从历史回望中把握组建应急管理部的意义

王宏伟

2018年注定会在中国应急管理发展史上留下浓墨重彩的一笔。根据《国家机构改革方案》，我国按照“9+4”的模式，将分散在多个机构的自然灾害、事故灾难应对职能加以整合，组建全新的应急管理部。笔者认为，这是推动我国应急管理事业深入发展的一个宝贵契机。然而，不理解我国应急管理部组建的背景与意义，就不能真正地认识这一契机，更不能及时地把握这一契机。

单灾种应对时期（1949－1978年）

“突发事件”一词是“非典”之后出现的，但应对突发事件的实践却早已有之。

新中国成立伊始，当我国还处于百废待兴、百业待举之时，便遭受了重大事故灾难与自然灾害的侵袭。1950年2月27日，河南宜洛煤矿老李沟矿井发生瓦斯爆炸事故，造成174人死亡。1954年，我国又遭遇了罕见的江淮洪灾，历时长、范围广、损失重，仅江苏省一省死亡人数就多达1196人，被称为“新中国第一巨灾”。

为了应对事故灾难与自然灾害，确保公众的生命、财产安全，我国政府成立了应对与管理机构。例如，1949年11月2日，中央政府成立劳动部，下设劳动保护司，主管生产安全事故的防范。又如，1950年6月7日，我国正式成立中央防汛总指挥部，总指挥部主任为时任政务院副总理的董必武。

从新中国成立到改革开放，这一时期历经大约30年。我国各种自然灾害、事故灾难、传染病疫情、重大刑事案件时有发生，如国产首艘万吨轮沉没、牛田洋事件、驻马店水库溃坝事件、邢台地震、海城地震、唐山地震，等等。但是，在计划经济年代，中国的工业化、城市化水平总体不高，风险复杂程度相对有限。户籍制度将人束缚在居住地，整个社会流动性较低。在政治挂帅的年代，政府对突发事件的相关信息进行严格控制与封锁，限制其扩散与蔓延。加之信息传播手段落后，突发事件即便发生，其影响也难以为外界所知晓。

在这一时期，我国突发事件应对的主要特征是单一灾种应对，如消防部门负责火灾扑救、水利部门负责防汛抗旱、地震部门负责震灾监测与预报等。由于经济社会发展和人民生活水平较低，公众对温饱的生活追求压倒了对安全的需求。而且，在信息闭锁、思想与言论受到政治控制的背景下，突发事件作为抹黑政府的负面事件绝非一个可以公开讨论的话题。政府采取自上而下的政治动员手段，可以调集全社会的资源与力量。当巨灾发生时，中央政府就会临时成立指挥部，不惜一切代价加以应对。由于当时社会组成与结构单一，政治动员成本非常低，并可以起到良好的效果。1976年唐山地震前夕，河北省承德市青龙县根据对相关地震信息的研判，将公众提前疏散，实现了零伤亡。1996年，联合国官员科尔博士在唐山地震20周年之际到青龙县考察时惊呼为“青龙奇迹”。

单灾种应对失调时期（1978－2003年）

1978年，中国开启了改革开放的新征程，经济转轨、社会转型耦合。它给中国带来了翻天覆地的变化：中国从计划经济向市场经济过渡，从乡村为主型社会向城市为主型社会过渡，从伦理型社会向法理型社会过渡，从封闭社会向开放社会过渡，从同质性社会向异质性社会过渡。

人们的思想、观念得以极大地解放，生产力发展的潜力得到极大释放。社会越发朝着多样化、多元化的趋势发展，国际化成为一股难以抗拒的潮流。“单位制”社会逐渐解构，人被还原为社会人。同时，约束人员流动的户籍制度松动，异地经商、务工人员增多，大量人口在城市化进程中向城市集中，人户分离现象严重，既有的社会控制手段出现失灵。社会信息化程度越来越高，从固定电话到移动电话，公众之间的沟通越来越便利。特别是，1994年中国接入国际互联网，使得突发事件的传播环境发生了巨大的变化。

随着改革开放事业不断深入，中国社会的风险复杂性与不确定性明显提升并且表现出跨界性特征。以往，专业部门按照既定的权责设定，就可以有效地组织应急响应活动并取得较好效果。在流动性风险面前，旧有的政治动员模式受到挑战：政府对社会的动员从“一呼百应”变成了“百呼难应”。

面对社会新变化，单一灾种应对及其以控制为导向的管理模式越发难以奏效。政府或者进行救灾模式创新，或者成立新的机构，以应对突发事件的挑战。中国自然灾害管理出现了明显的变化，中国红十字会、中华慈善总会等社会组织在灾害的防范与救助中扮演了重要角色，而且救灾国际合作明显加强。1991年5～6月，华东地区发生严重水灾，涉及18个省。我国通过“国际减灾十年委员会”向国际社会提请援助，这在计划经济年代是不能想像的。

另外，在经济利润刺激下，一些工矿商贸企业不顾职工的生命、健康与安全，盲目追求生产速度、数量，甚至非法经营，导致重大矿难之类的生产安全事故高发、多发。1999年12月30日，为了遏制煤矿生产安全事故，我国成立了煤监局。2001年2月，国家又成立安监局，与煤监局两块牌子、一个机构。2003年，国家安监局升格为总局，变成国务院直属机构。

不仅如此，伴随着经济发展进入黄金期，我国也进入了人民内部矛盾的凸现期、刑事犯罪的高发期、对敌斗争的复杂期。经济发展失信、社会发展失稳、公众道德失范、社会心理失衡等多种问题并存、叠加。改革带来的利益调整与观念的激烈碰撞，使群体性事件的应对成为维护社会稳定的重要问题。社会安全事件成为社会关注的重点。

在这一时期，单灾种应对模式没有变化。我国根据国际原子能机构的要求，于1986年开展了核应急工作。这里的应急管理依旧体现的是单灾种应对的概念。总之，单灾种应对已经开始变得不合时宜了，因为社会变得越来越复杂。

应急管理起步时期（2003－2007年）

人类进入新世纪后遭遇的第一场重大突发事件就是美国的“9·11”。恐怖分子劫持远距离、长航时民用客机，对超级大国进行非对称的袭击，取得了以小博大的效果。人们朦胧地觉察到，21世纪的风险不同于20世纪。2003年，SARS疫情爆发，一个规则的冠状病毒将整个世界“搅得周天寒彻”、混乱不堪。这两起重大突发事件警示人们，必须面对高度复杂、高度不确定的风险。

近年来我国应急救援队伍体系不断完善

进入21世纪后，人类向后工业社会加速迈进。全球化、工业化、信息化、城市化使得风险出现变异：第一，风险具有高度的不确定性，其缘起、发展路径与未来方向均不明确，如SARS那样“来无影、去无踪“；第二，风险具有高度的流动性，可以借助全球化对时空的挤压作用，让一切边界都失去意义；第三，风险具有高度的复杂性，其演进往往产生“蝴蝶效应”，不遵从线性规律，一个微小的扰动可能会导致复杂系统的瘫痪。人类在经济社会发展过程中制造并释放出惊人的能量、速度，并反作用于人类自身。同时，人类社会由于结构复杂、高度流动、严重依赖高技术、快速城市化等原因，在突发事件面前变得越来越不堪一击，脆弱性明显提升。

2003年“非典”发生后，我国开始了现代应急管理建设的征程。现代应急管理是综合性的：从主体上看，它包括政府、企业、社会组织与公民个人；从过程看，它包括减缓、准备、响应、恢复；从客体看，它包括自然、技术、生物、人为风险及其引致的各类突发事件。

我国现代应急管理体系被打上非常明显的安全生产的“胎记”。在相当长的时期内，为应对工业化时代的事故灾难，安全生产积累了比较丰富的应对经验，如应急预案。例如，2002年版的《安全生产法》就有对安全生产应急救援预案的要求。在应对SARS的关键时刻，这些经验被移植于“非典”的应对，并被总结、固定下来。我国应急管理的核心被表述为“一案三制”，即应急预案与应急体制、机制、法制。

经过不懈努力，在应急预案建设方面，我国形成了“横向到边，纵向到底”的预案体系；在体制方面，从国务院到县级市人民政府办公厅或办公室都内设了应急办；在法制方面，我国颁布实施了《突发事件应对法》。客观地讲，“一案三制”对我国现代应急管理的顺利起步功不可没。甚至可以说，它基本确立了中国应急管理的“四梁八柱”。

应急管理发展迷茫期（2008－2012年）

2008年1月，南方低温雨雪冰冻灾害发生，抢险救援与煤电油运指挥部设在国家发改委。5月，汶川特大地震发生，国务院成立了以总理为总指挥的抗震救灾总指挥部。在巨灾应对中，既有的应急体制难以协调各方的弊端被暴露。此后，我国应急管理逐渐进入发展迷茫期。

突发事件可以被分为常规突发事件与非常规突发事件。常规突发事件是周期性发生、有规律可循、可以调动本地化资源应对的突发事件。通常，政府各部门只要按照清晰的职能分工，就能成功、高效地应对。顾名思义，非常规突发事件的特征则与此相反。工业社会的突发事件多为常规的，而后工业社会的突发事件则多为非常规的。由于我国正处于迈向后工业社会的转轨期，常规突发事件与非常规突发事件并存。在应对常规突发事件过程中，按照“一案三制”理念构建起来的应急体系是有效的。但是，面对非常规突发事件，这套应急体系因缺少必要的灵活性、适应性和响应性而陷入困境。例如，许多人抱怨，应急预案“不管用”“不顶用”。其背后的根本原因是：预案所设计的简单、确定情境与突发事件现场的复杂、不确定情境相去甚远。

在“一案三制”中，应急体制至关重要。体制具有很强的刚性，并制约着机制。而法制则是将应急体制与机制的核心制度设计用法律的形式稳定下来。但是，长期以来，应急体制成为应急管理界的“诟病”，应急管理人员常常“带着脚镣跳舞”。这是因为：作为办公厅或办公室的内设机构，应急办要履行应急值守、信息汇总、综合协调三大职责。但是，综合协调因应急办自身的层次、规格过低而难以实现。

应急办存在的最大意义就是综合协调，因为它是应对现代社会复杂性风险所不可或缺的。从世界各国的应急管理实践来看，协调部门的行政权力普遍配置较高。例如，日本兵库县（相当于省）最高应急长官为防灾监，为该县副知事（相当于副省长）；美国F EM A创建之初是内阁级的部门，直接听命于总统。

由于体制的羁绊，当重大突发事件发生时，主要领导的靠前指挥，取代应急办；当一般性突发事件发生时，负有主责的专业部门又会甩开应急办。所以，应急管理干部称自身的地位为“尴尬”，并非虚语。于是，应急办的职能出现内敛化，即逐渐将自身的定位设为领导应对重大突发事件的决策“参谋”与“助手”。所以，综合协调意义上的应急管理在2008年之后发展比较缓慢，面临着选择发展方向与路径的难题。

应急管理振兴时期（2012－现在）

党的十八大之后，我国成立了中央国家安全委员会，颁布了新的《国家安全法》《反恐法》《网络安全法》等重要法律，安全体制发生重大变化。在官方重要文件中，虽然“应急管理”出现的频次减少，但“国家安全”“公共安全”成为中国政治中新的热词。有效维护国家安全、公共安全必须加强应急管理。

党的十八大以来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件的应急管理都取得了巨大成就。重大自然灾害的应对模式发生了变化，属地为主、分级负责的特点更加明显，综合防灾减灾救灾能力提升，这在雅安芦山地震和云南鲁甸地震救援中得以体现。安监部门积极探索安全生产体制改革，“党政同责，一岗双责，齐抓共管”“管行业必须管安全，管生产必须管安全，管生产经营单位必须管安全”等新的观念深入人心，城市安全发展被列入工作议程之中。卫生应急管理以能力与体系建设为核心，着力提升突发公共卫生事件和紧急医学救援能力。公安部门着力打造立体化社会治安防控体系，等等。

2018年，我国机构改革的重要举措之一即组建应急管理部。这对于振兴中国应急管理具有非常重要的意义。一是有利于加强灾害应急管理的统筹协调，解决灾害应对存在严重碎片化的问题。应急管理部的成立使分散的职责得以有效整合，便于统一领导和指挥，可以提高应急管理的统筹协调水平。

二是有利于提高灾害应急管理的专业能力。作为国务院组成部门，应急管理部的正部级机构设置高于原国务院应急办司局级的架构。未来，地方政府将设立对应的应急机构，上下形成一个具有凝聚力和归属感的系统，稳定应急管理队伍，使应急经验得以持续积累和代际传承。同时，应急管理的专业性也会不断增强。

三是有利于实现灾害应急救援资源的整合。长期以来，公安消防主要从事火灾扑救工作以及社会救援工作，受武警总部与公安部的双重领导。《突发事件应对法》规定，县级市以上人民政府建立综合性应急救援队。从各地实践来看，综合性应急救援队主要依托公安消防部队而建。武警森林部队主要从事森林火灾扑救，受武警总部与国家林业局的双重领导，主要分布于东三省、内蒙、云南等地。按照“军是军，警是警，民是民”的武警改革原则，公安消防部队、武警森林部队进行转制。转制后，他们与安全生产、地震应急等应急救援队伍一道，由应急管理部统一管理。这可以实现多种应急救援力量的整合，产生1+1>2的效应。不仅如此，应急管理部还将统筹应急物资的储备。历史上，许多应急部门都储备了一定种类与数量的应急物资，但彼此之间因部门分割而缺少共享、共用，造成了物资的重复储备或储备的空白。应急管理部成立之后，无疑会整合分散于各个部门的应急物资，提高物资储备与使用的效率，降低储备成本。

四是有利于灾情信息的统一收集与发布。以往，面对同一场自然灾害，应急、减灾、防汛抗旱等部门都建立了自己自成体系的灾情收集与报告制度，经常出现灾情统计数字差异较大，给应急决策者带来很大的障碍与困难。灾情信息决定着应急力量与资源的调配范围与速度，是避免应急响应不足或应急响应过度的重要依据。应急管理部将建立整合的灾情报告系统，并统一发布灾情信息。

五是有利于形成对灾害风险整合式治理的局面。应急管理部既负责指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治，也负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理。自然灾害也可能导致事故灾难，如2008年的南方低温雨雪冰冻灾害对多个城市的关键基础设施运行造成威胁，引发“自然—技术”型灾难。而且，应急管理部的成立还可以避免从前存在的责任不清、相互扯皮问题，有利于对灾难原因进行实事求是的调查评估，进而弥补风险监管的缝隙。例如，在现实中，消防与安监两个部门经常会对同一起突发事件是生产安全责任事故、还是消防安全责任事故而出现纠缠不清的纷争。这不利于多部门对灾害风险进行整合式治理。应急管理部的组建将有效地解决这一问题，便于多部门合力治理风险，消除监管的盲区与空白。

总之，灾害或灾难与人类的发展始终相伴、如影随形。不同时代的灾害或灾难有着不同的特征与规律。从人类社会发展的历程来看，农业社会、工业社会与后工业社会的风险截然不同：农业社会的风险是简单而确定的，工业社会的风险是低度复杂与低度不确定的，而后工业社会的风险则是高度复杂与高度不确定的。

目前，我国社会正在从工业社会向后工业社会过渡，社会风险的复杂性与不确定性明显提升。组建应急管理部是我国适应时代发展要求、应对非常规突发事件的必然要求，为我国振兴应急管理提供了千载难逢的契机。