促进我国应急管理工作发展的思考和建议

吴大明

2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，我国组建应急管理部。作为国务院的组成部门，应急管理部将承担国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅应急管理、公安部消防管理、民政部救灾、国土资源部地质灾害防治、水利部水旱灾害防治、农业部草原防火、国家林业局森林防火、中国地震局震灾应急救援、国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部等职责。在国务院的统一领导下，应急管理部将从国家层面上编制、建设和演练应急总体预案和规划，一旦发生重特大灾难，通过统筹指挥来快速开展应急救援工作，最大限度的降低自然灾害和生产安全事故造成的损失，挽救人民群众生命财产。

森林灭火现场

应急管理部组建之后的优势

从应急管理部的组建及其对以往相关部门职责的统一规划来看，应急管理部的成立将会使我国拥有、保持和创新更加立体综合的应急资源和力量，有效应对突发灾难，逐步形成符合未来国际社会发展趋势和我国经济社会发展需求的“大应急”和“大安全”。而从安全生产科学和应急管理体系的角度来看，应急管理部组建之后的优势更加明显，具体表现如下。

有助于整体应急预案的编制。应急预案编制工作是一切应急工作开展的基础，预案编制的好坏将直接决定应急行动的有效开展。以往，由于我国应急管理行政资源的分散，负责各类灾难应急工作的政府部门往往从各自履职的角度出发，制定本部门的应急预案。但是，一旦发生重特大灾难，特别是综合复杂的事故灾难，各部门虽然均会在第一时间启动应急预案，但由于彼此之间的信息交流不畅，互相合作和资源调配缺乏科学整体协调，导致应急工作开展的效果大打折扣，甚至会出现“一加一小于二”的情况。而在新的应急管理体系下，政府将会从国家层面上制定更加综合全面的应急预案，从更高的角度上来规划应急救援行动方案和内容，充分发挥组织协调优势，大幅提升应急工作水平。

有助于应急资源的统一调配。过去，政府负责应急救援的各个部门为了应急工作的开展，均配备了一定数量的应急资源，如人力、物力和相关设备。但会造成一定程度上的资源交叉和浪费。例如：救援设备的重复购买、同类救援物品的大量堆积和救援队伍人员的繁杂臃肿。长此以往，这种资源浪费和低效利用会逐步累积和叠加，进而阻碍应急资源的科学补给和配备。在新的应急管理体系下，国家将会统筹应急资源采购、储备和调配，根据应急预案和对以往灾情的评估，均衡各类应急资源配置，能够有效的实现有备无患。

有助于应急救援的顺利开展。过去，重特大灾难发生后，国家层面上会迅速启动应急预案，各部门也会积极响应应急救援工作。但是，在应急救援行动开展过程中，由于信息获取和交流沟通不畅，造成灾情现场评估、专家决策支持和组织协调存在一定的瑕疵。例如，在“5·12汶川地震”的应急救援过程中，地震发生后，直到5月21日，国家汶川地震专家委员会才宣布成立，大大降低了专家决策支持的效率。而在新的应急管理体系下，一旦灾难发生，政府可以在第一时间获取信息并持续监测事态的发展，在全面获取和研判信息的基础上，结合综合专家队伍的智力支持，能够为科学有效的应急救援决策和指挥提供可靠的保障。

有助于应急救援的后期工作。应急预案启动及应急救援开展后，在努力挽救灾难造成损失的同时，如何防止次生灾害及灾后后续相关工作尤为重要。后期工作主要包括善后处置、保险赔偿、社会救助、事故调查、经验总结和改进建议。在以往的灾后工作中，由于职权分散，单凭某个部门很难全面解决后期工作的相关问题。例如，在重特大灾难的保险和社会救助方面，就需要跨越部门之间的壁垒，充分借助各方经验和力量，从政府整体的层面上组织牵头并推进工作的落实。从“12·20深圳山体滑坡”事故的后期处理工作来看，以受害人保险赔付为例，当时在政府的决策和统一协调下，创新实施了政府先行赔付，起到了很好的社会稳定效果。从此经验可看出，在应急管理部的统筹安排下，今后类似救援后期工作处理也将会更加快速顺畅。

加强和完善我国应急管理体系的建议

在看到应急管理部组建优势的同时，我们仍应清醒的意识到还有很多工作需要完善。从应急管理部的体制机制和发展趋势来看，下一步，需要从五个方面加强和完善我国应急管理体系。

要加强应急管理法律法规的制定完善。目前，我国应急管理法律法规主要分为自然灾害类、事故灾难类、社会安全事件类和公共卫生事件类。从应急管理部的职能看，应急管理法律法规建设完善的重点为上述前三类。以往的应急管理法律法规是从各部门自身角度出发制定的，但不同部门应急法律法规存在一定交叉，相互之间衔接也不够流畅。在新形势下，为了解决上述问题，加强应急管理立法工作的开展，应从顶层设计上进一步明确应急管理范围、职责和具体工作，从面到点的逐步完成法律法规的建设和完善。另外，考虑到以往各部门相关法律法规的延续和完善，也应加强部门间法律法规的横向合并、衔接和修改完善工作，进一步丰富完善应急管理法律法规体系。

要梳理并明确应急管理政府职责分工。从改革方案看，应急管理部将原有政府相关部门的职能进行了合并，统一优化了我国应急管理的有生力量。但是，由于以往各部门职责存在一定交叉，如何在新系统内快速理顺相互之间关系，整合资源并实现各类重特大灾害应急力量互补，是下步工作的一个重点。首先，应从各部门原来的职责范围着手，将各部门工作职责逐一对比，结合我国应急救援现状和发展趋势，进一步明确各部门职责分工。然后，通过归类和合并的方式，完成交叉职权的整合。另外，对此次改革中从原有职权部门中剥离出来的相关职责，例如安全生产监管问题，各省地市级政府也应及时做好相应的衔接工作，实现权责的妥善交接。

要加强体系内智库机构的合作和交流。智库机构是政府科学决策的重要抓手，也是政府工作顺利开展的重要保障。在以往工作中，各部门结合工作特点，逐步建立了完善的智库支撑体系。例如，各部门有其直属的事业单位，也有长期为其工作支撑的学部队和武警森林部队的转制，意味相关消防和武警战士将从军队系统剥离。为解决这些问题，需要政府加快制定符合不同层面应急管理人才的管理政策，积极留住人才、培养人才和发展人才。应从各类人才原来所在体系的人才队伍建设体系出发，综合考虑现有工作的需要和发展趋势，制定符合各类人才特点的管理办法，在保持和发扬应急工作荣誉感和使命感的同时，使人才队伍能够得到切实的锻炼和成长。同时，要做好各部门人才队伍的梯队建设，逐步形成老中青的人才队伍序列，持续保持应急工作的有生力量。

加强应急相关知识的普及，进一步提高人们的风险防范意识和自救互救能力

要加强应急管理工作社会的广泛宣传。应急管理部成立以后，应从整会和协会。随着应急管理部的组建，在各部门职权整合的同时，其相关的智库机构也将面临着整合。应本着实事求是的态度，从有利于智库机构发展的角度出发，科学合理的开展整合工作。同时，为了增强智库的智力优势，可搭建不同行业领域智库合作平台，加强其在应急管理工作方面的交流和沟通，进而更好的为应急管理工作保驾护航。

要加强应急管理工作的人才队伍建设。本次改革过程中，也涉及到人才队伍的重新组建。例如，公安消防体上制定和完善应急管理工作的社会宣传战略和目标。将政府职员、企业员工、学校师生和广大群众纳入应急管理的宣传教育总体规划，加强对重点人群的应急救援知识培训和教育，拓宽宣传教育的渠道和方式，推进应急管理深入社会发展的各个角落。通过创新丰富的宣传方式，提高人们参与应急管理培训教育的积极性，加强应急相关知识的普及，进一步提高人们的风险防范意识和自救互救能力。