资源枯竭型城市转型政策的绩效评价

杜春丽，洪诗佳

（武汉工程大学 管理学院，武汉 430074）

0 引言

资源枯竭城市转型发展是一项长期、复杂的系统工程，需要相关政府制定长期的政策、采用适当的措施帮助其顺利转型。事实上，我国政府已持续8年设立中央预算内投资专项资金来支持资源枯竭型城市的转型工作，来帮助解决资源枯竭型城市转型过程中的历史欠账。目前，大多数专家都是针对资源枯竭型城市转型这一复杂系统[1]，从经济、社会、环境以及资源四个方面来构建绩效评价指标体系，并运用因子分析法、数据包络方法[2]等定量分析法来判断城市的可持续发展能力，仅少数学者对政策扶持对象的选择进行了研究，而对国家相关政策的实施效果研究不足，更鲜有专家指出国家相关政策实施的重点和方向。尽管个别学者提出，在资源枯竭型城市转型的过程中，应根据城市的资源枯竭与相对衰退程度、接替产业的发展难度、社会负担与生态环境的压力程度以及地方财力情况等方面来判断选择扶持重点[3]，但仅仅从理论上对扶持策的内容进行了探讨，对政府资金执行与使用的有效性了解不够。然而，在政策实施过程中，扶持对象的选择是确保政策有效性的关键，而对扶持政策绩效的评价则是判断扶持政策效果的最好手段，因此，对资源枯竭型城市转型政策绩效评估以判断下一步国家相关政策的制定与实施重点尤为重要。

基于此，本文在综合考虑经济、社会、资源以及环境对资源枯竭型城市转型发展影响的基础上，重新构建转型政策评价指标体系，并以国家第二批资源枯竭转型试点城市之一的黄石市为例对其进行转型政策实施效果进行评价分析，以期为资源枯竭城市转型政策的制定与完善提供政策建议。

1 评价方法选择

对资源枯竭城市转型政策评价如其他政策评价一样，具有很大的挑战性与不确定性，主要原因在于两个方面：一是政策的实施难以量化，且人际关系投入、机会成本等不可简单量化；二是政策效果与政策投入不是简单的“一一对应”关系，一种政策效果可能是多种政策共同作用的结果，因此很难对一种政策效果进行区分和评价。在少有的几篇关于转型政策评价的相关文献中，学者们采用模糊综合评价方法[4]、面板数据[5]与层次分析法[6]等定量方法对转型政策的效果进行了简单测算，通过判断既定目标的实现（主要是经济指标的完成）来决定政策实施是否有效，将政策效果与政策投入看成了简单的“一一对应”关系。然而，转型政策的实施不仅影响着城市转型的经济发展问题，同时影响着城市的社会民生、资源利用以及环境变化，仅仅以经济指标的完成是无法准确全面判断政策实施效果的。

根据以上分析，本文基于定性与定量相结合的多目标决策的系统分析方法，选取群决策法与层次分析法，通过将系统划分为相互联系的有序层次，使之条理化，根据对一定客观显示的主观判断结构（主要是两两比较）把专家意见和分析者的客观判断直接而有效的结合起来，对资源枯竭型城市转型政策绩效进行评价。评价具体步骤如下：

（1）评价指标体系的构建

基于黄石市资源枯竭城市转型政策的内涵，并咨询专家意见，以递阶层次结构对黄石市资源枯竭城市转型绩效考核评价指标体系进行设计。考核评价指标体系可依次分为目标层、准则层和指标层三个层次。

（2）基于AHP的指标权重确定

本文采用专家群决策和层次分析法对指标权重进行确定，采用1～9标度法构造各层的判断矩阵。由专家和决策者对所列指标通过两两比较重要程度而逐层进行判断评分，并通过计算判断矩阵的特征向量来确定下层指标对上层指标的贡献程度，从而得到基层指标对总目标的重要程度[7]。具体步骤为：

①运用1～9标度法构造判断矩阵

通过数值形式对每层的单个因素的相对重要性程度进行判断，如表1。矩阵表示，各准则层Bi的相对重要程度。取数值1，2，3...9及其倒数来表示重要性标度。

表1 判断矩阵形式

②权重计算

对权重的计算可以归结为对判断矩阵的特征根和特征向量的计算，即对判断矩阵B，计算满足BW=λmaxW的特征根与特征向量，其中λmax为B的最大特征根，W为对应于λmax的正规化特征向量，Wi的分量Wi便是单因素的权重。

③一致性检验

为检验判断矩阵的一致性，需对其进行一致性检验CI，公式为：CI=(λmax-n)/(n-1)当CI=0 时，判断矩阵完全一致。CI越大说明其一致性越差，需将CI与平均随机一致性指标RI比较。见表2。

表2 随机一致性指标RI值

2 评价指标体系的构建

2.1 评价维度的确定

本文通过对政策研究类和评价体系类文献进行研究比较，构建了经济转型、民生改善、资源节约、环境友好四个维度。这四个维度是资源枯竭城市转型政策实施效果的重要表现，经济转型可以反映资源枯竭型城市产业结构调整现状以及经济发展趋势；民生改善能反应城市转型政策下社会问题的缓解状况；资源节约主要是针对资源枯竭型城市而设立的专项特征指标，反应资源枯竭型城市在其转型政策下的资源利用情况；环境友好可以反应资源枯竭型城市环境污染治理状况。

2.2 评价指标选择

考虑指标的科学性、代表性以及可行性，本文选取GDP增长率(V11)、人均GDP总量(V12)、外贸出口占GDP比重(V13)、第三产业增加值占GDP的比重(V14)、R&D投入占GDP的比重(V15)、地方财政收入占GDP比重(V16)等可以从各个方面反映资源枯竭型城市转型政策下经济发展情况的指标作为经济转型的二级指标。选取城镇单位从业人员(V21)、城镇居民人均可支配收入(V22)、城镇居民最低生活保障覆盖人数(V23)、城镇基本养老保险参保人数(V24)、城镇居民基本医疗保险参保人数(V25)以及卫生机构数(V26)等指标作为民生改善的二级指标。将全市采矿权(V31)、人均可耕地面积(V32)、人口密度指数(V33)、人均水资源占有量(V34)以及能源消耗折标煤(V35)等指标作为资源利用的二级指标。环境友好则选取工业二氧化硫与烟（粉）尘排放量(V41)、城市污水处理率(V42)、空气质量优良天数比例(V43)、一般工业固体废物综合利用率(V44)、市区建成区绿化覆盖面积(V45)、环境污染治理本年完成投资总额(V46)等指标作为其二级指标。

根据以上指标构建资源枯竭型城市资源枯竭型城市转型政策效果评价指标，具体指标及其代表含义如表3所示。

表3 资源枯竭型城市转型政策效果评价指标体系

3 黄石市资源枯竭城市转型政策绩效评价

考虑转型政策的执行时间与数据的可获取性，本文选取黄石市为研究对象进行实证分析。一方面，黄石市自2009年被列入国家第二批资源枯竭转型试点城市之一，一直享受中央财政对于地方资源枯竭城市的相关政策支持；另一方面，黄石市作为湖北省的典型资源枯竭型城市之一，其数据的获取相对于其他资源枯竭型城市来说较为容易。实证分析的具体步骤如下：

3.1 相关数据的收集和规范化处理

本文从经济转型、民生改善、资源节约、环境友好四个维度构建了黄石市资源枯竭城市转型政策绩效评价指标体系，在此基础上，收集相关数据并进行规范化处理。

（1）数据收集

本文选取黄石市转型政策实施前后2006—2015年的时间序列数据进行比较分析。数据收集是在评价指标的基础上进行的，数据大多来源于黄石市统计年鉴和国民经济和社会发展统计公报。

（2）数据处理与规范化

针对指标体系中各因素的不可共度性和矛盾性，本文对原始指标的属性值进行初始化和无量纲处理。由于具体指标大多为效益型指标，故采用线性规范化法。

具体做法如下：

设指标体系中有m个指标Gi(i=1，2，3...M)和n个评价方案A1，A2，A3......An,方案Aj在目标Gi的属性值为aij，则评价的矩阵为A=(aij)mxn效益型指标规范化:

数据规范化处理后标准值如表4所示。

表4 评价指标规范化值

3.2 权重确定

本文采用1～9标度法构造各层的判断矩阵，运用专家群决策与AHP法确定指标权重。以经济转型指标为例见表5。

表5 经济转型指标权重确定

通过计算判断矩阵的特征向量得到各准则相对于上一层指目标的相对权重，权重的确定均已通过一致性检验。具体情况如表6所示。

3.3 评价结果测算与分析

（1）评价结果

表6 具体指标权重确定

根据表5中的数据测算经济指标年度评价值为：

同理，可求得其他指标年度评价值，见表7。

表7 黄石市各指标年度评价值

在表7基础上，得黄石市发展指数演变折线图如图1所示。

图1 2006—2015年黄石市发展指数演变

（2）评价结果分析

由图1不难看出，2009年之前，随着资源的枯竭，黄石市不管是在经济、民生上还是在资源与环境上都呈现下降趋势，这一特征也体现了黄石市作为资源枯竭型城市的特点，与实际情况相符。2009年之后，黄石市转型发展总体趋势良好，综合评价值稳步上升。显然，2009年是黄石市城市转型初见成效的拐点。这一情况也间接说明了黄石市自2009年开始享受国家第二批资源枯竭转型试点城市相关政策扶持后，其转型卓有成效。

此外，由图1还可以清楚的观察到，自2009年之后，民生改善指标与环境友好指标一直处于稳步上升状态，而经济转型与资源节约指标自2014年后却出现下降趋势，产生这一现象的主要原因在于黄石市转型政策的重点与着力点的转移。通过实地调研发现，最近两年黄石市转型政策的重点主要放在民生改善与环境整治上，对于经济转型与资源利用两方面的政策支持则相对减少。这一现象说明，黄石市转型政策的颁布与实施对黄石市的转型发展存在正向影响。此外，由于评价结果与政策扶持走向高度一致，黄石市下一步的转型政策扶持重点应该向经济和资源维度倾斜，进一步带动城市转型发展。

4 结论

本文以政策实施产生的效果为导向，基于资源、环境、社会、经济四个维度，重新构建了转型政策绩效评价模型及指标体系，并以黄石市为例，对其转型政策绩效进行了实证分析。评价结果与实际情况一致，说明本次构建的转型政策绩效评价指标体系具有一定的可行性和科学性，运用此评价指标体系对资源枯竭型城市转型政策绩效进行评价能有效判断政策实施效果及下一步的政策扶持方向。

此外，资源枯竭型城市转型发展中面临的大部分问题是历史所遗留下来的，这些问题的解决不是一蹴而就的，还需要政府长期的政策和资金支持，为此，及时了解政府政策实施效果，判断资源枯竭型城市下一步转型方向具有重要意义。本文建议政府应构建资源枯竭型城市转型政策动态评价机制，从经济、环境、资源以及民生等多方面评价其转型政策的实施效果，通过采用对资源枯竭型城市转型政策绩效进行“一年一评价”或“两年一评价”的方式来及时了解其转型发展与政策实施的现状，制定下一步的转型方向和政策扶持重点，形成评价-投入-再评价的良性循环的转型政策绩效评价机制以充分保障资源枯竭型城市转型发展的可持续性以及转型政策的有效性。