破解“一把手”监督难题的路径探析

龚雪梅

习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中强调：抓住关键少数，破解一把手监督难题，各级领导班子一把手是“关键少数”中的“关键少数”。大量腐败案例表明其违纪违法导致从“好干部”沦为“阶下囚”的根本原因在于监督不力，如何对“一把手”监督难题进行破解，走出“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的困境，意义重大且为推进全面从严治党制度化提供重要遵循。

一、“一把手”监督难的成因

（一）权力监督难

“一把手”位高权重，要对“一把手”实行有效的监督历来都是难以破解的难题。从近年来查处的大量案件看，担任“一把手”的领导干部易于发生违纪违法问题，在于一些“一把手”对党内监督心存抵触，认为监督和信任之间是对立的，上级对自己进行监督就是对自己的不信任，同级和下级根本不敢监督自己，因此在一些地方和部门对领导干部尤其是对“一把手”的监督有名无实。按照各级党委负有主要监督责任的规定，“一把手”既是管理监督的主体，又是管理监督的客体，自己监督自己，全靠自律使得某些规定难以落实，信任大于监督的现状，让监督流于形式，走走过场。缺乏严格监督的权力在“一把手”的手中变得如此任性，“一把手”抓住权力我行我素，甚至想把拥有的权力发挥到极致，对可以公开的活动事项没有及时公开导致权力在运行过程中透明度不高，致使权力监督出现盲点，绝对的权力导致绝对的腐败，滥用权力的情况时有发生，腐败也就由此产生。

（二）全面监督难

纪检监察机关偏重事后监督，对事前和事中监督比较薄弱。尤其是纪委对同级党委的重大问题、重要事项的情况不明，以致东窗事发后，才开始进行监督，犹如牛过了河，再来揪尾巴就为时已晚。再者纪检监察机关仅注重八小时工作内的“思想圈”、“工作圈”的监督，忽略了八小时外的“社交圈”、“生活圈”的监督，“一把手”们出问题往往都是放松了对其“八小时”以外的监督管理。让一把手们在没有“探照灯”的黑暗中毫无顾忌、为所欲为。

（三）责任监督难

十八届六中全会提出监督是权力正确运行的根本保证，必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员，要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、有权必担责、滥权必追责的制度安排。当前“一把手”肩上的责任很重，几乎事事都可能向其问责，这虽然倒逼“一把手”对工作更负责，但由于事情的结果直接关系个人利益，也让“一把手”在具体工作中更加强调并坚持自己的观点，甚至不惜搞“一言堂”、家长制，个人说了算，在单位树立“绝对权威”，要求下属“绝对服从”。让“一把手”对所有问题只手遮天，客观上形成了独断专行的局面，使得监督难以发挥作用。

二、监督“一把手”的意义

正因为他们的地位高，权力大，因此一旦出问题，就会是大問题，从家庭层面来讲，造成家庭伤害和损失；从社会层面来讲，要培养一名领导干部，是要花大量的精力、时间和金钱；从国家层面讲，“一把手”若能率先垂范、以身作则，就能起到上行下效、一呼百应的效果，对下级也能起到正向的引领和示范作用。反之，“一把手” 一旦坠入犯罪的深渊，造成的危害就会无比巨大，严重的损害了党的形象和威信。如周永康、令计划等案件牵涉其中的干部众多，对党和国家的事业具有致命冲击，严重破坏了所在地方和部门的政治生态。

三、落实监督“一把手”措施

（一）严把权力关，在阳光下运行

习近平在主持中共中央政治局反腐倡廉第五次集体学习时强调，制度问题带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。不受监督的权力必然导致腐败，要积极探索制约和监督“一把手”的权力的有效途径在于打造刚性的制度笼子，构建不能腐的防范机制。

1.健全决策机制，分解集中的决策权

腐败之所以出现“一把手现象”，就在于决策权过分集中在主要领导干部身上，使得“一把手”权力过大，加上行使权力的过程中并未公开透明化，众多的决策机制都是“一把手”说了算。因此，首先必须着眼于“源制度”的建树，进一步健全决策机制，尤其是要注重科学决策、民主决策和依法决策的水平，充分听取事关人民群众利益的意见，自觉接受人民群众监督，坚决防止和杜绝损害群众利益的决策。其次是要建立涉及人财物等重大决策个人意见记实制度，明确记载每一项决策的提议人、附议人以及领导班子每人的表态意见，分解过度集中的决策权。

2.实施阳光政务，全面筑牢监督“防火墙”

“一把手”在行使权力的过程中，不仅决策权过分集中，对于可以公开透明的政务活动也没及时公开，因此，“一把手”的权力不受监督必然会导致滥用和腐败。而监督犹如一道“防火墙”，可以防止干部少犯错误甚至不犯错误。从这一角度讲，监督就是爱护，严管才是厚爱。要全面筑牢监督“防火墙”，一是要将上级巡视这把党内监督的利器与派驻纪检监督相结合，开启监督全天候“探照灯”，强化对“一把手”八小时以外的监督管理。让“一把手”的生活工作都能在“阳光”下运行，防止“灯下黑”现象的出现。二是要改变过去偏重事后监督，更加重视事前和事中监督，提前预防、及早控制，平时对“一把手”们多进行心理疏导和单独约谈，对可能出现的苗头性问题多提醒、早纠正，发挥好监督“防火墙”的屏蔽功能，实现全方位的全面监督。

3.创新监督手段，努力打好监督“组合拳”

创新监督手段，一是要强化党内监督，充分发扬党内民主，加强民主集中制，强化自上而下的组织监督，发挥同级的相互监督作用，不断构建全方位的监督机制。二是要畅通监督渠道，建立起完善的“互联网监督”机制，迅速的拓展舆论监督、社会监督、群众监督。让监督的视野不断延伸到“一把手”社会活动的每个角落，实现权力监督全覆盖，无死角，零容忍，真正实现“一把手”权力在阳光下运行。

（二）严守用人观，忠诚干净担当

《中国共产党党内监督条例》明确要求重点监督党组织主要负责人和关键岗位领导干部“政治立场、加强党的建设、从严治党，执行党的决议，公道正派选人用人，责任担当、廉洁自律，落实意识形态工作责任制情况”。为更好的落实党内监督责任，必须对选拔任用“一把手”严格进行把关。要求选拔出“忠诚干净担当”的一把手，使其严格自律、自觉立德，认真对待，建立起一套不想腐的预防机制。

“一把手”监督难，在一定程度上与其个人素养和修为有极大的关系。因此创新干部考察选拔任用方式，要改变“唯年龄”提拔的方式，多渠道、多维度、全方位地分析考验干部，一是要忠诚，做到忠于党、忠于国家、忠于人民。忠于党不可妄议中央决策，要与党中央始终保持高度一致，用行动来践行入党誓言，捍卫党的利益，以身作则把各项工作落到实处；忠于国家要坚持维护国家尊严和民族形象，严守国家秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争；忠于人民要端正用权态度，不把“权力”当“权利”，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。二是要干净，在干部选拔时，要尽最大努力选拔那些清正廉洁的干部，要尽最大可能把身上有污点的干部排除在干部选拔视野之外，要尽最大努力防止干部带病提拔、边腐边升。是否“干净”并不容易甄别，有时还会有隐蔽性和欺骗性，这就要求我们下更大的功夫，通过全方位、立体式的“扫描”，让“一把手”的个人重大事项亮出来、晒出来。三是要担当，要大力选拔敢于担当的好干部，优先选拔任用那些面对矛盾敢于迎难而上、面对危机敢于挺身而出、面对失误敢于承担责任、面对歪风邪气敢于坚决斗争的干部。决不能提拔使用那些玩忽职守、作风漂浮、不愿意到第一线工作的干部，关键时候冲不上去“掉链子”的干部。尤其是近年来网曝官员自杀事件频发，遇事不能镇定处理而采取极端的方式解决问题，是严重缺乏担当意识的表现。要着实培养“一把手”的担当责任，就要明白，自己之所以能走上领导岗位，是源自党和人民的培养和信任，作为领导干部，“在其位、谋其政、尽其责”就应该有敢于担当的价值追求。

（三）严惩违纪官，公平公正公开

实践证明，“一把手”沦为腐败分子，都开始于违反纪律、破坏规矩，“破法”必先“破纪”，因此，把纪律和规矩挺在前面，严惩违纪违法行为。让党纪严于国法的观念牢牢扎在每一位领导干部的心里。党规党纪的执行提前于国法，使得违纪违法的“一把手”必须受到党纪国法的双重惩罚。十八大以来，反腐败和党风廉政建设成效显著，反腐败斗争永远在路上，只有進行时，必须力度不减、节奏不变，继续保持遏制腐败的高压态势，建立不敢腐的惩戒机制。

一是要公平，对于违纪违法的“一把手”，决不能坐视不管，搞好人主义，睁一只眼闭一只眼，习总书记的告诫振聋发聩：“在消极腐败现象面前当好人，在党和人民面前就当不成好人”。要敢抓敢管，立“明规矩”、破“潜规则”，对问题“一把手”，一定要将责任追究到底，决不姑息养奸。在制度面前，人人平等，制度约束，一视同仁，没有例外。

二是要公正，要坚决贯彻执行党内问责条例，把问责作为从严治党的重要抓手，让失责必问成为常态。加强对不作为、懒政行为的监管，查处懒官庸官，在执行操作中，亟待出台查处的细则，完善问责的相关制度。紧盯年节假期的每一个节点，坚持以上率下看住“一把手”就牵住了“牛鼻子”。还要完善“尽责免责”的制度规定，细化明确是否尽责到位的评价标准，客观认定“一把手”在履责过程中的工作表现，该问责的严格问责，该免责的合理免责。做到严厉惩罚的同时又不失公正。

三是要公开，对“一把手”违纪行为集中公布、点名道姓、网上通报，引起社会的广泛关注，让阳光成为最好的防腐剂，让其他为官者引以为戒。各级纪委对违纪违规的典型案例不仅要进行网上通报，还要以文件传输的形式发送到各个层级的机关、部门，还可以通过召开典型案件通报会的形式，开展案件通报曝光工作。