消费级无人机飞行规则创设问题研究

潘晓菲 刘琪

摘 要 在这个世界科技日新月异的年代，大数据、云计算、人工智能等成为这个时代的主题，无人机也在各种光环的加持下应运而生，它是新科技的产物。它能够有效利用人工智能、无人驾驶等技术，但由于其体积小且为新生事物，容易被监管部门甚至大众忽略，大家对无人机的认识仅停留在普通的航模阶段，认为它只能进行基础的拍照工作，对其投放的关注度低，所以随着它的发展，其弊端逐渐显露。接下来本文就消费级无人机的发展现状及其国内外对比，对其进行立法方面的研究，让无人机的发展处于法律规范之内。

关键词 消费级 无人机 飞行规则

基金项目：本文系江苏省大学生创新创业计划项目南京审计大学2017年度大学生实践创新训练计划项目有关消费级无人机飞行规则创设问题研究（项目编号：201711287020Z）的成果之一。

作者简介：潘晓菲，南京审计大学法学院法务金融专业学生；刘琪，南京审计大学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.103

随着时代潮流的发展，飞机、汽车、高铁等交通工具不再是幻想，逐渐变成了现实。无人机也追随着他们的脚步，走进了我们的视野，与我们的生活也密切相关，既有着优点，人们开始用无人机来取代快递员、外卖小哥，减少了劳动成本，利润率得到了提高，但也存在着不足，无人机误闯飞机场逼停飞机的事也时有发生。所以，对无人机的规范得跟上它的发展速度，要让它处在法律范围内，加强对无人机的立法工作势在必行。

无人机虽然是航空领域的新事物，但它的发展远超传统意义的载人飞机。关于无人机究竟如何定义，无人机是无人驾驶飞机的简称，国家体育总局航管中心模型部主任王雷说，“航模只要搭载摄像头等任何作业装置，就是无人机。” 无人机的发展进入繁盛时期，但是其监管存在空白，处于瓶颈期，处于一种特别尴尬的境界，没有相关的法律可供参考。

一、无人机立法的现实需要

如今便民的消费级无人机普及，这让高科技进一步为人民服务。作为高科技代表的无人机正在快速发展，近几年，小米，大疆等无人机制造商在加快其更新换代的速度。2013年9月，顺丰快递公司已在广东省东莞市进行了无人机测试，目前已进入试运行阶段。

（1）危害国家安全。无人机因其目标小，速度快，易操控，隐蔽性强，且具有一定的负重能力，加之可以随意使用，易被不法分子利用窃取国家机密。近几年，我国对地理信息市场进行了整治，共处理违法事件1000余件，许多无国家资质的单位利用无人机对国家地貌进行测绘，比如在广西北海，北海鹰飞凌天经贸有限公司并没有国家授权的测绘资格，却利用无人机进行北海地貌测绘，可能大家会觉得这属于普通的航拍事件，但是这实际上是违法的，经相关部门查明，里面有大量涉及军事机密的航拍测绘，经调查，该公司计划拍摄广西边境5公里以内的所有地貌。若是该测绘结果落入敌方之手，将会对我国造成精准打击，局部航拍测绘能十分精确。所以对无人机的有效控制是保障国家安全的根源。（2）危害公共安全。2015年浙江杭州萧山机场无人机和2017年成都双流机场无人机侵入，干扰机场正常航班案例值得多方深思，若是再不制定有效规章制度，乘客的生命安全令人担忧。这些频繁发生的事情引起多方关注，并促使各个城市将其作为监管的重点，随后，四川、重庆、郑州等城市相继出台了一系列监管无人机的地方性政策，但是这些措施仍处于初级阶段，在实施的过程中仍会遇到极大的阻力，仍存在真空地带和不科学性，其有效性值得考究。但是这毕竟迈出了第一步，为今后国家关于无人机立法提供了典例。（3）侵犯公民应有的权利——隐私权。当人们在家进行的各项日常活动，有时会被偶然经过的无人机悄悄摄入。此时，我們必须给无人机规划飞行路线，不能随意飞经居民区等敏感区域。2013年，美国迪尔特雷尔小镇的居民菲利普·斯蒂尔为防止无人机对小镇居民的监视，提出施行“猎杀”无人机换政府奖金的倡议。虽然这个倡议最终未能获得通过，但是体现了普通大众对无人机可能侵犯隐私的顾虑。在未来遍地开花的无人机应用中，这种反对声可能会频繁出现，值得关注。现在抖音上经常出现女儿在拍摄抖音视频时，经常不经意间将在一旁换衣服的母亲拍进去，而现在无人机正在扮演着这样的角色，偶飞过楼层，可能甚至故意拍摄一些敏感画面，然后持有者将其上传到某个网站，进行盈利，持有者名利双收，而被害者蒙在鼓里，毫不知情，隐私就这样被悄悄全网直播，公民的隐私权如何能进行有效保护。

二、国外无人机立法的相关经验

我认为一切新事物有据可供参考，无人机并不是在我国率先出现的，它同计算机一般，是美国从军事应用到民用领域，可以借鉴国外先进的立法经验，来进行我们的立法探索。

2016年6月，美国FAA正式宣布首部专门针对小型无人机的管理规则，这份比较详细的规则，把美国领土上的消费级无人机置于管辖范围之内。具体来讲，它的裁决标准主要从三个方面，一要求无人机重量不超过25千克；二要求其飞行高度低于120米；三飞行速度更是有严格的限制，要求每小时不超过100英里。在管理条例中，除对飞行区域有明确规定外，FAA（美国联邦航空管理局）还对消费级无人机的操作资质做出了相应的限制，年龄控制在16岁以上，拥有相关的合格证书，还必须经过美国交通安全局和美国政府的安全背景审查，无人机知识考试每两年举行一次，要求所有持证人员参加。同时，美国还研发了AUDS（反无人机防卫系统），其试验活动即将展开，它利用热成像的原理来对乱飞的无人机进行追踪，一旦无人机侵入机场附近等敏感区域，就会对其发射高功率射频信号，阻断无人机通讯。只需要8秒的时间，AUDS系统便可以在大约6英里的范围内确认并击落无人机。

德国《航空法管理法》规定，所有重量超过5千克的飞机都必须持有飞行许可证才能飞行。带有照相、录像等拍摄功能的飞机，在未经当事人许可的情况下不允许拍摄个人或其私人领域，如房屋、建筑、宅基地等等。2011年12月航空法再次进行了修改，对持证上岗的要求更加严格，德国各州也有自己相应的立法，刑罚的轻重视情节而定。2017年，进行了新的法律草案修订，对无人机禁飞区域、刑罚的规定等问题进行了更为详细的描述，待讨论通过，即可生效。

日本也曾因无人机造成重大灾难，2015年、2016年，发生了几件无人机事件，让日本政府提高警惕性。一是冲撞日本名胜古迹某城楼；二是无人机掉落新干线附近，逼停新干线；三是一男子在跨年烟火晚会违规使用无人机被检方逮捕并提起公诉。2015年7月，日本众议院表决通过《小型无人机飞行管制法案》，首相官邸、国会、皇宫等重要设施以及外侧近300米的地区被列为禁飞区。9月，《航空修正法案》颁布，规定禁止未经许可在影响航空安全、人口住宅集中的上空，集会、展览会等人员密集的上空飞行。12月修订的《航空法》对无人机的定义、飞行路线等出台了更详尽的规定。 2016年3月，日本制定的《无人机规制法》更明确了核电站、军政设施等敏感区域上空禁止使用无人机，并且在机场、人口集中区域及150米以上空域使用无人机需事先得到交通省许可。这些区域基本上包括了日本大部分城市。

三、我国消费级无人机立法存在的困难

对比国外的法律，我们会发现我们的立法存在困境。一是经验不足，消费级无人机是近几年的新兴事物，虽然发展势头迅猛，但是国家监管经验几乎为0，并且利用航空技术发展的新技术，远超出传统的监管范围，是公共安全崭新的监管领域。多年来，传统航空管制技术模式趋于稳定，对于航线规划、驾驶员培训、机场设置、危机情况处理已经有了一套套路。但是，消费级无人机集现代无线电路、定位装置、摄影拍照技术于一身。在外貌特征、飞行员的资质、飞行控制方面也区别于传统的飞机。二是领域宽泛，传统的飞机个头大，造价高，所使用的范围较小，用于客运、货运与军事领域。而消费级无人机体积小、造价低、灵活敏捷、要求使用者的素质较低，几乎每个人都能成为无人机的驾驶者。它现在正应用于外卖行业、快递行业、航拍、影视拍摄、森林火灾监控等贴近生活的各方面，最近深圳警方缴获一起利用无人机贩毒的案件，这是首次利用无人机进行犯罪，所以说，它的使用的领域更为宽泛，监控的跨度大，难度也就更大。三是无人机涉及到公共安全。虽然传统的飞机有时会出现坠毁事件，造成机毁人亡，会威胁附近居民的生命健康权，但是这样的事情毕竟是个例。而无人机与人类生活息息相关，应用于气象监控、农林植被、抢险救灾等，毕业季，招生季，大家常用无人机进行航拍。若是驾驶员资质缺乏，操纵不当，无人机会坠落，砸伤路过的无辜群众，砸到高压线，造成电路瘫痪，城市大规模停电，生产经营遭受巨大损失；甚至还会误入航空管制区域，造成航线瘫痪。无人机作为一种新兴的跨界工具，公共安全是必须先要考量的，还要考虑产业监管、公民民主权利、技术创新的问题。美国关于无人机最为有名的条例是《2012年美国联邦航空局现代化改革法案》，加强对无人机的监管，关于立法监管美国还在不断探索阶段，可以说还待持续改进。四缺乏母法的支撑，宪法是我国根本大法，民法、刑法、行政法等部门法都是依据宪法修订而成。我国《民用航空管理条例》是我国现行航空管理办法，但是不适用无人机的发展，仅适用传统大飞机。相关法规缺失、立法滞后，无人机立法本应有高位阶的《民用航空法》、次位阶的“通用航空法”支撑，但是实际上母法零散，存在真空，难以支撑高速发展的无人机需要。且无人机立法还得兼顾无人机产业的发展，得为无人机的厚积薄发提供一条龙服务，从产品的生产、销售、使用以及售后服务出发，从每个环节提供立法指导，让每个环节有法可依，切实保障生产者及消费者的合法权益。

四、无人机立法主要思路

无人机立法存在着难度，政府的监管思路应该从这几步走，不能盲目禁止，堵塞不如疏导，况且我国目前的方针政策为科技立国，率先建立大数据研究机构就是最好的证明。盲目禁止会中断我国科技立国的脚步，不利于我国无人机产业的发展。进行疏导的思路如下：一是资质的保证性。对无人机驾驶员进行一段时间培训，培训完成后，进行职业资格考试，考试合格才发放合格证书。驾驶员取得证书后，每两年进行年检，年检不合格者，吊销证书。凡有重大违纪者、违法者，取消培训和考试的资格，对每一架无人机进行实名注册，若是公安局例行检查，发现人机不对应，扣留无人机，通知原主，对使用者行使强制措施。还应专门成立无人机监管机构，处理无人机基础程序流程。若是发生违法案件，应与公检法机关密切配合。应受同级政府监督。广东省公安厅2017年7月发布《关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》，该通告强调，在本省行政区域内使用无人机等‘低慢小航空器，须遵守有关法律规章和管理规定，履行适航资格、飞质计划申报等相关手续”。二是加强对公共区域安全重点监控，规定消费级无人机的禁飞区域。各地纷纷出台适合本地区的无人机禁飞区域。广东省出台《关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》，起止时间为2017年8月1日起，为期3年禁飞区域：（1）机场净空保护区以及民航航路、航线，高速和普通铁路、公路以及水上等交通工具运行沿线、区域；（2）党政机关、军事管制区、通信、供水、供电、能源供给、危化物品贮存、大型物资储备、监管场所等重点敏感单位、部位及其设施；（3）大型活动场所、公民聚居区、车站、码头、港口、广场、公园、景点、商圈、学校、医院等人员密集区域。陜西省出台关于加强无人驾驶航空器飞行管控的公告》，起止时间为：2017年7月1日至2018年7月1日在陕西省进行消费级无人机驾驶活动，应当飞行前一天向该地的航空管制部门提出申请，还得在飞行前两个小时内向航空管制部门联系路线，规划路线成功后即可。在四川省，《四川省民用无人驾驶航空器安全管理办法》（征求意见稿）规定，未经批准，禁止民用无人机在以下区域上空飞行：（1）机场净空保护区（民用机场沿跑道中心线两侧各10公里、跑道端外20公里范围内）；（2）涉及军事秘密、国家机密、商业秘密的区域（军事管理区、党政机关、监狱、发电厂、加油站、港口及其周边100米范围内）；（3）铁路和省道及其两侧50米范围内；（4）军工、通讯、能源生产供给、危险化学物品生产储存、大型物资储备、交通枢纽等重点防控目标区；（5）车站、码头、大型活动场所等人员密集区域；（6）人民政府、公安部门执行警卫安保任务的临时管制区域。从这些城市的政策中我们可以看出，飞机场、化工厂、军事基地、交通枢纽等敏感区域设置为“低小慢”飞行器的禁飞区，但是单纯的禁止似乎不太可行，陕西省又出台了具体到经纬度的区域，提供飞行区域白名单。公共安全这方面逐渐在完善，而个人隐私方面，却还在固步自封，政策方面并没有多大进展，公民人身权利得不到保障，迟早会引发更严重的问题。比如商业竞争对手，利用无人机窃取商业机密，这在法律上应该如何保证被害方的权利，值得进一步深究。三是宽严结合，对无人机进行有效疏导。对于驾驶员资质的问题，各地政府出台宽严相济的政策，新华网无人机培训学院辽宁分院与沈阳通用航空产业基地正式签约，未来，该学院警用无人机驾驶员培训基地将在此诞生。该学院辽宁分院院长、沈阳中测无人机科技有限公司董事长邢赢表示，本次项目签约将扩大学院的培训规模，并立足无人机警用培训领域，打造应用培训基地的典范，学院将聘请具有实战经验的警察、飞行教练以及部队转业军人作为教练员，对学员进行系统无人机训练，该无人机培训学院是经中国航空器拥有者及驾驶员协会认证、授权的“民用无人驾驶航空器驾驶员”培训机构。新华网无人机培训学院辽宁分院是新华网无人机在辽宁的落地，面向辽宁培养无人机飞手。系统培训加通过考试后颁发《民用无人驾驶航空器系统驾驶员合格证》。而四川省则规定起飞重量小于7千克，无需取得驾驶员资格。无人机有了专门机构进行培训，专人进行指导，对于禁飞区域也有量身定做地打造，宽严相济，有松有紧，能够给无人机的发展提供良好的环境。四关于个人隐私方面，无人机在间接或者故意侵害公民的人身隐私，应当有法可循，若是被有心人加以利用，个人私密空间无处遁形。

五、我国无人机立法展望

我们所热爱的无人机，它的意义远不止飞翔。大疆无人机拍摄到的冰岛Holuhraun火山喷发的壮观景象，令人叹为观止，对于无人机，它会给我们的未来带来令人期许的变化。为了消费级无人机行业的更好发展，必须给它套上法律的框。如果不这样做，它可能就会像共享单车一样，给我们带来了便利的同时，又给我们带来无穷的烦恼。为此，我们要充分学习国内外一些成功的法律法规，结合中国自己的国情，制定一套消费级无人机的飞行规则试行方案，将科技的进步与法律的完善融合为一体。

参考文献：

[1]季平.禁飞管制：无人机管理的现实选择和有效途径.环球市场.2016（13）.