从安置到安居：保障性住房“建管一体”的实践

党的十九大报告提出：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”保障性住房是与商品性住房相对的概念，是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等构成。近年来，南京市浦口区转变理念、创新思路，积极探索保障房“建管一体”模式，实现了“建设提速、品质提升、服务提优”的预期目标，形成了“百姓安居、人才乐居、外来人口集居”的良好局面。

一、保障房建设管理中存在的共性问题

房源供给能力不足，与拆迁安置需求不相匹配。近年来，随着新型城镇化的快速推进，拆迁的范围和力度不断加大，但同时保障房建设也存在主体多、规模小、周期长的问题，容易造成拆迁安置倒挂的现象。以浦口区为例，“十二五”期间，围绕服务保障江北新区开发建设以及台积电等重大项目落地，加上旧城改造三年行动计划、美丽乡村建设村庄整治等工作的推进，累计动迁近1500万平方米。虽然交付了3万多套保障性住房，但因老城用地饱和、房源存量不足、空间指标尚未落实等因素，仍然存在一定数量的保障房房源缺口。

公共配套相对滞后，与百姓生活需求不相匹配。为了节约开发建设成本，市内保障房也大多选址在远离城市中心的区域。受地理位置所限，保障房片区的交通、教育、医疗等公共配套相对不够完善，其建设也相对滞后于保障房开发和分配速度。出于入住人群数量及片区消费能力的考虑，其商业配套的进驻也比较缓慢。再加上房屋质量、房型设计、小区环境品质，与商品房小区相比存在差距，在一定程度上降低了被安置群众的满意度和获得感。

居住人群观念陈旧，与现代物管要求不相匹配。保障房小区业主大多为拆迁安置群众，以失地农民及中老年人居多，其传统生活习惯与现代物管要求产生冲突，占据小区绿地进行“私种”、私搭乱建等现象严重。同时，虽然保障房小区物业费收取标准较低，但因业主缴费意识不强，甚至部分人认为自己是被拆迁而失地上楼，物业费应由政府承担，从而造成物业公司入不敷出，进而陷入服务人手减少、服务质量降低的恶性循环，最终导致市场化物業企业纷纷从保障房小区退出。

二、浦口区保障性住房“建管一体”的探索实践

2014年，浦口区整合宁浦、谒民等4家具有房地产开发资质的国企成立康居集团，负责统筹推进全区保障房规划建设。该集团以政府主导和市场运作紧密结合为手段，推进高品质建设、超前性配套、精细化服务，基本建成符合浦口实际的保障房建设供应体系。

建设速度和工程质量并重，推进滚动式开发。按照“交付一批、续建一批、开工一批”的滚动建设要求，并对工程建设全过程实施精细化管理，加快了区内保障房建设速度，提升了建设品质。一是推行标准建设。2015年起，在全区保障房建设中设立“ISO标准化”，属于南京市首创。以巩固地块为试点，从工程建筑标准、施工安全、建材摆放、工地管理等方面全面实施标准化建设，以此保障建设质量。在此基础上，最大限度地缩短建设周期，实现工期标准化，做到从拆迁交付土地开始，高层建设周期控制在两年半，小高层建设周期控制在两年，多层建设周期控制在一年半，以此减少拆迁群众在外过渡时间，逐步实现从“人等房”向“房等人”转变。二是推行绿色建筑。全面贯彻“绿色发展、循环发展、低碳发展”的理念，在保障房建设中积极推广与普及绿色节能建筑新技术，如巩固地铁10号线地块在不额外增加工程造价的前提下，打造“四节一环保”小区。同时推进PC装配式建设，即建筑物的各个主要构件，不需要在现场制作，而是预先在预制场或加工厂里制作好，运送至现场进行起吊、安装、连接等工作，这是推进绿色建筑的最佳实现手段。三是推行市场运作。在保障房建设中引入PPP模式，引入央企、国企、民企共同参与合作共建。在此过程中，社会资本承担了项目的投资、设计、建设、运营和维护等具体工作，康居集团则对设计、监理、造价及资金进行全程监管。一方面有利于社会资本参与项目资金的筹集，解决了资金来源难题；另一方面优化了运作和管理技术，社会资本特别是央企、国有大型企业在住宅设计、建设成本管控、运营管理等方面拥有更为市场化的优势，有助于全面提升保障房建设的质量。

房屋建设和公共配套同步，提供优质化供给。浦口区借鉴新加坡“邻里中心”的先进经验，通过建立公共服务三级供给体系，加强和完善保障房片区公共配套，推进公共服务的优质均衡。一是在小区内部配建睦邻中心。即在每个3000—4000套数量级的保障房小区，配套建设一个近千平方米的睦邻中心。目前已投入使用的滨江和园睦邻生活中心，总建筑面积约1300平方米，活动中心内设书香人家、健康之家、老来乐棋牌室、畅想书吧、银发影院、放学来吧、七彩乐园等多个功能室，在提供“为老为小”服务的同时，满足小区业主业余文化娱乐健身等生活需求。二是在小区之间配建睦邻街区。即在每个10000—12000套数量级的居住组团，配套建设一个约10万平方米的沿街商业睦邻街区。如幸福里·睦邻街区位于滨江和园和滨江馨园小区之间，是该区首个整体规划、整体包装、整体经营的保障房小区商业配套项目，总面积约7.25万平方米，共有商铺400间，目前已签约商户104家，总招商率达79.5%，引进了苏果超市、五星电器、田博士等品牌店进驻，涉及水果店、电器专卖店、药店、餐饮、理发等多个领域，能够满足周边小区居民各种日常生活类购物需求。三是在片区中心配建睦邻广场。即在每个20000套住房以上的保障房片区，配套建设一个约4万平方米的睦邻广场。目前正在规划建设中的巩固片区睦邻广场，用地面积约2.25万平方米，配有社区服务中心、大型综合超市、育儿园和菜市场等，建成后将与睦邻街区形成环绕式生活服务圈，满足整个片区住户家门口享受教育、医疗、文化、体育等配套需求。

前期建设和后期管理衔接，推行管家式物业。2016年，康居集团组建成立自有物业公司——康和物业。并学习借鉴浙江绿城集团、苏州御园等成功经验，在滨江和园保障房小区试点“管家式”服务模式。2017年该小区荣获“南京市优秀住宅示范小区”称号，也是全市唯一获此殊荣的保障房小区。一是打造一支“管家”队伍。将物业管理定位于“小区生活管家”，组建专业化的“管家”队伍，对其服务态度、服务方式、服务效率等方面作出严格规范，要求为住户提供工程维修24小时值班、秩序24小时巡逻、监控24小时在岗、管家24小时手机待命等服务，实现了全天候、无死角的管家式服务目标。每位“管家”服务2—3幢楼约500户居民，业主产生需求后，只需与管家沟通，由管家负责协调安排及监督服务。问题解决后，业主将服务结果和对服务的评价反馈给“管家”，“管家”也会及时回访业主。通过这种“一对一”的一站式服务，形成高效互动的工作机制。二是搭建两类沟通平台。通过搭建线上线下两类平台，畅通问题反馈和诉求反映渠道。一方面，线上开通400客服热线和康和APP，让业主足不出户就能表达诉求。如利用康和APP搭建代办服务平台，为有需要的业主提供水、电、气、网等缴费代办，有效缓解了因网点少而给业主带来的缴费不便利问题。另一方面，线下依托“睦邻中心”，开展每月一次的业主接待日活动、每半年一次的满意度调查，将业主反馈或者投诉的信息建立起信息库，分类加以解决。如针对小区老年人较多的现状，为他们建立健康档案、制作安心老年卡，定期组织体检、开展健康讲座等。三是提供三大领域服务。为满足业主个性化的需求，通过提供多层次的服务项目，提高了业主的获得感。标准化的“基础服务”主要包括“五一”专项行动、维修及时达、代办服务等16项内容。如每半年一次协助业主清理大件杂物、房屋墙壁渗水检查等。多元化的“增值服务”主要是针对保障房小区的特殊需要和住户的实际需求，为其提供定制化的增值服务。如针对保障房小区业主大多为“一户多房”的情况，帮助业主在数据信息平台上出租、出售闲置房产。再如提供“拎包入住”家装服务，即只要业主提出家装需求，物业将会同联盟商家提供房屋装修、验收、环境检测等家装一条龙服务，让业主省时省心省力。人性化的“特色服务”体现了人文关怀。如在小区“睦邻中心”开设“家宴坊”，业主与管家预约后即可免费使用场地举办宴席，满足其操办红白喜事的场地和器具需求，既经济实惠又热闹温馨。

三、从“保障房”到“民心房”——

“浦口经验”的几点启示

保障房作为一项惠民工程，一方面要通过科学规划建设，实现“居者有其屋”的目标，另一方面要通过加强后期的维护管理，变“保障房”为“民心房”，让人民共享民生建设成果。南京市浦口区关于保障房“建管一体”模式的积极探索，是自觉践行以人民中心发展思想的生动实践，具有如下三点启示：

从以“物”为中心转向以“人”为中心。住房保障是社会保障体系的重要组成部分，保障房建设不仅是圆老百姓的安居梦，更要保障他们过上体面而有尊严的生活。为此，浦口区在规划选址上，以“不增加生活负担、不增加生活成本”为前提，按照“小集中、大分散，多点布局”原则，分别选在城区中心地带和新市镇核心区域进行建设。同时引入“人群混居”的先进做法，出让部分地块让高端商品房小区临近保障房小区，实现保障房与商品房同步规划、同步建设、深度融合。

从“集中安置”转向“共享乐居”。住房保障作为社会公共服务的重要内容，其完整性、服务性和公益性主要体现在公建配套上。浦口区坚持把完善配套设施放在重要位置，在努力加大保障房房源有效供应的同时，依托“睦邻三级服务体系”建设，将市政道路、河道、学校、社区中心等配套与保障房项目同步设计、同步施工、同步交付使用，极大地提高了被安置群众生活的宜居度和便捷度。从百姓安居的需求出发，优化公共服务供给内容、标准和方式，能够有效提升保障房片区的经济和社会价值。

从“建管分离”转向“建管一体”。作为住房保障这一民心工程的“最后一公里”，物业管理是保障房小区不可或缺的一环。浦口区通过推行“建管一体”理念，区内国资平台既负责建设保障房，又由其下属子公司承接物管服务，把管理的可持续纳入规划建设同步谋划。一方面，可以整合集团资源满足后期对保障房的维修、养护需求，减少管理成本；另一方面，在保障房规划建设阶段，可以充分考虑后期的物业管理需求，在空间上和配套设施上做充分预留和妥善安排。

责任编辑：刘志刚