我国中小学领导与管理制度的变革

/ 南京晓庄学院教师教育学院

校长负责制渐趋稳定并完善

学校领导体制是领导与管理学校的根本制度，关系到学校能否办好。在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）要求实行校长负责制之前，党支部领导下的校长分工负责制是实行最长的中小学领导体制。《决定》不仅要求“学校逐步实行校长负责制”，还提出促进学校民主管理、弥补校长个体智慧不足的办法，即“有条件的学校要设立由校长主持、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。《决定》出台后，各地中小学校领导体制改革开始由点到面地推进。

1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）要求，“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”。与《决定》相比，《纲要》取消“逐步”二字，这意味着校长负责制将在全国范围内推行。华中师范大学学校领导体制改革课题组于1993年底对湖北、湖南、河南、江西和广东等省189所农村中小学进行过问卷调研，结果显示，有59.8%的学校实行了校长负责制，大中城市则普遍实行了校长负责制。课题组认为，校长负责制的推行提高了学校管理效率，促进了学校管理的法制化，促使学校内部进行管理体制的改革，也使教育管理研究获得重视。但整体而言，仍存在校长办学权力不到位、学校内部关系未完全理顺、教职工民主管理和民主监督权力未得到普遍落实等问题。

进入21世纪，教育部一直强调坚持和完善校长负责制。2006年《中华人民共和国义务教育法》第二十六条规定：学校实行校长负责制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求完善中小学和中等职业学校校长负责制。2013年《义务教育学校校长专业标准》，从规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理和调适外部环境六个方面规定了校长的职责标准。但是到目前为止，校长负责制的操作性规程并不完善，同时，随着教育改革的不断深入，其弊端也逐渐显现。比如，校长在学校内部的管理决策中 “一言堂”，教育行政部门直接干预学校管理事务等。总之，校长受到太多的外控束缚，但其在学校内受约束较少，而学校的民主管理机制远未健全。

因此， 2012年颁布的《全面推进依法治校实施纲要》要求，“中小学要健全校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善民主决策程序”。 2017年12月教育部印发《义务教育学校管理标准》，要求“建立问题协商机制，听取学生、教职工和家长相关意见和建议，有效化解相关矛盾；坚持民主集中制，定期召开校务会议，健全学校教职工代表大会制度等”。可以说，管办评分离及学校内部治理结构的改革，为更好地实行校长负责制铺平了道路。

校长职级制改革全面推进

校长职级制是指取消学校和校长的行政级别，设置独立的校长职级序列、晋升通道、薪酬体系和职级评定标准，并实行分级聘任的校长管理制度。它打破了校长任职的终身制，代之以聘任制，其本质是为了促进校长的专业化。在实行校长职级制之前，全国绝大部分学校校长是通过任命上任的，校长具有行政级别。这种制度是为提高中小学地位，将中小学校长的职务级别和工资待遇与学校行政级别挂钩而形成的。

随着社会发展，这套制度逐渐出现了以下问题：一是为解决个别人的级别或待遇问题，不懂教学的干部到学校做校长成为常见之事；二是行政体制下校长“政务”和“外务”压于一身，不少校长为了级别晋升而荒废了专业提升；三是校长不愿去行政级别较低的学校任职，影响了薄弱和农村学校的管理水平提升；四是教育行政部门主管领导可能难以指导、管理行政级别比自己高的校长及其学校。正是在这样的背景下，不少地区开始探索实行校长职级制。

校长职级制：从“试行”到“积极推进”。1993年，上海率先提出实行中小学校长职级制，次年在静安、卢湾两区进行试点，1997年继续扩大试点并顺利完成静安区、卢湾区和扩大试点区县校长职级制认定的并轨工作。北京市西城区，广州市天河区、荔湾区、海珠区，广东省中山市，山东省潍坊市等地也随后跟进试点。在国家层面，1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中首次提出：“要继续巩固和完善中小学校长岗位培训和持证上岗制度，试行校长职级制，逐步完善校长选拔和任用制度。”

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求：“改革中小学校长的选拔任用和管理制度……推行中小学校长聘任制，明确校长的任职资格，逐步建立校长公开招聘、竞争上岗的机制，实行校长任期制，可以连聘连任。积极推进校长职级制。”从“试行”到“积极推进”，校长职级制在国家层面得到了肯定并将获得长足发展。

在国家政策推动下，上海市委组织部、上海市教育工作委员会和上海市教委于2000年发布《关于印发〈关于上海市推行中小学校长职级制度的实施意见〉》，在全市范围内推行中小学校长职级制。规定中小学校长职级分五级十二等，即特级校长，一级一等、一级二等校长，二级一等、二级二等、二级三等、二级四等校长，三级一等、三级二等、三级三等、三级四等校长，四级一等、四级二等校长。各职级列的评价指标体系包括3个一级指标（包括个人素养、专业修养和办学成效），8个二级指标（包括思想素质、道德品质、办学思想、学校管理、教育教学、师资建设、办学绩效和社会影响），每个二级指标都有明确的评审标准。各级评审委员会由11～17人组成，党政领导、名校长和专家各占三分之一。

上海开始探索实施校长职级制，在实行职级制的同时，保留校长行政级别，呈“双轨”制特点，而山东省潍坊市一次性取消校长行政级别，在某种程度上更具开创意义。潍坊市从1999年开始在高密市试点校长职级制，2001年在潍坊市市属学校进行试点，2004年9月潍坊市委、市政府印发《关于推行中小学校长职级制度的实施意见》，2011年8月印发《关于深化和完善中小学校长职级制改革的实施意见》，从制度层面建立起促进校长专业发展、保障教育家办学的管理制度。

潍坊的校长职级分小学，初中和高等、中等职业学校三个系列，每个系列分四级六等，即特级校长、高级校长（分一、二、三档）、中级校长（分一、二、三档）和初级校长（分一、二档）。特级校长的数量控制在全市中小学校长总数的2%以内，实行评级晋档、动态管理制度。校长职级评定是根据办学满意度、办学业绩、专家办学能力等维度标准，通过教育专家团队进行评价。潍坊市的教育专家团队来自全市统一的专家评委资源库，由知名校长、教育专家和优秀教师代表组成，每两年更新一次。校长评聘的专家团队从专家库中随机抽取，一般由7～11人组成。同时，需要选聘校长的学校的教师和家长代表列席，通过问卷测评、认可度调查等形式参与评价。

校长职级制：从“稳步推开”到“全面推进”。2003年人事部和教育部联合印发《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，提出：“改进和完善中小学校长选拔任用制度。积极推行中小学校长聘任制。中小学校长实行任期制”，“逐步取消中小学学校的行政级别，要按照先行试点、稳步推开的原则，积极开展中小学校长管理改革的试点工作”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求“推行校长职级制”，紧接着《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》将“探索中小学校长职级制，深化中小学教师职称制度改革”作为一项重要任务。吉林省松原市、上海市、山东省潍坊市、广东省中山市、陕西省宝鸡市被列为试点单位。

2013年颁布的《义务教育学校校长专业标准》要求，“严格义务教育学校校长任职资格标准，完善义务教育学校校长选拔任用制度，推行校长职级制……”2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，要求“全面推进中小学校长职级制改革，实现校长的专业化、职业化”。可见，经过二十多年的发展，校长职级制已经具备在全国范围内推广的条件。

2016年，山东以推进基础教育综合改革为主线，全面推开中小学校长职级制和去行政化，“十三五”期间将全面取消中小学校长行政级别。深圳市人力资源和社会保障局、深圳市教育局也颁布了《深圳市中小学校长职级制管理办法》，在全市范围内推进校长职级制。安徽从2016年起在全省范围内推行校长职级制改革，预计到2020年全省取消校长行政级别。其他省市也在不断推进校长职级制的落地。

学校内部治理结构逐渐完善

依法治校：逐步实现“一校一章程”。1995年《中华人民共和国教育法》明确提出要制定学校章程。2003年，教育部颁布《关于加强依法治校工作的若干意见》，提出“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。但那时学校章程建设并未引起足够重视。

2012年，教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，要求“依法制定具有自身特色的学校章程”，并希望通过章程建设，促进学校自主权的增加，规范学校内部权力结构和权力运行规则；同时，提出学校章程建设日程表，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，再次提出“各级各类学校要依法制定具有各自特色的学校章程，形成一校一章程的格局，同一学区内的小学可以制定联合章程”。至此，学校章程建设在全国范围内大中小学全面铺开。

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2017年12月，教育部颁发《义务教育学校管理标准》，要求“依法制定和修订学校章程，健全完善章程制定和监督机制，规范办学行为，提升学校治理水平”。学校章程建设情况成为评价学校管理的重要标准。经过二十余年的发展，尤其是近年来的积极推进，学校章程建设获得长足进步。

多元民主参与：从“指导”到“实操”。当前，中小学民主参与机构主要有校务委员会、教职工代表大会、家长委员会以及学生自治组织等。随着政策文件的步步推进，政策专门化、具体化、地方化的同时，各机构及其主体参与学校治理有了更多的“实操”依据。

校务委员会。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”，之后，校务委员会在政策文件中较少被提及。直到2012年的《全面推进依法治校实施纲要》、2015年的《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，校务委员会才再次引起关注。后者要求，“中小学建立由学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等参加的校务委员会”。

近年来，我国很多市县颁布了自身校务委员会或现代学校制度建设的文件。比如，深圳市教育局印发了《深圳市中小学校全面推进现代学校制度建设指导意见》、宁波市教育局印发了《关于推进建立健全中小学校务委员会制度的意见》，此外，南京、山东等地也在积极探索校务委员会的建设。在政策地方化的过程中，校务委员会建设更加具有操作性。

教职工代表大会和家长委员会。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，“建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”。2003年，《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》指出，“要进一步完善教职工代表大会制度”“推进家长委员会的建立”。但是，这些规定只是对利用教师代表大会、家长委员会促进教师和家长参与民主管理和监督做了方向性指导，并未对如何参与做出细致的规定。2011年教育部颁布《学校教职工代表大会规定》，对教代会的职权、代表的选举、任期、权利、义务及组织规则、工作机构（即工会）等方面的问题做了详细规定。2012年教育部颁布《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》，对家长委员会的意义、职责、组建等方面做了规定。2015年10月，教育部首次以家庭教育为主题颁布《关于加强家庭教育工作的指导意见》，提出将家长委员会纳入学校的日常管理，发挥好家长委员会的作用，让其成为联结学校教育与家庭教育的重要桥梁。一系列文件的颁布使得教师和家长参与学校事务具有了可操作性。这其中也包括2012年《全面推进依法治校实施纲要》、2017年《义务教育学校管理标准》等文件对教师、家长参与做出的指导或要求。

此外，在管办评分离背景下，参与教育评估是近年来国家赋予社会参与的重要任务。2014年《深化教育督导改革 转变教育管理方式的意见》、2015年《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》都对其有所提及。而地区层面，2016年9月《山东省第三方教育评价办法（试行）》使得社会参与教育评价更具操作性。而学生自治组织及学生参与虽在《全面推进依法治校实施纲要》《义务教育学校管理标准》等政策文件中有所提及，但中小学阶段的学生参与并未引起重视。

综上，改革开放四十年来，我国中小学校领导和管理制度经过不断更迭，目前形成了以校长负责制为核心，一方面致力于校长自身建设，一方面致力于完善学校内部治理结构的基本格局，为实现学校自主办学提供了人力和制度保障。