从同体与异体监督到协同监督的探索实践

文/中国移动通信集团重庆有限公司

随着中央不断加强反腐败力度，纪检监察机构从属于当地单位而引起的“机构独立性不够、相对松散、授权不足”等问题日渐显现。中国移动通信集团重庆有限公司（以下简称重庆公司）积极探索内部监督工作新模式，在2017年区域机构改革中尝试开展党群纪检协同监督、业务人员与党群纪检人员共同监督的工作实践，在一定程度上开始了从同体监督、异体监督到协同监督的转变。

同体异体监督的做法与不足

同体监督是指监督主体与监督客体属于同一个组织或系统的方式，是一种传统的自我监督。异体监督是指监督主体与监督客体来自不同的组织或系统，两者无直接利害关系或隶属关系，是来自本级系统之外的一种监督。重庆公司在2017年之前主要还是采取同体、异体监督模式，发现和处理基层单位存在的问题。该模式下的监督并没有形成合力，各自存在着难以解决的问题，最终表现为发现问题的能力不足。

同体监督的主要做法和不足

同体监督主要为班子之间的同级监督和内设机构及人员的监督。

班子同级监督的对象是该单位领导班子成员，班子成员之间既是分工协作的关系，也是互相监督的关系。主要领导对班子所有成员负责，承担主体责任；班子成员要在分管范围内，监督主要领导部署工作、行使权力的过程，觉得确有问题应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告。重庆公司所属单位在班子同级监督层面上，特别突出了应当要由班子成员担任纪检委员，对本单位监督责任负总责，在选人用人、“三重一大”集体决策过程当中都要重点听取纪检委员的意见，对班子行使权力进行监督。纪检委员在年度向公司纪委述职评议时，要重点点评对班子成员的意见和建议，作为监督成果的体现。

内设机构及人员监督的对象是该单位班子成员以下的经理人员及员工。体现在公司各级单位设置党群纪检部门及专职纪检人员，履行日常监督职责。党群纪检部门负责对年度监督工作提出整体计划和方案，一般包含选人用人监督、三重一大监督、嵌入式监督、两个责任履行监督等项目，并推动落实。专职纪检监察人员负责直接开展检查、执纪、问责工作，并就发现的问题形成整改和问责建议，实现监督闭环。

同体监督的不足主要表现在三个方面：一是对领导监督太软。同体监督人员人事编制、绩效考核评定等日常管理都隶属于原单位，地位上具有附属性，很难开展对本单位领导班子特别是“一把手”的监督。即使开展了监督，也容易流于形式。二是监督未形成合力，权威性不足。各单位普遍设置了一名专职纪检人员，虽然在形式上满足了全覆盖的要求，但实质上一些监督职责根本无法履行，较多本该同体监督处理的问题被提到上级纪委来处置，没有在本单位形成监督合力。三是上报问题的原动力不足。监督发现问题以后，后续处置环节将会影响到领导人员甚至单位的形象，更严重的会影响单位绩效和全体人员的薪酬。于是，本级同体监督就容易产生“家丑不外传”心态，有“捂盖子”的行为，不愿意主动暴露问题。

异体监督的主要做法和不足

异体监督主要采取了上级对下级专项检查的方式。中国移动将上级对下级的监督检查形象描述为“三横N纵”的监督体系：“三横”指的是集团公司、省级公司、地市公司；“N纵”指的是市场经营、采购等各个业务领域条线。在这个监督体系下，每一个层级都在各个业务条线上履行监督检查职责，每一个业务条线都要将自己的监督贯穿各个层级。在“横”的方面，2015年至今，重庆公司已经先后开展各类监督检查170余次，特别是内部巡察已经实现了对所属单位全覆盖。在“N纵”方面，自2015年推进嵌入式廉洁风险防控以来，制定了17个业务和管理领域手册，完善了90余项制度流程，梳理了300余项廉洁风险点防控措施，其中A级重大廉洁风险点50余项，对下级单位进行监督检查20余次。

异体监督的不足表现在三个方面：一是监督成本高。专项检查组人员往返、前期组内培训、后期报告讨论等均产生一定的费用。二是监督及时性较差。专项检查人员检查完毕后即撤场离开，无法保证常驻在被监督单位，形成了事后监督、问责威慑作用较大，事前、事中防范作用较小的现实状况。三是监督遇到的阻力较大。异体监督发现问题后，公司的问责一般较为严厉，被监督单位容易产生抵触情绪，相关人员则容易产生明哲保身情绪，不愿意如实向专项检查人员讲述真实情况。

实施协同监督的探索实践

单一的同体监督或异体监督都各有利弊。经过探索与实践，重庆公司认为，必须采用协同监督的方式，突出同体、异体监督各自的特点和优势，形成上下全覆盖、1+1＞2的工作格局。

2017年，重庆公司根据重庆大城市大农村、管理幅度大的特点，对原38个区县分公司进行跨区整合，城区整合为3个分公司，区县整合为7个事业部，实行“一企两制”管理，原有分公司分为一、二、三类的模式不再继续。同时，结合管理模式改革，10个区域机构均新设党委，赋予其选人用人权限和监督权限，开展了协同监督的探索与实践。

监督机构和人员的重组

重新规划同级监督架构。一是事业部层面由班子成员担任纪检委员，纪检委员一般不在区县分公司任具体职务，一定程度上实现了专职化；二是机构合并后，各单位党群纪检部（综合部）为首批设置机构，一些偏远区域还增设部门副经理，配合经理主抓党群纪检工作；三是在城区分公司和事业部设置专职党群、纪检人员，区县分公司改为设置兼职党群、纪检人员，解决了原有部分体量小分公司设置专职监督人员后工作量不饱和的问题。

新设派驻监督人员。参照中央的规定和要求，重庆公司由党委办公室、纪委监察室选派人员，作为公司党委、纪委派驻在该单位开展工作的代表，监督所在单位是否按照公司党委、纪委要求完善党风廉政建设工作。派驻人员编制、人事关系、工资发放、考核评定均由公司统一负责，不由派往单位掌控，确保了派驻人员的独立性。目前，重庆公司已经在全部区域机构派驻了党群、纪检人员，派驻人员通过审阅会议记录、开展专项检查、受理当地举报、核查问题线索等方式，对所在单位领导班子及各级党员领导干部、关键岗位员工履职尽责情况进行监督。尤其重要的是，公司确定了派驻人员汇报问题制度，规定派驻人员定期将发现的问题向公司党委、纪委进行汇报，派驻人员可以将发现问题的情况直接向派驻单位党组织书记、纪检委员沟通并督促解决，树立派驻人员的威信。

探索党建和纪检协同监督

重庆公司在区域机构组建了党群纪检部后，党群纪检部内的本级党群纪检人员、派驻党群纪检人员构成了一个整体团队。在职责分工上，派驻人员重点关注党纪条规、公司制度、集团和市公司部署等贯彻落实情况，主要监督区域机构班子成员，延伸了解所属单位经理人员履职情况，运用上级精神推动工作；本地人员重点关注本单位党委部署贯彻落实情况，全面掌握本单位具体执行措施及人员履职情况，主要监督本级所属单位经理人员及关键岗位员工，运用本地资源推动工作。发生需要集体协同的工作事项，党群纪检团队将整合开展工作。主要的协同工作事项如下：

提醒协同。党的组织要加强对领导干部的日常管理监督，通过民主生活会等方式，督促党的领导干部经常开展批评和自我批评，敢于正视、深刻剖析、主动改正自己的缺点错误。纪检人员在日常工作中，就是要及时将受到提醒谈话、诫勉谈话、函询和纪律处分的党员领导干部名单提供给党建工作人员，由党建工作人员在民主生活会等日常工作中安排受处理人员作出说明或者对照检查。

检查协同。对基层党组织履行主体责任、监督责任的检查和考核，可以通过党群纪检团队共同检查的模式来予以解决。党建、纪检人员定期进行党的建设（含反腐倡廉建设）情况考核，对基层党组织党的建设情况进行摸底排查，将考核成绩纳入到党组织书记、纪检委员、党组织委员个人绩效当中。2016年以来，重庆公司已经建立了一整套完善的考核机制，考核内容分为现场检查、民主测评、述职测评等多个部分，权重占个人年度绩效的10%以上，极大地促进了公司各级党员领导干部对党建和反腐倡廉工作的重视。

执纪协同。党建纪检团队有效解决了以往各单位配置一名纪检人员无法开展执纪核查的问题。除了市公司党委管理干部由市公司纪委直接核查以外，区域机构管理干部问题线索可以直接由区域机构进行核查，派驻人员和本地人员共同组成核查小组，对自收或交办的本区域范围内问题线索进行核实。对于部分敏感事项，还可以进行跨区域协同，交由其他区域机构党建纪检团队处理。这种执纪模式提升了本地监督人员的权威性，使得本地监督人员也能处理涉及经理人员的案件核查工作；畅通了案件核查的证据调取流程，部分涉案证据由市公司保管的，派驻人员可以协调处理；同时案件处理权交给本地单位也降低了派驻人员参与的阻力。

问责协同。《中国共产党问责条例》中明确规定，问责决定可以由有管理权限的党组织作出，其中对党的领导干部，纪委和党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责。党建纪检团队协同起来，对存在问责情形的事项进行调查，组成问责合议委员会，对应给予党内问责事项集体讨论研究，从基础党建工作、遵守“六大纪律”情况等多个方面综合向本级单位提供考核、问责的基础资料，严格按照“四种形态”的维度履行问责职责。

探索业务和党群纪检协同监督

根据集团嵌入式廉洁风险防控工作的要求，业务部门和党群纪检部门共同推进嵌入式工作。业务部门负责落实、推进本专业领域嵌入式防控工作的各项具体任务，监督公司所属单位在本专业领域内执行嵌入式工作情况；纪检部门负责协助、督促业务部门建立健全嵌入式防控机制，监督业务部门及所属单位推进嵌入式工作的情况。

业务部门履行主体责任。对“N纵”范围内有关业务环节进行业务监督，对本业务条线内是否存在廉洁风险进行研判，并就风险情况制定防控措施，同时对防控措施的落实情况进行监督检查。实践中，业务部门将日常业务检查与嵌入式检查结合起来，既看所属单位业务规范执行情况，也看嵌入式防控措施落实情况。对防控落实不到位的，业务部门按照《问责实施办法》规定，可以通过约谈、责令检查、通报批评、绩效扣罚等方式来进行处置。

党群纪检部门履行“监督的再监督、检查的再检查”职责。一是就是否存在廉洁风险、廉洁风险大小提出建议。一般而言，发生案件的、外部检查经常指出的问题点，是廉洁风险较大的环节。党群纪检人员要经常收集公司的案件和发布的问题，与业务部门共同研究，提出针对性防控措施。二是对业务部门推进嵌入式工作进行督促。督促业务部门就嵌入式工作开展情况向分管领导、主要领导进行汇报，对业务部门是否开展检查工作、检查是否发现问题、就发现的问题是否进行问责进行监督。

探索嵌入式检查过程中的协同

重庆公司现行的嵌入式检查分为三个层面，即：基层单位层面、职能部门层面、公司督导组层面。基层单位层面和职能部门层面是相互促进的关系，基层单位主要向职能部门反馈分册的执行情况和落实过程中是否有防控措施乏力、新增风险点情况；职能部门主要督促基层单位落实分册，同时吸收判断基层单位的合理意见，对分册进行调整。公司督导组层面是由纪委监察室牵头的“监督的再监督”，对基层单位、职能部门是否按照公司嵌入式指导意见开展工作进行监督检查，指出分册中存在的不足和执行中存在的不足。

一年多来，重庆公司深入开展跨区整合、大力推进协同监督，通过派驻党群和本地党群、派驻纪检和本地纪检的协同，组成党群纪检团队开展监督，解决了纪检机构从属于当地单位而引起的独立性不足的弊端；通过党建、业务和纪检的协同监督拓展监督领域，强化主体责任和监督责任，构筑了立体全面的监督空间，取得了一定成效。在协同监督深入推进的大环境中，重庆公司深挖存量，已经先后有3名员工在挤压过程中主动交代前期违纪违规问题；公司增量控制成效也在显现，2017年上半年，公司整体信访数量呈现下降趋势，同期下降达到52.53%。重庆公司将在集团指导下，进一步探索有效管用的监督模式，着眼于发现问题、挤压腐败，实现监督效能的最大化。