新型职业农民培育的现状与对策分析

陈祥云

摘要：培育新型职业农民，是政府解决“谁来种地”、“如何种地”，确保粮食安全的重大战略举措，是实施乡村振兴战略的重要人才保障。文章分析了新型职业农民培育的现状、存在的问题，从提高新型职业农民职业吸引力、落实完善扶持政策、健全培育体系三方面提出了促进新型职业农民培育工作的对策。

关键词：新型职业农民培育；主要问题；对策

培育新型职业农民，是解决“谁来种地”、“如何种地”，确保国家粮食安全，发展新型农业经营主体，推动现代农业转型升级的根本途径。自2012年首次提出培育新型职业农民以来，培育工作从试点示范发展到量质双升的新阶段。“人”是实施乡村振兴战略的关键要素之一，需要总结经验、分析不足，改进、完善新型职业农民培育工作，为乡村振兴提供人才支撑。

一、新型职业农民培育现状

（一）新型职业农民培育工作得到各级党和政府高度重视。自2012年以来，连续6年中央“一号文件”对新型职业农民培育工作作出全面部署。为加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍，2017年农业部编制了《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》。规划对新型职业农民培育的指导思想、总体要求、主要任务、重点工程、保障措施等方面作出详细部署和安排。党的十九大报告中提出要发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体。中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》强调：实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约，大力培育新型职业农民，全面建立职业农民制度。这都体现了中央对新型职业农民培育工作的高度重视。

在地方层面，河南、四川、江苏、黑龙江等十几个省先后出台专门文件或规划，就如何加快推进新型职业农民培育工作提出了具体措施。为落实责任，提升效果，新型职业农民培育被纳入粮食安全省长责任制考核指标，部分省还将其列入“菜篮子”市长负责制考核指标体系。此外，很多地方政府制定了专门的配套政策扶持新型职业农民发展。总之，新型职业农民培育得到了各级党和政府的高度重视，为其发展奠定了良好基础。

（二）新型职业农民扶持政策不断推进。为加快推进培育新型职业农民工作，各级政府制定了多种扶持政策。一是资金投入。中央财政每年安排的新型职业农民培育工程专项资金从2012年的11亿元增加至2017年的15亿元。在中央财政投入带动下，各地政府纷纷加大资金投入力度。据不完全统计，2016年地方各级财政投入突破10亿元，有力促进了新型职业农民培育工作稳步发展。二是创业扶持政策。鼓励土地向新型职业农民流转，以扩大经营规模；对农业生产设施、附属设施、配套设施用地按农业用地管理享受优惠政策；新型职业农民创办各类实业主体可以获得创业补贴，并享受各类税收优惠；优先安排新型职业农民承担各类农业项目。三是金融保险支持。强化金融信贷对新型职业农民的支持，鼓勵金融机构创新金融产品，加大对新型职业农民的信贷力度，并给予适当利率优惠。鼓励新型职业农民参加政策性农业保险，享受保费补贴；扩大农业作物保险品种，减少自然灾害对新型职业农民造成的损失。四是技术有指导。对新型职业农民开展免费培训，提升其种养水平和相关技能；通过技术专家与新型职业农民结对帮扶、入户指导解决其实际困难；搭建新型职业农民信息交流平台，为其提供技术咨询、信息服务。

（三）新型职业农民培育制度体系初步形成。在培育资源上，以全国农广校为主体，形成了6.3万人的师资库、9000个基地库、100个新型职业农民示范基地、100门精品课程的教学资源，供农民学习。在培育方法上，各地探索开展采取分级、分类、分层培育，突出培育精准性。在培育模式上，有的成立农民培育指导站，统筹指导新型职业农民培育工作，整合资源形成培育合力；有的依托农业院校成立职业农民培训学院，探索培育新路径；有的依托产业建立农民田间学校，在产业链上培育职业农民。在培育手段上，充分发挥信息化手段扩大影响力。如全国农业科教云平台、山东“农技宝”、湖南“湘农科教云”平台，开展线上培训、科技服务。总之，经过6年的探索，初步形成了政府推动、部门联动、产业带动、农民主动的新型职业农民培育工作格局，基本确立了生产经营型、专业技能型、专业服务型“三类协同”，初级、中级、高级“三级贯通”的新型职业农民培育制度框架。

（四）新型职业农民培育工作成效显著。截止到2016年，新型职业农民培育工程实施范围扩到8个整省、30个整市和2000多个农业县（团、场），培育对象涵盖了新型农业经营主体骨干、现代青年农场主、农村实用人才带头人以及农业产业精准扶贫户。目前，全国新型职业农民规模超过1400万人，新农人规模超过200万人，依托全国农广校体系实施“百万中专生计划”累计培养人员突破110万人。通过实施新型职业农民培育工程，培育了大批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民。新型职业农民扎根农村、创办新型农业经营主体，成为稳粮增收的基础力量，为保障粮食安全和农产品有效供给作出了贡献，促进了新型经营主体不断发展壮大，推动了农业转型升级和现代农业发展。同时，新型职业农民收入较高、身份受尊重，其职业吸引力初步显现。

二、新型职业农民培育存在的主要问题

（一）新型职业农民的职业吸引力有待提高。农业收入普遍较低，难以产生职业吸引力。传统农民是一种身份象征，追求的是维持生计，没有入职门槛、没有工作年限、没有选择的权利。新型职业农民需要具备较高文化素质和一定专业技能，在就业上拥有自主选择的权利，是一种职业，是市场化主体，是经济学意义上的理性人，追求报酬最大化。在二元劳动力市场上，农民作为理性经济人，短期他们通过空间流动，寻求劳动力的最优价格；长期他们将适应劳动力市场需求，流入城市市民化，使自身及后代有能力成为高收益部门的就业者。只有通过农业生产获得社会平均利润，使务农收入高于外出打工收入，才能吸引农民从事农业生产并以此为职业。当前，农业生产成本中的人工、农资、土地租金、服务费等不断上涨，农产品价格难以同步增长，甚至出现国内价格高于国际市场，农产品涨价的空间有限。虽然财政支农补贴在向新型职业农民倾斜，但是存在补贴对象不精准、补贴金额有限，无法明显提高务农收益。面对农业的低收益，新型职业农民增收压力大，在此情况下，农业作为职业难以产生吸引力。

农村公共服务体系和社会事业发展滞后，农村生活缺乏吸引力。农村劳动力大量向城市转移，不仅是城市提供了更多的就业机会和较高的劳动报酬，而且提供了更优质的公共服务，满足其发展需求。农村基础设施历史欠账较多、资金投入不足，农村公共服务体系与城市相比依然相对滞后，城乡差距呈扩大趋势。近年来，虽然农村公共教育、医疗卫生、公共文化、社会保障等社会事业稳步发展，但与全面建成小康社会目标和农民过上美好生活的期待相比，农村社会事业领域还有不少薄弱环节，短板比较明显。农村农业污染日趋严重、人居环境问题突出，影响农民群众的幸福感、获得感。农村公共产品和服务的供给不足，将不可避免地抑制农村劳动力留在农村务农的意愿，也无法吸引其他人员到农村就业、创业。

（二）新型职业农民培育扶持政策尚需落实、完善。扶持政策落实难，致使导向作用难以充分发挥。各级政府从财政补助、贷款贴息、用地用电保障、税费减免、信贷支持、项目申报等方面制定了优惠政策扶持新型职业农民。但是很多只是政策性文件，没有具体的实施细则，扶持政策落地难。加之扶持力度不够、可操作性不强、宣传不到位，对农民参与培育的吸引力不够，难以调动他们发展现代农业的积极性。特别是农业补贴、农业保险、农业贷款是提高新型职业农民收益、增强抵御自然和市场风险能力、解决融资困难的三个核心问题，如果难以落实到位，将制约新型职业农民队伍的发展壮大。

农村土地流转机制不通畅，制约了新型职业农民的生成。土地是实现农业规模化经营的前提，也是制约新型职业农民形成的主要因素，没有稳定土地制度就谈不上新型职业农民。通过延长农村土地承包期和探索土地三权分置，为建立农民退出土地机制奠定了基础。现实中，部分农民工已经举家迁移到城市，在城市有稳定的经济来源，未来从事农业生产的可能性很小，但是由于保留了农民身份，他们在农村拥有土地承包经营权，选择抛荒弃耕或者流转土地使用权。大部分农村老人出于生计需要耕种土地，只要有劳动能力，就一直耕种土地，土地承担着社会保障的作用。这两类人群拥有土地承包经营权，既阻碍了土地流转，又推动了土地租金的上涨，不利于农村土地实现规模化、集约化生产经营，不利于新型农业经营主体的发展。可以选择这两类特殊群体作为试点，探索农民退出土地的机制，为新型职业农民规模化经营提供需要的土地资源。

（三）新型职业农民培育体系尚需健全。培育运行机制不够健全。在思想认识上，有些部门和领导把新型职业农民培育等同于一般的农民技能培训，导致培育工作偏离新型职业农民培育目标。在管理机制上，新型职业农民培育涉及农委、人社、教委、供销联社、共青团、妇联、科协等部门，导致培育资源分散，无法发挥协同效应，培训效率不高。在培育对象选择上，有的地方为了完成上级培育任务将老人和妇女作为培育对象，这两类人员受年龄、文化素质限制，很难承担起发展现代农业的重任，浪费了有限的培育资源。此外，新型职业农民职业证书作用发挥有限，含金量不高，不利于发挥新型职业农民示范效应。

培育工作供需不匹配。首先，培育资源不足。农广校作为新型职业农民培育主体，但存在师资力量薄弱、设施落后、教学资源不足等问题，其他培育主体参与培育机制不畅通，难以有效参与新型职业农民培育。其次，培育内容难以满足农民需求。新型职业农民的培育以生产技术为主，而市场服务、电子商务、加工营销、政策法规等内容较少，而这些是市场化下新型职业农民必备的素质。再有，培育模式上多样性不足。培训以课堂讲授、观看教学视频为主，辅助以田间地头的教学、实践基地参观等形式。最受农民欢迎的现场示范教学和技术指导，受多种因素的限制难以推广。最后，培育对象重短期目标，轻长远目标。新型职业农民首先要“有文化”，必须具备较高的文化素质。当前新型职业农民培育采取临时充电式的教育只能解决一时之需，从长远来看，农业科技、农业文化、经营管理、发展理念这些知识需要经过系统学习才能形成。

三、促进新型职业农民培育工作的对策

（一）提高农民职业吸引力。适度规模经营，实现农业就业收益率不低于非农就业收益率。发达国家农民职业化的实践表明，农业的规模经营是提高农业收益率的基本途径。农业只有实现适度规模经营，才能降低生产成本，提高农业收益率，获得不低于务工的收入，从而调动农民经营农业的积极性。土地规模经营是农业规模经营的重要类型之一。培育新型职业农民首先要解决适度规模经营所需要的土地，只有大量的农民离开土地进入城镇实现稳定的非农就业，才能为种地的人留下较大的发展空间，实现规模经营。换言之，劳动力轉移是促使新型职业农民生成的基本条件。因此，要进一步推动城镇化和工业化的发展，通过政策措施加快农业剩余劳动力的合理转移。同时，又要保留合理、适量的劳动力从事农业生产。如何解决这种矛盾，需要科学的制度安排。

将新型职业农民纳入城镇居民基本公共服务体系。鉴于短期内难以实现城乡基本公共服务均等化的现实，把经国家认定的新型职业农民纳入城镇教育、医疗和养老保险体系。此举不仅具有操作可行性而且具有标志性意义，可以消除长期以来对农民的歧视，为农民成为体面的职业奠定基础。同时，要加大财政投入，创新农村基础设施投融资体制机制，推进基本公共服务均等化，推动城镇基础设施向农村延伸，加快补齐农村基础设施短板。通过夯实农村基础设施建设，促使农村基础设施条件明显改善、公共服务能力显著提高，使农村成为生态宜居的美丽乡村，让广大农民获得感和幸福感进一步增强，从而增强农民职业的吸引力。

（二）落实、完善新型职业农民扶持政策。提高执行力，强化扶持政策落地生根。为确保各项扶持政策落地生根、开花结果，让新型职业农民真正得到实惠，切实解决政策不配套、不衔接、不落地的问题。要梳理适用于新型职业农民培育政策中的优惠政策，广泛宣传，确保新型职业农民能够知晓国家政策、享受相应的扶持。各部门坚持问题导向，建立问题清单，制定专门措施，明确解决方法。通过细化实化新型职业农民培育的文件，推动政策的落实，使政策更具操作性、更接地气。上级部门要将新型职业农民培育优惠政策落实情况列入考核指标，并不定期对扶持政策落实情况开展督导，真正把有关扶持政策落到实处。

完善农村土地退出机制。如前文所述，对在城镇有稳定收入来源的农民工和务农的老人而言，在确保土地的保障作用由社会保障替代的前提下，可以通过激励机制引导他们退出农村土地承包经营权。具体做法是，首先按当地土地评估价格提供一笔“离农终身补贴”，作为放弃土地承包经营权的补偿。然后，参考城镇职工退休年龄，设定一个农民“退休年龄”，根据全国人均寿命减去退休年龄，乘以退休当年农村居民人均收入计算出退休补贴，将该补贴计入个人养老账户。鼓励这两类人放弃土地承包经营权，由村集体收回，然后以较低的租金长期租给新型职业农民经营。降低中小城市落户门槛，引导有稳定收入的农民工到城镇落户，享受城镇居民待遇。对于放弃土地承包经营权的农村老人，由于有补偿金和退休补贴可以保证离农后日常生活，并可继续享受农村医疗和养老保险待遇。通过以经济补偿和社会保障置换土地，加速土地流转，为培育新型职业农民创造条件。

（三）健全新型职业农民培育体系。健全培育制度。各部门要从保障国家粮食安全和重要农产品有效供给、推进现代农业转型升级和构建新型农业经营体系的高度认识培育新型职业农民的重要性。通过建立新型职业农民培育的部门联席会议制度，做好顶层设计，整合资源、形成合力，解决当前各自为政、资源重复浪费的现象。建立培育对象的精准瞄准机制，集中资源，精准发力，实现有的放矢，提高培育效率。短期内，培育对象应以真正从事农业生产、急需提升素质和技能的家庭农场主、专业大户、农民合作社带头人、返乡创业人员等青壮年农民为主。长期看，培育对象要涵盖农村“两后生”、有意从事农业的大中专毕业生。完善资格证书管理，兑现与证书相关的优惠政策待遇，建立新型职业农民年审、晋升和退出的动态监管机制，确保证书的含金量，发挥其示范引领作用。

优化培育体系。统筹各类教育培训资源，构建以农广校为主体，农业院校、农技推广站、农业科研院所、农业企业和农业合作社广泛参与的多元化新型职业农民教育培训体系，满足快速增长的培育需求。要加强新型职业农民培育师资队伍建设，通过进修培训，促使教师更新知识、优化知识结构；引进一批优秀毕业生、优秀新型职业农民充实到师资队伍。根据农民对科技文化、职业技能、学历教育、经营管理等不同需求制定新型职业农民不同培育内容，满足差异化的需求。创新教学模式，实行“分段式、重实训、参与式”培育模式，采取课堂教学、现场示范教学、实践体验、参观学习等相结合的培训方式。按照“农学结合”原则，探索中职脱产教育、远程教育、在线学习等培育模式。着眼长远，储备新型职业农民后备力量。采取中等农业学校免试免费入学、委托农业高职开设定向“农村班”的方式，吸引农村“两后生”参加学习，在校期间提供生活补助，毕业后在农村务农给予奖励，以此调动农民子弟从事农业的积极性。借鉴免费师范生的经验，在农业院校招收免费“职业农民班”，鼓励优秀学子投身农业现代化建设。

参考文献：

[1]崔红志.新型职业农民培育的现状与思考[J].農村经济，2017（9）：1—7

[2]洪仁彪，张忠明.农民职业化的国际经验与启示[J].农业经济问题，2013（5）：88—92

[3]胡越.新阶段推进新型职业农民培育工作对策[J].继续教育，2018（3）：50—53

[4]郭剑雄.工业化、选择性就业与农民的职业化[J].内蒙古社会科学（汉文版），2016，37（3）：109—117

[5]吴佩.培育中国农业的新未来——党的十八大以来新型职业农民培育成就综述[N].农民日报，2017—10—12

[6]夏益国，宫春生.粮食安全视阈下农业适度规模经营与新型职业农民——耦合机制、国际经验与启示[J].农业经济问题，2015（5）：56—64

[7]朱启臻，胡方萌.新型职业农民生成环境的几个问题[J].中国农村经济，2016（10）：61—69

（作者单位：九江学院会计学院）

责任编辑：凌玉