保健食品市场乱象成因分析及对策

文/张雪艳 通讯作者/王素珍

健康中国战略为保健食品产业提供了良好的发展机遇，中国营养保健食品协会的数据显示，目前中国保健食品的产值约有4000亿元人民币。保健食品产业产值空间巨大，为保证产业良性发展，2017年10月，国务院食安办、原国家食品药品监督管理总局等9部门联合开展食品保健食品欺诈和虚假宣传专项整治，在全国破获多起保健食品重大违法案件，这些不法保健食品案件侵犯了消费者的合法权益，阻碍了产业发展，影响社会稳定[1]。本文通过对保健食品市场混乱的主要原因进行探究，并提出相关对策建议，以促进保健食品产业健康发展，维护人民身体健康和合法权益。

资料与方法

1.资料来源

2018年5月3日，国家市场监督管理总局官网公布了2017年7月-2018年3月各地食品保健食品欺诈和虚假宣传整治案件信息，本研究从中挑出保健食品违法案件，剔除难以定性的案例，得到案件343个，并对这些案件展开分析。

2.方法

从343件案件中提取保健食品市场中的常见问题，归纳为几个维度和若干具体问题，若一个案件有多种违法行为，则以最主要的问题定性，利用鱼骨图结合头脑风暴法和案例分析法分析产生的原因，以二八法则为指导，进一步分析得到主要原因。

结果

1.保健食品市场的主要问题

通过对343个案件进行整理分析，将涉及的违法行为归纳为非法经营、虚假宣传、标识标签说明书不符合要求、经营企业不作为这四个维度，其中非法经营最多，占比45.19%，其次就是虚假宣传问题，占到违法行为的26.23%，具体见表1。每个维度对应其具体子问题（共17个），统计结果见表2。

表1 保健食品市场违法行为统计

表2 保健食品市场违法行为统计

（1）非法经营行为

保健食品经营企业非法经营行为具体表现为无证经营（无《食品经营许可证》）、经营假冒伪劣保健食品（经营非法添加的保健食品、经营未注册/未按规定注册的保健食品、经营检验不合格的保健食品）、超范围经营（超过批准的产品/地点/擅自变更许可事项）、经营不符合食品安全标准的保健食品；故意与普通食品混淆（以保健食品冒充药品、经营使用保健食品原料目录里的原料生产的食品、保健食品公司经营标签标识含宣传保健功效等不合规定的食品）。

续表

（2）保健食品经营企业虚假宣传

保健食品经营企业虚假宣传表现为保健食品广告存在宣称预防、治疗疾病功能等违法违规行为或者广告与备案注册内容不符、未经批准擅自发布违法广告、利用消费者对健康的需求，采用非法花式营销（非法会销、电话营销、直销保健食品）的手段或以免费方式误导消费者购买保健食品，甚至实施诈骗。

（3）标识标签说明书不符合规定

标识标签说明书不符合规定是指保健食品标识标签说明书不符合《保健食品管理办法》《保健食品标识规定》《食品安全法》等法律法规，市场上主要表现为保健食品标识标签说明书与实际保健食品不符、标识标签说明书含虚假内容或与备案或注册内容不符、进口的保健食品无中文标签、假冒/盗用批准文号或未标明批准文号、保健食品标签未标注“本品不能代替药物”的保健食品、未标注不适宜人群、保健食品保质期不合要求（未标明有效期、超过有效期、标注虚假生产日期）。

（4）保健食品经营企业不作为

本文将保健食品经营企业不作为行为界定为保健食品经营企业应该执行某种制度而未执行的行为，包括保健食品经营企业在保健食品管理中不执行索证索票制度、卫生管理制度（包括相关从业人员获取健康证）、进货检查验收制度、储存制度、出库制度（无库房可不查）、不合格产品处理制度、培训制度；不按规定制作台账；在购进产品时不检查供货商及产品资质（许可证复印件、营业执照复印件、保健食品批准证书、产品检验合格报告）。

2.鱼骨图分析

按照鱼骨图“人、事、时、地、物”的思想，将导致保健食品市场混乱的原因分为政府监管、法律法规、保健食品供方、保健食品需方、保健食品特性、其他六个主要方面。由于本文是从政府监管的角度出发，将政府监管、法律法规方面的原因作为近端；保健食品供方即经营企业是政府和法律法规主要约束的对象，因此将其作为中端；由于信息不对称的存在，保健食品需方在整个保健食品流通领域处于弱势地位，因此将其作为末端；保健食品特性无法改变，因此作为最末端，其他方面的原因同样对保健食品市场规范起到重要作用，但不是主导作用，因此将其置于供方之后，需方之前。结合案例分析和头脑风暴法分析保健食品市场混乱的原因，具体结果如图1所示。

图1 保健食品市场混乱鱼骨图

3.主要原因确定

根据二八法则，一个系统中约80%的结果是由该系统中约20%的变量产生[2]。因此本研究先找出这17个问题中的4个主要问题，再针对这4个主要问题寻找主要原因。这4个主要问题分别是无证经营（24.78%）、保健食品广告中存在虚假宣传或与注册备案内容不符（23.03%）、经营假冒伪劣保健食品（9.62%）、保健食品标签说明书含虚假内容或与注册备案内容不符（9.04%）。

（1）保健食品无证经营的原因

保健食品产业利润空间巨大，经营者逐利心强，又由于违法成本较低，经营者不惜铤而走险，未经许可擅自经营保健食品，同时政府部门监督检查力度不足、执法不严。

（2）保健食品广告中存在虚假宣传原因或与注册备案内容不符的原因

部分保健食品需求方具有不成熟的消费心理。笔者在2018年5月进行的保健食品消费者调查中发现，我国消费者对保健食品认知度不高。商家存在逐利心，且违法成本较低，经营企业往往借机在广告中夸大宣传或者在广告获得批准文号后擅自更改，以诱惑需求方购买。另外，存在部分不符合法律规定的广告通过审批的现象，说明相关部门对保健食品广告审批不严且事后监管不到位。

（3）经营假冒伪劣保健食品的原因

由于信息不对称，消费者在购买到保健食品后无法获知保健食品是否含有抗生素、激素、农药等非法物质，难以判断保健食品内在质量[3]。保健食品经营者受利益驱使，利用消费者与经营者信息不对称经营假冒伪劣保健食品，再加上政府部门抽检力度不够、违法成本低，保健食品经营者仍然继续违法。

（4）保健食品标签说明书含虚假内容或与注册备案内容不符的原因

同样是因为保健食品经营企业的逐利心强导致道德败坏，利用消费者不成熟的消费心理及认知度不高进行违法犯罪，再加上政府监管不严，违法成本低，使得保健食品经营企业大胆地经营保健食品标签说明书含虚假内容或与注册备案内容不符的保健食品。

（5）主要原因确定

综合上述分析，初步判断保健食品市场混乱的主要原因有商家逐利心强、违法成本低、政府监管不力、消费者不成熟的消费心理以及对保健食品认知度较低等。

思考与对策

在健康中国战略下，保健食品产业在蓬勃发展的同时也带来了监管难题。保健食品市场无证经营、广告及标识标签说明书存在虚假宣传或与注册备案内容不符、销售假冒伪劣保健食品问题最为严重。本文分析得到保健食品市场混乱的主要因素，有必要采取一系列针对性措施。

1.约束商家逐利心

虽然经济学强调以经济利益为中心，但不代表保健食品经营企业可以违法追求利益，忽略社会责任，政府部门要完善与经营企业的诚信约谈机制,加强对经营人员的道德教育和法律法规培训，发挥道德对逐利性的约束作用，推动保健食品事业产业融合发展、鼓励经营企业建立自我监管机制。同时政府加强监管，提高违法成本，从内外两方面限制商家过重的逐利心。

2.提高违法成本

首先，在法律法规修订的过程中，逐步构建刑事、民事和行政责任相互协调的法律责任体系，为保健食品安全提供强大的法律保障[4]。加大罚金和刑事惩罚力度，配合采取从业禁止性惩罚，不采取从轻惩罚或者以罚代管的方式，让经营者感受到违法成本远大于守法成本，发挥法律的规范作用，让经营者产生敬畏之心，不触碰法律底线。其次，建议建立保健食品相关企业及人员违法数据库，实现全国联网，并实时更新，对社会公开。

3.加强政府监管

首先，保健食品经营企业多而杂乱，监管部门人员编制有限，监管效率有待提高。建议提高保健食品经营企业准入门槛，建立不合规经营企业的退出机制，提高行业集中度，落实企业主体责任。其次，政府部门要加强事中事后监管，加大飞行检查监督抽检力度，让经营企业有危机意识，自觉规范行为。第三，应用智慧监管手段，以提高监管效率和水平。第四，要加快推动形成政府监管、行业协会自律、媒体监管、经营企业自我约束的社会共治局面。

4.提高消费者对保健食品认知度

政府部门要采取多种措施对我国消费者进行保健食品相关知识科普宣传。如分发保健食品知识宣传册，到社区开展保健食品知识讲座，在多媒体上推送趣味的保健食品知识科普动漫或漫画，举办线上保健食品知识有奖竞答等，宣传重点为保健食品的特征、广告、功能、真伪辨别与投诉途径等，提高公众对保健食品的认知度，形成正确健康观和成熟的消费心理。