福建基层食品安全抽检现状、问题及对策初探

文/黄功允

十九大报告提出“实施食品安全战略，让人民吃得放心”。在基层工作中，确保食品安全达标，开展以抽检为主要内容的监督检查是重要手段之一。2018年3月13日，国务院机构改革拉开序幕，国家市场监督管理总局成立，整合原工商、质监、食药等领域监管职能。在此背景下，食品安全作为市场监管的重要内容，势必进一步强化监管。基层食品安全抽检工作也应顺势而为，创新工作方式，切实保障群众“舌尖上的安全”。

基层食品安全抽检工作取得的成效

1.政府高度重视食品安全抽检工作

目前，我国已经基本解决了物质“有没有”的问题，正朝着“好不好”的方向发展。提高食品安全是改革的重要目标，为了让人民吃得放心，地方各级政府纷纷把加强食品安全抽检作为促进民生的重要抓手。

一是基层检测机构的建设不断加码。2017年，国家食品药品监管总局办公厅《关于开展第三批县级食品安全检验检测资源整合试点工作的通知》（食药监办财〔2017〕158号）要求各地提出检测资源整合方案，做好建设用地、机构编制、配套资金、资源划转等统筹协调工作。福清市、闽侯县、连江县作为福建省福州地区的食品安全检验检测资源整合试点，参与了本轮申报工作。可以预见在县一级普遍设立权威检测机构是发展趋势，能够在机构资源上为完善基层食品抽检制度提供最大支持。

二是抽检批次不断增加。根据《2018年福州市创建国家食品安全示范城市抽检工作方案》（榕食安办〔2018〕10号）显示，为达到《国家食品安全示范城市标准》规定的“食品检验量每年4份/千人，其中针对农药兽药残留的食品检验量不低于每年2份/千人”的要求，按照福州市财政部门2016年核准的全市人口707万计算，福州全市2018年的抽检任务总数为35350批次，大大超过往年水平。其中，罗源县抽检任务为980批次，按每批次检测费用以2000元/份为检测费上限，共需县财政配套经费196万元。

三是惠及监管之外的政府工作。比如，2017年7月，福建省质量技术监督局公布的《2017年美丽乡村建设项目免费检测任务》（闽质监〔2017〕166号），以“就近就地、便民高效”的原则，下发涉及47个县（区、市）2785批次免费检测任务。其中，罗源县就有罗源县生春源茶叶有限公司和福湖村美丽乡村试点项目的14个批次免费检测项目，其中包含饮用水、食用农产品和传统特色乡村食品等食品安全检测需求，有力地支援了美丽乡村建设。

2.食品安全抽检成为监管重要手段

一般来讲，行政执法人员不可能具备辨识所有食品质量优劣的“火眼金睛”，更何况很多食品安全问题，比如重金属、农兽药超标等是肉眼无法识别的，必须借助专业检测。在基层市场监管工作中，得力于标准体系建设的基本完成、工作理念的改变以及第三方抽检的普遍施行，食品安全抽检日益成为有效的监管手段之一。

一是标准体系建设基本完成。开展食品安全抽检，首先要有相对应的标准依据，没有标准，食品质量是否达标就无从谈起。近年来，我国加快了国家标准的制定步伐。截至2018年4月，我国已累计制定公布食品安全国家标准1224项，涉及食品安全与营养指标近2万项，基本覆盖日常消费的食品品种。

二是工作理念更加主动。原先的食品检验机构的工作重心放在“服务”企业上，主要体现为根据企业或消费者申请，为产品出具检验合格报告。近几年，随着市场监管改革的深入发展，抽检作为监管手段的作用得到高度重视，各食品检验机构逐渐将工作重心从“服务”企业转到“服务”监管上，并且将检验过程从检验机构的“实验室”延伸到了企业、商户的厂房及经营场所等“抽样现场”。监管部门也以制定抽检计划、发现和查处问题食品，发布风险警示和分析抽检数据作为日常监管工作常态。

三是引入第三方。 第三方指的是独立于监管部门和检查对象的第三方专业检测机构。根据《福州市市场监督管理局关于将6家机构纳入食品检验检测机构备选库的通知》（榕市场监管监测〔2017〕344号）显示，2017年福州市食品监督抽检任务承检机构面向全国进行了公开招投标，最后共有福建中检华日食品安全检测有限公司等6家检验检测机构中标，从而被纳入福州市市场监督管理系统食品检验检测机构备选库。今后一年福州市的食品检验检测工作将委托上述6家中标检测机构进行。

基层食品安全抽检工作存在的问题

1.使用非强制性国家标准进行抽检发现的不合格食品如何处理存在争议

根据国家卫生计生委办公厅 食品药品监管总局办公厅《关于食品安全国家标准有关问题的复函》（国卫办食品函〔2016〕34号）的精神，在相关食品安全国家标准尚未发布实施前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营活动及其监督管理应当按照现行相关标准执行。根据该文件精神，除强制性食品安全国家标准外，过渡期内推荐性国家标准、行业标准可以在抽检中被作为检测依据使用。比如，在《食品安全监督抽检实施细则》(2017年版)中就包含了大量的推荐性标准作为实施抽检的依据。一旦食品标签标注了细则内的推荐性标准和行业标准，在抽检中就会被作为判定食品是否合格的依据。推荐性标准和行业标准大多是在企业标准的基础上制定，制定目的是为了确保食品的品质，规范内容和要求有别于食品安全国家标准。因此，使用非强制性国家标准进行抽检发现的不合格食品不能直接等同于不安全食品，实践中对于如何处理该类不合格食品存在争议。比如，与福州地区普遍将不符合产品标注的推荐性国家标准、行业标准的食品认定为不安全食品的做法不同，2015年12月7日《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》中认为抽检发现的不符合产品标注的推荐性标准、行业标准的食品，说明食品与产品标识的执行标准不符，应当认定为食品的标签、说明书含有虚假内容，而不认为是不安全食品。由于没有具有普遍约束力的权威解释，导致基层在适用法律上出现了争议。

2.抽样程序存在瑕疵，加大后续案件处理难度

目前食品安全抽检主要委托检测机构开展抽样和检验工作，对检测机构人员的依赖度高，存在以下瑕疵：

一是抽样人员缺乏经验。目前，由于检验机构承担的检验任务急剧增加，在开展检验工作中，经常会有一些没有经验的人员参与现场抽样，导致抽检工作中存在诸多不规范的操作，使现场出具的抽样单效力存疑。

二是抽样现场没有录音录像。根据现行的抽检规范，抽样现场的录音录像是可选项，而不是必选项。比如，《食品安全抽样检验管理办法》第二十条第三款规定：“食品安全监督抽检的抽样人员可以通过拍照、录像、留存购物票据等方式保存证据。”在实践中，检验人员贪图便利，往往没有在现场通过拍照、录像等形式保存证据，唯一的证据是现场抽样单。如果抽检不合格转为案件处理，就缺乏案发现场的照片、录像等第一手证据。

三是没有认真核对被检单位。抽样人员从职业习惯出发，对被抽食品比较重视，会采取封存、备样、留样等方式进行核对确认。但是对被检单位就疏于核对，往往现场有谁在，就叫谁签名，而不会进一步核实该食品的所有权归属。由于食品经营业态复杂，特别是在开放式的农贸市场，常出现经营者、员工和无关人等混杂在一起的情况，如果他人代签或签字人故意签错名字，也不易被发现。但在后续的案件查办中，就会因为错认当事人或无法查实当事人造成拖案、错案。

四是没有认真核对现场抽样单。现场抽样单非常重要，是抽检机构与被检单位就抽样一事达成的一致认识，也是后继办案认定事实的重要依据。但从实践来看，抽检机构提供的抽样单存在诸多问题：比如，抽样数量与备样数量不对、多记或少记进货数、修改抽样单未经被抽样单位签字或盖章确认等等。2016年5月，罗源县市场监督管理局受理的一起听证案件，福州市市场监督管理局委托福州市产品质量检验所对罗源县某个体商户进行抽样，抽检结果不合格，当事人就抽样单上的进货数量、销售数量与实际记载不一致、随意涂改抽样单等多项问题提出了异议。

3.第三方公正性受到质疑

如前文所述，引入第三方抽检机构是为了保障抽检工作的公平公正。但是，在实践中单纯依靠第三方抽检也引发了不少问题，导致其公正性受到质疑。

一是抽检机构和被检单位存在互相串通的可能。实践中，抽检机构与被检单位是处于面对面状态，抽检机构直接到现场抽样，出具抽样单，并留有联系方式，使得被检单位很容易就与抽检机构取得联系。目前针对不合格食品的严厉处罚，部分被检单位会违规主动联系检测机构，互相串通，更改检测结果或避免再次被抽检。

二是复检结论与初检不一致，损害抽检的权威性。根据《食品安全法》相关规定，食品被抽检不合格后，被检单位有申请复检的权利，复检机构出具的检验报告是最终结论。复检时明确告知被检单位复检机构的名称、地址等信息，理论上也存在舞弊的可能性。在笔者接触的一个案例中，某预包装食品二氧化钛初检超标70余倍，复检却合格。差距如此之大，让人难以信服。如果复检是正规合法的，初检机构如何承担抽检过失责任？如果初检是正规合法的，那么复检所用备样是否与样品属于同一来源，值得怀疑。

完善基层食品安全抽检制度的具体措施

1.整合商品质量抽检制度，统一抽检工作流程

2010年11月，国家质量监督检验检疫总局公布《产品质量监督抽查管理办法》，提出“为监督产品质量，对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行有计划的随机抽样、检验，并对抽查结果公布和处理”。2014年2月，国家工商总局发布《流通领域商品质量抽查检验办法》，要求各级工商机关“定期或者不定期对商品质量进行抽检，加强流通领域商品质量监督管理，保护消费者合法权益”。2015年2月，国家食品药品监管总局下发《食品安全抽样检验管理办法》，要求各级食品药品监督管理部门组织实施食品安全监督抽检和风险监测的抽样检验工作。可见，2010年至今，国家工商、质监、食药总局先后建立、完善了各自的商品抽检制度，并积累了丰富的经验。市场监管大部制改革，合并工商、质监、食药总局职能，实施统一的市场监管，说明食品安全监管与其他商品质量监管并无显著不同，也使得整合三局抽检制度成为可能。可以预期，集三家之长的商品质量统一抽检制度必然青出于蓝而胜于蓝。就基层实践而言，整合商品质量抽检制度的好处有三个：一是统一安排抽检计划，将流通领域商品质量抽检、产品质量抽检、食品安全监督抽检和药品质量抽检四个抽检类别整合在一起，将大大降低基层的工作负担，实现市场监管提速增效的目的；二是依据市场监管大部制改革中涉及的门类，建立统一抽检标准目录，方便基层适用；三是对运用非强制性国家标准进行检测的项目，明确处理条款或列入风险监测范畴，不做行政处罚，从而解决法律适用争议。

2.以后续办案为导向，统一规范抽样执法现场程序

2017年5月，根据国家食品药品监管总局《关于进一步加强监督抽检不合格食品风险防控和核查处置工作的通知》（食药监食监三〔2017〕42号）第二条规定的：“食品药品监管部门一般应在收到监督抽检不合格检验结论后立即立案”。但是，由于抽样后通常需要一个月以上的检验时间才能收到检验报告，立案时现场痕迹早已消失，更难以寻觅导致抽检批次不合格的添加剂、原料等相关证据，使得无法还原现场真实情况，只能凭借调查时的现场情况来代替抽样时的现场情况，导致证据存在瑕疵。在行刑衔接工作中，公安部门经常以缺乏抽样现场证据为由，将市场监管部门移交的涉嫌犯罪案件退还补充调查。2016年3月1日，《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》施行，有效整合了福州市范围内工商、食药、质监的办案程序。为了配合后期的核查处置和案件处理，有必要对抽样现场程序也进行统一规范。

一是必须出示抽样人员身份证件。为了保证执法的公平公正，《福州市市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》要求现场调查取证时应当由两名以上的执法人员参加，向当事人和现场人员出示《福建省行政执法证》，并将执法证号记入现场笔录。参照该制度，在抽样现场也应当要求抽样人员出示相应检验人员身份证件，并将身份信息记入抽检单，避免后期案件处理时，当事人对抽样人员的身份提出质疑，导致抽检结论被推翻。

二是抽样现场开展录音录像。2018年，现场监管执法视音频记录工作成为福州市推进执法监督的“三项制度”之一。该制度将有效规范现场监管执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。由于抽样现场是抽检发现的不合格食品案件调查的起点，势必要将视音频记录工作延伸到立案前的抽样现场，才能实现监管执法全过程视音频同步记录。2017年11月，《福州市市场监督管理机关现场监管执法视音频记录工作规定（试行）》第五条第二项就把“抽样”列为必须进行视音频记录的监管执法活动。

三是确认当事人身份和重要项目。抽检案件中，经常发现当事人信息、食品进货量、库存量不符等情况，这是因为抽样人员仅把抽样当作普通的工作任务，没有认真核实相关信息导致。鉴于抽样现场难以还原，使得这一缺陷在后续案件处理中被放大，当事人就身份不当、数量不符提起复议、诉讼，使得行政机构非常被动。要解决这一问题，必须从抽样现场着手，要求被检单位出示营业执照或身份证等身份证明材料，并由抽样人员和被检单位一道对抽样单的重要项进行逐一核实确认，避免日后争议。

3.建立以“抽检分离”为主、飞行抽检为辅的食品安全抽检机制

一是实施“抽检分离”制度，保障抽检结论的客观公正。“抽检分离”是指承担检验工作的技术机构不得参与抽样，改变以往承检机构既抽样又检验的情况，最大限度地避免抽检机构与被检单位直接接触，从而保障抽检结论不受其他因素的影响。在比较重要的食品领域，如婴幼儿配方奶粉、保健品等，可以采取“盲抽”制度，即抽样机构和检验机构都是从检验机构库中随机抽取，彻底阻断检验机构和被检单位的联系。如2018年1月8日，国家质检总局首次以“抽检分离”的方式开展第一季度产品质量国家监督抽查，效果良好。今年，杭州国家电子商务产品质量监测处置中心也将在网上平台实现“抽检分离”式随机抽检，保障网购产品质量抽检的客观性和准确性。

二是完善飞行抽检制度，确保抽检效果。飞行抽检是跟踪检查的一种形式，起源于体育竞赛中对兴奋剂的检查，指的是在非比赛期间进行的不事先通知的突击性兴奋剂抽查。市场监督管理中的飞行抽检制度指事先不通知当地监管部门和被抽检企业的情况下，由上级部门委托的检测机构直接到被抽检点抽取样品，实施检验。这种检验模式能够保证抽检的突然性，从而获取最真实的一线食品质量信息。但是其中也暴露出了与基层监管单位沟通衔接不畅，被抽检对象较为抵触等问题。笔者认为应当从两个方面完善飞行抽检制度，使之成为“抽检分离”模式的有益补充。一方面及时将飞行抽检情况函告基层监管部门。根据《福建省食品药品监督管理局食品药品飞行检查与案件稽查衔接管理规定（试行）》的要求，上级飞行检查中发现的案件线索以移交函或告知函的形式及时转交基层监管部门处理，从而保证飞行抽检与案件稽查能够无缝衔接。另一方面，还要加强飞行抽检制度建设，在线索移交、跟踪整改和案件查办等方面建章立制，加强链条式闭环管理，确保飞行抽检的效果能够彰显。

4.建立检测正向激励机制，鼓励政府与企业良性互动

在基层市场监管中，出于畏惧抽检不合格后面临的处罚等行政责任风险，部分企业对抽检工作较为抵触，特别是食品类相关的检测项目。由于《食品安全法》对于不安全食品动辄五万起罚，企业常出现关门歇业、拒签文书等消极避检的行为，影响了抽检工作的正常开展。从另一个角度来看，抽检的主要目的不是为行政处罚提供依据，而是监测食品安全风险，预防和减轻可能发生的食品安全事故。鉴于食品安全抽检的专业性和公正性，其本身还有很多价值可以挖掘。

首先，鼓励和奖励主动检测行为。鼓励企业主动将产品送检，对企业建立快检室加强食品自检工作进行配套资金扶持；其次，允许被检测人使用检验合格的检测单进行宣传，同时各级市场监管部门也应当在各自辖区范围内采取有效措施，公布抽检合格企业名单及其产品目录；最后，抽检合格报告单可以作为从轻或减轻处罚的依据。抽检合格记录就相当于个人的无犯罪记录证明，一旦发生食品抽检不合格，企业可以凭积累的抽检合格记录作为从轻或减轻行政处罚的依据，从而鼓励企业积极配合抽检工作，提高企业自律，积累产品质量优良信誉。