国家治理中的张力与限度

王琴

摘要：中国中央集权的体制下，国家治理的关键问题始终围绕着“一统体制与有效治理”之间的矛盾和张力。从中央的角度来看，必须强调权威渗透，以保持对地方的绝对控制；从地方的角度来看，必须强调灵活变通，以实现地方发展的有效性。国家治理的过程实际上是一个权力分配的动态调整和博弈过程。中国国家治理的逻辑是在这一基本矛盾下的具体运行，通过制定出一系列相应的制度设施和应对机制：具体执行的灵活性、政治教化的礼仪化、运动型治理机制，成为中央和地方、国家和社会关系的重要解释变量。因此，在分析国家治理的多层逻辑时，不仅需要关注组织内非正式制度关系对正式制度的影响，还需要从更宏大的背景中，将国家与社会的互动关系纳入国家治理逻辑。如何动态把握官僚科层的权威关系、市场效率机制与社会的非正式关系等多重机制中的互动，成为影响治理有效性的重要因素。

关键词：国家治理；央地关系；政社互动；治理能力

一、问题缘起

中国国家治理模式及官僚组织体制在以往研究中并未加以重视。周雪光通过对比王亚南（1981）的阶级分析视角，认为国家是一个组织制度，官僚体制作为一个组织形态，是研究国家治理的微观基础，与此相应的制度安排所产生的官员行为，对于解读国家治理制度安排背后的因果机制，以及由此导致的行为表现、制度逻辑有重要意义。对中国官僚制度的组织學分析，是考察宏观制度环境的重要人口。周雪光在《中国国家治理的制度逻辑》一书中，以行为科学为研究视角，借鉴组织社会学相关理论基础，探讨和解释了国家治理的逻辑是如何体现在具体微观行为中。同时，通过横向比较和纵向历史分析，阐述了中国君主官僚制与韦伯意义上的官僚组织的差异和支配形式，解释了中国官僚制度在国家治理中的作用和地位。

在中国历史上，中央统一权威与地方有效治理之间的内在矛盾，以及衍生出来的应对机制，成为研究中国国家治理的核心。而国家治理的中央和地方之间的集权和分权关系、国家和社民众的关系则成为这一核心的两条主线。麦卡菲和麦克米伦明确提出组织规模负效应，黄仁宇反复强调“数目字管理”技术在治理规模上的重要性。伴随数目化管理而来的条条框框、繁文縟节、组织僵化等降低治理灵活性和有效性等问题，周雪光提出，在中央集权的体制下，中国的国家治理规模不仅取决于物理空间和人口规模的硬性约束、治理内容还取决于治理形式。治理规模是影响治理制度的关键变量，仅仅靠“技术治理手段”是无法解决的。从国家的视角来看，国家治理的“一统体制”要求维系国家完整性和贯彻中央政治意图，“有效治理”要求地方政府在面对现实中的矛盾时能够灵活变通。但超出一定约束控制的灵活变通极易出现各级政府官僚权力的各行其是、偏离失控的危险。中国历史上这一矛盾不断在动态中寻求平衡点，于是出现“一死就放、一放就活、一活就乱、一收又死”循环怪圈。中国的国家治理即是管理的艺术、也是执行的艺术。国家治理的过程实际上是一个权力分配的动态调整和博弈过程。中国国家治理的逻辑是在这一基本矛盾下的具体运行，通过制定出一系列相应的制度设施和应对机制，从而实现国家治理的有效性。周雪光提出国家治理的三个应对机制包括：具体执行的灵活性、政治教化的礼仪化、运动型治理机制。这三个应对机制之间的共同作用和相互关系，实质是“权力的分配逻辑”，这三个应对机制成为中央和地方、国家和社会关系的重要解释变量。

二、中央和地方之间的集权和分权关系

韦伯关于官僚制组织理论的逻辑分析，成为研究官僚组织的基础。在韦伯看来，任何权力不能持久建立在强制或暴力基础上，任何支配的持续运转都要诉诸对其正当性的辩护。“韦伯式”的官僚制认为，官僚制组织中的权威关系是建基于合法性基础之上，官僚制的组织形式和合法性来源构成了官僚国家的基本元素，成为国家运行的历史渊源和内在机制。基于不同的合法性权力来源，韦伯提出的三种“理想类型”的权威模式：传统权威、卡理斯玛权威、法理型权威，这三种权威类型都作为国家权力合法性基础。由此，韦伯式国家治理形成了 “合法性基础一权威类型一支配形式”三位一体的分析框架。韦伯通过对不同权威支配逻辑下的政府运行方式和特点的分析，阐明了不同合法性基础下的官僚体制是如何运作的。

中国的君主官僚权威，一方面是建立在至高无上的传统权威的合法性基础上，官僚权力的基础来自于自上而下的君主授权以及相应的制度安排；另一方面，君权神授的卡理斯玛权威以“德治天下”对皇权形成道德约束。君主与官僚间的互相依赖和制约，成为君主官僚制保持活力的制度基础。所以，中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，地方政府表现为“向上负责制”的行为逻辑，这区别于韦伯意义上的官僚制支配形式。周雪光认为，在正式制度上，皇权不受官僚体制规则羁绊，君主的专制权力凌驾于官僚权力之上的权威和合法性基础，使得君主有随时叫停和打破常规官僚体制的权力，这是造成皇权和官僚权力之间经常性紧张的关键。

新中国成立以后，中国执政党的权威并没有像西方的政体，建立在韦伯意义上的法理型权威基础上，而是在封建君主官僚制皇权基础上，延续和复制了卡理斯玛权威合法性，成为党和政府权力运行的逻辑基础和制度安排的合法性来源。其表现出新的组织方式和行为特点：（1）垄断权力的逐级复加，形成国家治理逻辑的“上下对口”、“向上负责制”的逐级复加组织结构；（2）从“向上负责制”到“直接对上级负责制”。随着治理规模的扩大、行政组织的延伸和组织关系的复杂，治理技术的发展，依托各种治理技术对官僚形成约束；（3）规则的困窘。卡理斯玛权威和法理型权威对规则的不同侧面；（4）国家权力、官僚权力和民众之间的关系。

然而，随着社会多元主体发展和分化、对多元利益和价值的追求、对公平法治环境的期待，挑战着卡理斯玛权威和官僚体制的合法性基础，成为推动着我国政党不断向法理型权威转变的压力和动力。由此，国家治理的合法性成为“执政党-官僚体制-民众”之间关系的核心。

（一）政府组织治理模式：“控制权”理论

当前，学者们提出了很多的模型试图解释官僚组织的运作过程和行为逻辑，如锦标赛模型、行政发包模型等。周雪光认为周黎安提出的“晋升锦标赛”是关于组织激励机制的理论，有特定的条件性，缺乏对基层政府内部运行机制的分析力度；周雪光也认为，“行政发包制”是探讨中国国家治理的特点，并非“集权”和“分权”的关系，缺乏合理的理论分析框架来解读政府的微观行为和过程机制，对于地方解读政府行为缺乏实证意义。然而，“委托一代理”模型的激励机制和多重目标之间的反复博弈，在中国政治问题的研究上，具有重要借鉴意义。委托方、管理方和代理方之间的关系会因为控制权分配的不同而变化，由此，借鉴组织学理论的基础上，在分析中国三级政府模型中，提出了一个针对政府内部权威关系的理论模型，进而将政府各部门之间的控制权概念化为三个维度：目标设定权、检查验收权、激励分配权。“控制权”要素在中央政府、中间政府、基层政府间的不同分配方式，导致了迥然不同的政府治理模式，并诱发相应的政府行为，这三种控制权要素在政府间的权力分配处于动态调整中。

现有研究文献认为，“层层加码”和“共谋行为”是相互矛盾的政府行为，周雪光认为其实是相同的行为逻辑，并将三维“控制论”的不同支配方式导致的政府间不同治理模式，概括为高度关联型、行政发包制、松散关联型、联邦制四种治理类型。周雪光以环境治理的田野实地调研为例，将“控制权”理论作为一种新的分析框架，嵌入到市环保局对市政府与省政府内部运行机制，对其權威关系和制度安排进行麻雀式解剖和分析，进而将基层政府共谋行为的运行黑箱打开。向我们解释了地方政府间的“层层加码”和“共谋行为”是如何共处于官僚体制结构内。为进一步实证研究基层行为的逻辑，提高继承政府治理的有效性提供了重要的意义。

在中国历史上，运动式治理机制有着一整套制度设施和环境，是国家治理制度逻辑的重要组成部分。周雪光反复强调，制度逻辑的历史延续性对现有制度设计的影响，其国家治理的运动式模式分析中，将运动式治理的历史条件、制度环境进行阐述，对其产生的“行政问题政治化”、政府信仰危机，这些都不利于法治国家、法治社会的建设。运动式治理机制极易产生“工具性价值变为终极价值”（Merton 1952：365）、手段代替目标的官僚行为定式，成为常规官僚体制发展的弊病，运动式治理突破常规官僚机制，为央地之间的关系提供了合理性解释。在改革新阶段，如何突破运动式治理悖论，为深化简政放权改革提供了应对策略，成为考验政府治理能力和实现治理有效性的关键。

（二）非正式制度在国家治理中的作用

中国政府通过“理性化”制度设计来引导和激励政府官员行为。然而，中国官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度。这意味着对中国的制度考察，不能仅仅局限于体制内的正式组织，还必须将国家治理的逻辑嵌入到社会关系中，才能深刻理解中国的政治生态。中国的官僚体制不仅是一个组织制度，还有一个人际关系的社会制度。中国的官僚制度是建立在一系列繁文縟节、社会价值等社会观念等基础之上，在长期的历史发展中成为国家基本的组织形态。这也是历代君王在国家治理中，面临治理规模问题时选择的一种灵活性机制。“当实施过程在科层制度中逐级向下延伸时，上下级间的非正式社会关系更加突出并占据主导地位，从而使得社会关系基础上的非正式谈判博弈愈演愈烈……这种互动在许多情形下不是基于正式权威关系的，而是更多地来自相互依存关系。”非正式制度在国家基层治理中起着关键作用。基层政府作为与群众直接打交道的政府层级，必须将中国传统的儒道文化和乡绅自治的历史传统镶嵌并融入到基层社会治理结构中，才能确保实现社会治理的有效性。

三、国家与社会关系

国家与社会关系是国家治理的另一条主线，表现为国家和社会群体的相互影响。以往的研究，将中央和地方关系的讨论局限在行政官僚体制内，而国家和社会之间的互动关系，越来越成为影响国家治理有效性的重要逻辑关系。运动型治理是在官僚体制内部发起，通过将民众卷入，进而发展成有组织的群众运动的过程。周雪光通过案例对比分析，两个村庄在相同的区域环境和资源环境下，基层政府在执行上级政府政策目标时表现出的差异化运作逻辑。两个村庄在针对政府发起的公共项目，基层干部和当事人所表现出对动员资源、问题解决所动用的社会网络关系，体现了国家治理中社会关系是如何镶嵌进来，并影响基层治理的有效性。这种通过使用社会资本和社会网络资源，具有“被迫利用”屈从型模式，而非建立在国家与社会间的“互惠”利益基础上，从而在一定程度上损害了国家治理的社会基础和有效性。在基层社会治理中，如果没有将社会关系的镶嵌和参与，国家治理的意志无法顺利实现。因此，周雪光得出结论，官僚制度逻辑必须将更广大的社会背景嵌入到各种制度逻辑的互动中探讨，这是把握国家治理逻辑，并将其运用到具体案例实践，实现治理有效性的关键。

（一）国家运作的逻辑

国家治理逻辑贯穿于自上而下的政策制定和执行。传统的中国治理模式中，乡村社会有稳定的宗法自治制度基础，中地关系处于相对松散状态，历史上存在皇权不下县等情况，基层社会依赖乡绅宗主的传统个人魅力型权威实现社会自治。然而，解放运动依赖，随着国家渗透与控制能力的增强，传统的分而治之的状态在制度层面正在消逝。中央政府逐渐通过纵向“条条”和横向“块块”的层级结构，实现政治教化和社会治安等意图。国家的逻辑主要是国家通过公共政策实现对乡公共产品的项目供给，关注在实际运行过程中的具体结果。纵向层级的科层制结构，国家治理的有效性意味着，政策的制定和执行需要统筹考虑不同部门之间的多重目标、多重利益之间的互动、竞争和妥协，为解释中央与地方之间政策执行有效性提供了逻辑依据。

（二）官僚制运作的逻辑

国家政策是通过各级政府的官僚组织体系加以贯彻落实的，基层政府在国家和乡村治理之间扮演的角色是如何起作用的？当前关于官僚政府的行为研究主要从施压、控制、旁观到积极维护程序公正等角度揭示了政府行为的特点。周雪光认为，基层政府的具体行为虽然表现各异，但其实质也存在一套稳定的官僚制逻辑。组织管理学理论认为，组织行为是官僚政府对任务环境和组织内部激励制度适应的结果。政府官僚的向上负责制和激励机制使得官僚政府对至上而下的任务和指令极其敏感。同时，面对中央政府相互矛盾和冲突的多重政策目标时，地方政府如何通过分配“注意力”资源，实现各种目标和利益的平衡，实现政策执行的灵活性。

（三）乡村运作的逻辑

在中国，村民参与公共领域中的行为方式不与西方意义上的公民身份和地位一致。乡村生活不是围绕个人建立起来，而是嵌入到一个更大范围的乡村社会网络关系中，主要表现为社会关系，如费孝通所描绘的“差序格局”构建起来的“社会圈子”。个人受到所处的社会关系的制约。从历史过程来看，随着社会的多元化发展、个体公民意识的增强、法治社会等制度环境的构建，各行为主体的角色和重点也在不断变化，尤其是地方政府在乡村治理中的作用越来越突出，乡村逻辑从社会和经济领域扩展到政治领域中，其在国家治理中表现得更为活跃和具有有效性。乡村的逻辑在不同时期，虽然受到国家逻辑和官僚制逻辑影响，但它仍能根植于具体社会关系和社会制度之中，表现出独特的组织机制。这启示我们观察国家治理的有效性，不能仅仅局限于国家逻辑本身，还需要具体的乡村制度在微观行为上的表现。在这一点上，周雪光强调了制度的内生性作用，即随着时间的推移，早期的国家制度已经在村庄发生作用，基层政府和乡村行为受到早起发生的事件的规范和约束作用。

（四）国家与民众间的抗争逻辑

近年来，中国社会发生的重大集体抗争运动，在国家高度组织化的社会管理和控制中，表现出“非直接利益相关者”的特征，各种无组织的、各自分散甚至矛盾的利益群体汇聚形成对政府权威的集体行动。现有的研究文献集中在非社会主义的经验研究上，组织能力、资源动员和利益表达等均无法对集体行动进行合理解释。这些建立在西方集体行动理论基础上的研究假设，无法对中国本土文化具有解释力，需要重新集合中国的制度环境和历史文化进行考虑。周雪光通过对比中西方理论差异，指出中共国家治理的制度安排以有形、无形的组织方式，构建了社会中的权威关系、政治过程和资源配置渠道的制度机制，成而塑造了不同组织群体间的边界和关系。国家的制度结构，限制了社会和个人的利益诉求的选择范围、方向和形式。在社会群体在没有共同利益的情况下，国家和社会关系建构的制度空间，限制了社会群体和个人政治参与的渠道和方向，以及自我利益的表达途径，其做出的行为在有限选择范围内表现出同步性，从而导致非共同利益性的“大多数”现象。因此，基基于中西方之间不同的国家制度形式，在研究中国的问题时，需要将国家制度形态纳入理论模型，才能对集体行动的产生和表现方式给出令人满意的解释（Tarrow 1989）。

在“组织的集体行动”方式中，周雪光提出“集体无作为”这一概念。从市场经济到社会主义的发展，现代国家崛起使得权力越来越集中于国家，个人越来越无力反抗，弱者进行反抗的方式具有有限性，所以只能运用“韧武器”进行表達，这是社会主义的政治背景下的隐性“抗议”。然而，这些集体行动背后反映了社会主义国家制度在处理国家和社会关系中的空间限度，在国家治理的有效性中损害了政权的合法性。因此，在考量民众的无组织集体行动和集体无作为对国家治理有效性和合法性的影响力度上，国家需要制定相应的政策，并启动相应的改革，对政府与社会之间重新进行制度安排和权力分配，并动态调整。这种这种“非组织的集体行动”，不仅仅是中国面临的问题，也是其他社会主义国家在社会转型时期面临的困境。所以，这一概念的应用，对于重描述社会主义国家，调整国家治理的制度安排，重构国家与社会的关系具有普遍的意义。

国家治理的制度逻辑，向我们展示了在国家治理规模客观的条件下，治理一个国家的需要处理政府间关系、国家和社会关系的复杂性和艰巨性。最后，对帝国治理的基本特征的阐述，回答了中华帝国为什么在历史上经历了停滞、低迷和徘徊的原因。因此，在今天的大国治理中，国家如何扮演自身的角色并保持其治理的统一和有效，既是一个社会问题也是一个时代问题。国家如何定位自身的角色和职能，处理好中央与地方政府间、国家与社会的关系，仍然需要研究者们在理论上把握宏观制度逻辑和微观行为之间的意义，识别不同群体背后的多重制度逻辑，解读具体历史背景下的制度逻辑和相互关系，最终实现国家的有效治理。

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