋势对于养老保险来说是一件好事，这意味着国家财政有着足够的能力为养老保险提供后力支持，充当养老保险重要的资金后台与支柱。

我们从表中还可以发现，拿财政支出与财政收入来对比的话，近些年来，财政支出从数量上是一直高于财政收入的；从占GDP的比重来看，近些年来，前者占GDP的比重也是一直高于后者的。而且，很明显地可以从表中看出，从1998年之后，财政收入和财政支出的差额开始有了一个质的变化，非常显著地加大。这种现象之所以会出现，一个重要的原因就是从1998年开始，政府实施了积极的财政政策，且收效十分显著，我们从表中就可以很直观地看到这种财政政策的效应。积极的财政政策实施了很长一段时间之后，2004年，中央决定财政政策要从积极转向松紧适度，实行财政政策的转型。稳健的财政政策的一个重要的特征就是，财政支出会更多地向农业、公共医疗、社会保障、教育等民生方面倾斜调整。这也意味着，今后国家会更加重视养老保障这项重要的民生工程，从资金上给予更多的支持，从而可以为养老保障的发展提供更加坚实的财政基础。

(二)养老保险统筹账户资金缺口现状

从实情来看，在我国养老保险实际运营中，其资金来源主要有以下几部分：(1)企业和个人的缴费；(2)政府提供的财政支援；(3)各项社会捐赠；(4)养老保险基金市场运营增值收入；(5)其他的一些可以同时并入养老保险基金的收入。其中，前两项是最重要的资金来源，即来自于企业、职工和政府的资金。[1]

再来看资金的去向，从我国目前养老保险金的使用现状来看，主要有以下几方面：(1)过去的未纳入养老保险的国家公务人员的养老金领取；(2)养老保险改革前已退休的享受原退休待遇人群的养老金领取；(3)统账结合改革后退休人群的部分养老金领取(统账结合前未有个账积累的部分)；(4)养老保险基金现实运行中出现的收支差、不平衡现象。

一般来说，如果养老保险统筹账户能够满足当期养老金的发放需求，个人账户也能顺利实现市场化运营保值增值，国家的养老保险实现正常运营，收支均衡，那财政完全没有必要专门拿着资金来补助养老保险。事实上，从我国现实来看，由于新制度实施造成的转轨成本，人口老龄化进程的加快，制度参数设计的一些不合理，制度实际操作中的不力现象，近年来，养老保险制度收不抵支的现象时有发生，统筹账户明显无法满足当期发放需求，个人账户被不断借支，资金缺口年年剧增，甚至出现财务危机，这一后果只能由国家财政来承担。所以，我们讲的养老保险的财政支付现象，通常意义上来说，就是指养老保险制度出现收支缺口时，国家财政对这个缺口的弥补，体现的是一种财政对养老保险缺口的负担作用。

统账结合制度实施伊始，统筹账户和个人账户并没有分开管理，实行的是账户混合的管理模式。在实际运营中，很快地，统筹账户无法满足当期养老金发放需求，而个人账户的收益并不需要当期立即兑现，因此各地个人账户被不断借支来弥补统筹账户支付缺口。这样，混账经营借支个账的行为虽然暂时弥补、满足了养老金发放需求，但却违反了个人账户设置的初衷，个人账户没法实现当初承诺的储蓄以及保值增值的功效。个人账户的空账规模年年扩大，且再加上各地都不同程度地存在着企业拒缴、养老金征管机构征管不力以及一些提前退休的不良现象，更进一步加剧了这个缺口的规模。2001年，按照中央的指示，个人账户做实的试点工作从辽宁率先开始。试点的主要内容就是，要改变过去的统账结合、混账经营的现象，实行统筹账户和个人账户分离，分开管理和经营，防止个人账户被不断借支导致缺口不断增大。

统筹账户和个人账户分开经营管理，做实个人账户，这项措施是必要的。但这样一来，一个不可避免的现象就是，个人账户的做实必定会导致之前养老保险的隐性债务浮出水面。因此，在现实中，统筹账户在明面上就必须要承担“老人”的全部养老金、“中人”的过渡性和基础养老金、“新人”的基础养老金，在企业缴费率维持不变，难以有更大提升空间的前提下，统筹账户一定会难以满足当期养老金发放需求，出现收不抵支的问题。

在我国养老保险基金方面，收不抵支的现象是随着统账结合制度的建立而出现的。有数据统计：首次出现赤字时间是在1998年，赤字额为 53 亿元，1999 年，这个数字就跃至 150亿元，2000年到357 亿元。[2]到2014年，根据《2014年全国社会保险基金预算》数据，企业职工基本养老保险基金收入21489亿元，其中保险费收入17554亿元，财政补贴收入3038亿元，支出19117亿元，剔除财政补贴后，当期保费收入与支出相减，亏空1563亿元。这一数字，到2015年，扩大到超过3000亿。[3]事实上自2013年起，全国基本养老保险基金征缴收入持续低于同期养老保险基金支出，且收支缺口逐年扩大。2016年全国养老保险基金征缴收入为2.75万亿元，基金支出为3.40亿元，缺口达0.65万亿元，主要依靠各级财政补贴填补缺口。[4]特别是2016年以来，为了应对经济下行，国家实施了阶段性降低社保缴费的政策，用人单位养老保险缴费比例也有所下调，上述措施帮助企业减轻用人成本和财务负担，但对基本养老金收支产生不利影响。[5]根据人社部社保管理中心出版的《中国社会保险发展年度报告2016》，2015年我国各省份养老金收支平衡能力存在较大差异，结余最高的广东省城镇职工基本养老保险基金结余总额为7258亿元，占全国总结余近两成，但黑龙江、青海等10个省市和新疆生产建设兵团的养老金仅可支付不到10个月，即使加上财政补贴，当期养老保险基金收不抵支的省份已经达到7个，比2014年增加了4个，而如果不算财政补贴，当期养老保险基金收不抵支的省份已有20多个，个别省市累计结余都已穿底，为-232亿元。[6]据中国社会科学院世界社保研究中心撰写的《中国养老金精算报告2018—2022》分析，2018～2022年养老金“收不抵支”的省份仍将有13～14个，且进一步分化的趋势也逐步增大。另外，在退休人数平稳增长的情况下，参保及缴费人数增长速率却持续下降，预计将从2018年的4.0%和3.1%下降到2022年的3.4%和2.5%，一个退休者需要近两个缴费者赡养的隐忧也就由此显现。[7]

此外，坐实个人账户的措施实际上并未得到有效执行，由于统筹账户资金有限、基本养老金水平的上调、全国统筹尚未实现造成的地区间养老资金结余存在较大差异，养老金支出的增长速度超过收入的增长速度，一些地区统筹账户有大量资金缺口，个人账户只能被重新动用，个人账户空账规模如滚雪球般越来越大。1997年的规模还是140万元，到2013年就已经达到2.6亿元，2016年这一数据达到4.7亿，增长十分迅速。空账的存在很明显不利于经济健康运营，会影响社会的和谐稳定。个人账户“空账”问题使得养老金支付风险被留给了下一代，影响了养老保险基金的可持续发展，也影响了养老保险制度的公信力。

养老保险制度改革造成的隐性债务与转轨成本，这部分债务规模巨大，很难短时间内化解。事实上，迄今所做的一切弥补缺口的行为只能起到短期效果，随着人口老龄化的加剧，这部分债务毫无疑问还会增加。已经有很多学者研究过隐性债务的规模问题，下表对不同学者的研究成果做了一个简单的统计对比：

表2 隐形债务规模估计 [8]

从上表看，转轨成本确实是一项数额巨大的隐患，若无法得到合理的化解，必然会影响养老保险制度的长久健康平稳发展。政府作为公共利益的代表，对养老保险理所应当负有最后的“兜底责任”。所以，承担这项历史债务，合理化解转轨成本必然成为政府不可推卸的职责。

(三)财政对养老保险统筹账户的补偿情况

虽然从法律或相关政策上国家从没有明确指明隐性债务的偿还主体，但事实上，国家从养老保险出现收不抵支开始就一直未停止过对养老保险的财政补贴，一直未回避过对隐性债务的偿还，被默认为是隐性债务的偿还主体。

表3 1998年以来公共财政对养老保险的缺口补助支出

表中数据来源于中国财政年鉴和年度财政报告

从表中可以看出，补助的绝对数额一直呈现逐年增长趋势，且补助金额占财政总支出百分比和占养老保险基金支出百分比总体上也呈逐年上升趋势。2016年人社部公布的数据显示，各级财政补贴基本养老保险基金达到 6511 亿元，比2013年增加一倍多。从2002到2016年这15年间，各级财政对养老金补助已达3.2万亿元。从补助金额增长的情况来看，从400亿元到2000亿元用了9年，从2000亿到6500亿用了6年的时间，其中2015年、2016年补助金额大幅提升，2015年比2014年增加了1168亿元，2016年又比2015年增加了1795亿元。中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老保险发展报告2016》预测，未来越来越多省份的城镇职工基本养老保险制度将需要越来越大的财政补贴等其他收入，这就需要地方财政发挥更大的作用。同时，那些经济条件比较差、财政实力较弱的省份，城镇职工基本养老保险财务可持续性往往更差，对财政支持需求更多，因此，中央财政不得不进行越来越大规模的专项转移支付。[9]从目前情况看，由于经济下行压力很大，财政收入增幅也在放缓，对城镇职工养老保险基金进行财政补贴的压力也在增大。养老保险自身的收支不平衡是很有可能会影响到公共财政的，有可能会给政府带来过多的公共债务支出压力，甚至带来财政风险。2010年爆发的欧债危机，细数一下危机爆发的原因，政府因在养老方面实行的高福利政策在很大程度上造成的公共财政压力过大就是一个不容忽视的方面。如若养老保险制度自身出现收不抵支，国家作为公共利益的代表，具有维护社会稳定的职责，公共财政需要对养老保险制度自身的收不抵支进行一定程度的负责甚至全盘处理。但这种处理的程度是否会对公共财政自身带来影响以及带来何种程度的影响，这里就涉及一个未来是否会产生财政风险的不确定性问题。

从现实状况看，解决隐性债务的途径，首先是增加社会统筹账户的资金。但是，目前我国企业缴费水平上升空间不大，硬性提高缴费率的话，既不适应当前的经济发展形势，也毫无疑问会进一步增加企业和职工负担，最终肯定会影响社会和谐稳定。其次是借支个人账户。这更是一条饮鸩止渴的短期措施，使国家无法兑现个人账户设置初期的承诺，因此借支个账无法从根本上解决问题。最后剩下的就是扩张政府对于养老保险的财政支出这一条路子了。从目前来看，这确实是唯一可行的措施。但这种财政补助的可持续程度如何，将来是否会因老龄化进程的加快，债务规模的增大，导致政府财政负担的压力越来越大越来越重，是否会引发财政风险，这些都是不可预测的，都是令人担忧的。

总的来说，养老保险收不抵支主要来自于社会统筹账户：养老保险制度转轨，形成了巨大的历史欠账，统筹账户的基金无法填补这一巨大的资金缺口，无法全部满足退休职工养老金的当期发放需求，使得资金缺口年年增加，最后这部分欠账必须且只能由国家财政承担，政府由此背上了一部分沉重的养老金债务包袱；统筹和个人账户混账经营管理不力现象的客观存在，导致“个人账户”的资金被频繁动用，暂时性的弥补统筹账户资金缺口，“个人账户”由此开始了年复一年的空账运行状态，规模也在逐年扩大，未来依然需要国家财政出资填补个人账户的巨大空账，来兑现个人账户的支付承诺；再加上现阶段老龄化大背景的存在，需要固定领取养老保险的人群在增加，而同时缴纳养老保险的工作人口在减少，这对国家财政也是一笔不小的压力，且随着老龄化进程的加快，压力会越来越大。此外，养老保险自身制度设计方面的不足、监管方面的不力、制度覆盖面的扩大和保障水平的提高带来的副作用、财政补助形式及过程的不规范、城镇化进程的加速甚至不合理推进等，都会加大统筹账户的支付压力，公共财政压力也相应增加，甚至诱发财政风险。

四、社会养老保险统筹账户资金缺口的对策分析

(一)规范历史欠账的偿还形式

历史欠账如若不能得到合理的化解，很有可能成为未来几十年的一颗“定时炸弹”。而目前公共财政对待历史欠账的态度十分隐晦，对这部分历史欠账既没有从法律上给予规范，也没有出台相关政策，历史欠账的责任人以及欠账偿还方式至今没有明确规定。这才是威胁我国统账结合的养老保险制度平稳可持续发展的一个最大的风险因子，也易对财政造成未来的支付危机。

因此，对于历史欠账，首先，政府应当采用科学合理的模型进行测算，界定历史欠账的规模。其次，应尽快界定各地不同的债务规模。最后，应制定具体的政策规范中央和地方政府的责任，防止出现责任划分不清、管理混乱的现象。

(二)实现财政补助方式的转型，力求科学合理规范

针对历史欠账，可以通过三种渠道进行偿还。首先是增加统筹账户的缴费。但从目前来看，提升我国养老保险缴费率的空间很小，不顾客观条件硬性提升只会增加企业和个人负担，带来相反的效果。其次是借支个人账户。这无疑是一种饮鸩止渴的短期行为，无法从根本上解决问题。最后就是依靠政府财政支出这一条路子。从现实来看，这似乎是唯一可行的道路。但我们无法预计的是，政府的这种财政支持还能支撑多久，未来会不会因支付压力过大而产生支付风险。因此，若要依靠公共财政来化解历史债务，保障养老保险制度的可持续发展，一个关键的措施是要实现公共财政的转型。这要求政府应进行职能上的相应转变，在财政支出方面更多地向民生方面尤其是养老这一块倾斜。

具体来说，政府要做到实现公共财政的转型，可以从以下几个方面出发：第一，对于社会保障尤其是养老保险这一块的财政支出应从绝对数量上增加，政府的财政支出应更多地像社保尤其是养老保障这一方面侧重。政府也可以设立一个养老保险财政补助的专款，专款专用，实现补助的规范化；第二，我国目前在养老补助这一方面的法律规范是始终缺失的。政府应尽快敦促相关部门制定详细的政策措施，建立起法制化的养老保险补助机制；第三，目前养老保险的资金筹集渠道仍然十分单一，不能全部依靠政府财政补助，从长期发展考虑，还是要尽可能地挖掘多种资金筹集渠道；第四，政府在进行每年的财政预算时，需要把养老保险财政补助加入政府的正常预算支出，形成稳定的规范补助机制；第五，政府应加大对资金运营过程的监督管理，杜绝任何的盲用滥用资金等损害国家和人民利益的行为，最大可能地提高政府财政资金的使用效率。

(三)化解收支矛盾，减少隐性流失

针对养老保险制度在运营管理过程中存在的收支矛盾问题，结合我国的制度与经济背景，可以从以下几点入手：

1.统一征收机构，夯实缴费基数，增加基金收入

为了减少企业在养老保险征缴工作中屡屡出现瞒报少报等不良现象，在养老保险的征收方式上可以进行相应的调整。企业在申报缴费工资申请表时，可以规定，企业需向社保经办机构和地税征收机构进行双向申报。两个机构之间可以根据企业上交的表格进行双向比对和监督，社保机构向地税机构提供月缴费额，地税机构按照提供的月缴费额按月征收税款，并对社保机构进行相应的反馈，同时社保机构根据反馈按月按比例计入统筹和个人账户。

2.强化对欠缴社保基金者的清欠和惩罚力度

之所以现阶段在社保款的征缴工作中存在着诸多企业不配合的现象，说明违法成本不高，不足以对企业起到足够的震慑。因此，政府可以规定，企业在年检时必须出具社保缴费证明，否则不予办理年检。不按规定参加养老保险的企业，政府出台的相关财政和税收优惠政策对该企业不适用。

3.整顿支出管理中存在的不合理现象

目前在社保支出方面，由于没有一个统一的规范，再加上相关部门实际操作中执行和监管工作的不到位，不合理支出的现象时有发生。因此，要坚决查出支出中存在的冒领现象，减少隐性资金流失。同时开通相应的监督举报渠道。

(四)建立稳定的养老保险基金筹集机制，多渠道筹集资金

为了养老保险制度长远可持续发展，理应通过多种渠道筹集养老保险金，减少财政支出压力。

1.适当合理划拨或变现国有资产

国有资产是过去计划经济时代，在低工资低消费高积累的背景下形成的。其中，国企老职工的劳动积累是其非常重要的组成部分。这部分老职工属于新制度改革后的“老人”和“中人”，他们没有个人账户的积累，但又确确实实为国有财富的积累作出了贡献，他们的养老问题理应由国家负担。依靠老职工劳动创造积累出来的国有资产也应为这些老职工的晚年养老出一份力。可以通过划拨国有股份或者变现部分经营性国有资产的方式来解决养老保险的隐性债务问题。

2.发行养老保险专项国债

通过这种方式来弥补缺口，既能很好地利用社会资源筹集养老基金，减少政府负担，同时发行养老专项国债还可以满足不同人的投资需求。

3.适当增加税源

税收的特点就是强制性、稳定性、固定性。若增加相应的税源，以税收的特征，可以很大程度上保障养老金筹措的稳定和长期性。关于新的税源选择，可以考虑开增社会保障税，还可以考虑例如遗产税、奢侈消费税，等等。

4.最大限度地挖掘社会力量

利用社会闲散资源也是一项很好的筹措养老资金的方式。比方说，可以发行彩票，也可以举行相关公益活动吸引有能力的企业和个人捐款。这种方式比较方便易施行，成本也小。

5.增加盈利性投资

目前我国的资本市场发展不完善，养老金投资渠道比较狭窄保守，难以实现保值增值。因此，政府应采取相关措施进一步大力发展资本市场，同时要施行养老保险多元投资战略方案。比方说，可以通过发行特种国债，也可以适当考虑一些低风险的金融产品进行投资。总之，要尽量多渠道挖掘可以使养老金最大程度上实现保值增值的方案。