积极稳妥推进新一轮机构改革

_郎佩娟

党的十九大报告提出，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法……赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，明确了深化机构和行政体制改革的方向。新一轮机构改革要解决哪些问题？如何推进？这些都是首先要研究和明确的问题。

一、我国机构改革的三个阶段与主要经验

改革开放后，我国经历了多轮机构改革，尤其是政府机构改革，其目的是使政府机构的设立、调整和运行与政府职能的新变化和经济社会发展的新形势相适应。按照改革的重点任务，可以将我国改革开放后的多轮政府机构改革划分为三个阶段。

第一阶段（1982—1998年）重点任务是改掉计划经济体制下政府机构的设立原则和工业专业经济部门，以适应社会主义市场经济体制和“政企分开”的需要。

第二阶段（1998—2008年）重点任务是完善宏观调控体系，加强国有资产监管和金融监管，推动流通体制改革，以适应中国加入世贸组织和进一步转变政府职能的需要。

第三阶段（2008—2017年）重点任务是大部制改革。通过大部制改革，将那些职能相近、业务趋同的事项相对集中，交由一个部门统一管理，以理顺部门职责关系，解决政府机构重叠、职责交叉、政出多门等弊端，提高管理效能。

从改革目的的角度看政府机构改革的经验主要有以下三个。

第一，机构改革要围绕政府职能转变，有利于政府职能的履行。转变政府职能并不是抛弃或者削弱政府的基本职能，而是在新的历史条件下准确定位政府职能重心和具体内容。改革开放后，我国政府职能重心转到了经济与社会职能，而经济与社会职能的具体内容被定位为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护。改革开放后历次机构改革均基于政府职能转变，力图使机构设立与政府职能转变相匹配、相协调，例如发展改革、金融业监管、食品药品监管、社会保障、环境保护等机构的设立与加强等。

第二，机构改革要围绕社会主义市场经济体制的建立、运行和完善，有利于市场经济的发展。改革开放后，尤其是党的十四大提出建立社会主义市场经济体制之后，我国推行了一系列旨在建立和完善市场经济体制的改革，尤其是“政企分开”改革。围绕市场经济体制的建立和完善，政府机构改革则是“去计划经济”，一大批工业专业经济部门被撤销或者调整。

第三，机构改革要更有利于机构的精简、统一和效能，提高治理能力和执法水平。机构改革明显减少了机构数量，据统计，截至2013年，国务院工作部门已从1981年的100个减少到46个。机构改革还缓解了政出多门、多头执法、重复执法、执法扰民等问题，有效提高了我国政府部门的执法水平。

二、新时代机构改革需要解决的问题

改革开放后三个阶段的机构改革，有经验也有问题。这些问题既是新时代机构改革的动因，同时也是新时代机构改革的操作空间。

（一）部门内设机构的设置与运行

大部制改革后，以往部门外部关系的协调与处理很大程度上转到了部门内部关系的整合与沟通，其中有诸多具体问题需要解决。例如，按什么标准、怎样合理设置大部门内设机构？大部门内设机构权责如何配置，如何实现责、权、利的统一？有无保障内设机构有效运行的工作机制？如何处理好大部门与其管理的国家局的关系，建立起两者分工合作的工作机制，真正实现部门职能的有机整合而非部门之间的物理合并？大部门内设机构、直属机构、派出机构、事业单位之间需要建立哪些工作制度、工作程序才能充分发挥大部门的整体效能？实际情况是，大部制改革可以在短时期内完成，但大部制改革成果的巩固、改革细节的完善以及大部门的顺畅有效运行则需经过长时期的探索。

（二）编制管理与部门职责的匹配

机构改革与人员编制关系密切。在我国，政府部门的编制由各级编办实行自上而下的统一控制分配。但是，由于政府机构的权责会随行政大环境的变化和执法的实际需要而变动，包括权责新设、调整、废止等，由此导致一定时期编制管理与部门职责的不匹配，例如部门工作增加与控编的矛盾、部门职责多而人员编制不足等。实践上，减编控编是中央政府的一贯政策，许多改革举措启动时就一并对控编提出了要求。例如，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，事业单位改革“涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额”。减编控编使政府工作人员的数量有减无增，但许多政府部门的工作却是只增不减，造成人员短缺。为了解决这一问题，政府部门（尤其是一线执法部门）就会采取各种办法增加人员，例如借调、外聘等，使一些不具有执法资格的人进入执法队伍，导致执法主体不规范。

（三）省级及以下机构设置

机构改革的步骤一般是从中央到地方，国务院机构改革实施后启动地方机构改革。但是，在中央集权制下，省级及以下政府机构如何设置的问题，历次机构改革都没能很好地解决。2008年2月27日，党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“推进地方政府机构改革，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。但是，该《意见》并未指明哪些机构“应当上下对口”，哪些机构“因地制宜设置”，以至地方机构改革与国务院机构改革出现某些互异。互异的情形主要有两种：一种是“上动下不动”，中央改而地方未改；另一种是“下动上不动”，地方改而中央未改，这对地方工作产生了两种消极影响。首先，传统的上下对口的“圆柱形”政府组织体系被上下不对口的“倒梯形”政府组织体系取代，下级的一个机构可能对应上级的几个机构，下级机构的工作压力相应加大。其次，由于下级部门无法一一对应上级部门，下级向上级申请某些事项时，上级往往以机构不对口为由加以拒绝，下级为了项目、资金、奖项申请等实际需要，只得又重新挂牌，陷入机构摘牌又挂牌的怪圈。

（四）党政机构的权力双轨制

在我国现行政治体制下，党政部门基本上是权力双轨制。市场经济体制的建立和完善以及大部制改革的推进，使党政权力配置中的两个问题凸现出来：一是如何实现大部制和党委制之间的制度整合；二是如何解决同类事务由党政分别设置机构实施管理的权力双轨制。解决这两个问题的根本路径是政治体制改革。也就是说，机构改革尤其是大部门体制最终会牵动政治体制改革，不推进政治体制改革，真正的大部制很难确立。从政治体制改革和机构改革的发展趋势看，大部制改革的思路和方向最终会推及党、政、人大等系统，因而需要考虑政府权力和党的权力对接这个非常关键的问题，例如公安、国家安全、司法部门与政法委的关系，人力资源与党的组织部门的关系等。在以往的实践中，党的纪律检察机关与政府监察机关合署办公，工作联动，成效显著，但如何进一步整合党政部门将是新时代机构改革需要关注和探索解决的问题。

（五）行政组织的法定化

行政组织法是规定行政机关权责、组织、人员等法律规范的总称，内容涉及行政机关的性质、地位、设立、变动、职权、正副职设置、工作制度，行政领导体制、府际关系、人员编制等。行政组织法定化不足的问题是我国长期存在的老问题，机构改革、机构职责、内设机构、人员编制等很大程度上依据的是“国务院机构改革方案”“三定规定”“权责清单”等文件。这些文件在一定时期内对行政机关的组织和运行发挥了积极作用，但政策推动的改革成果是短期的、不稳定的。从长远看，保证行政组织精简、统一、效能的必由之路是健全和完善行政组织法。

三、新时代机构改革的方向与推进

（一）机构改革的方向

深化机构改革除了要统筹考虑各类机构设置、科学配置党政部门外，必须切实解决前述我国党政机构现存的问题。机构改革的方向包括以下几个方面。

1.科学设置部门内设机构。新时代机构改革要统筹考虑各类机构设置。从广义上理解，各类机构包括党政部门，也包括党政部门内设机构。以不突破现有人员编制为原则，对部门内设机构按一定标准进行调整，使其设置更加科学合理，实现内设机构与人员的最优组合，更便于履行政府职能。部门内设机构可以按决策—执法—监督的标准设置，也可以按事前—事中—事后监管的流程设置，以提高行政效能和便于监督，确保决策科学、执行有力、监督有效。

2.统筹使用编制资源。政府部门普遍反映的编制紧缺问题，有政策原因，也有非政策原因。政策原因是中央简编控编的一贯政策。在财政压力和“小政府，大社会”的理念下，简编控编带有必然性。非政策原因包括政府职能转变不到位、未能处理好与市场的关系、行政委托或者购买公共服务开展不够等。因此，解决政府部门编制紧缺问题要从多方面入手。一方面，编制管理机关要根据政府机关的职责和工作量，本着“精简效能”的原则科学合理确定编制数量；另一方面，政府机关自身也不能消极地“等、靠、要”，可以通过合理设置机构和统筹使用编制资源缓解编制压力。更重要的是，政府要在改革上用心着力，包括进一步转变职能，处理好与市场的关系，加大公共服务购买力度，加强综合执法、优化执法队伍等。这些改革是缓解编制压力的更根本、更基础的做法。

3.地方机构实现“同构与异构”的有机结合。我国是单一制国家，中央和地方机构同构化倾向明显。“蜂窝煤式”的、“上下同构”的组织体系有利有弊，其弊就在于机构重复设置、人员庞大，并容易忽略地方特色。现时，我国各地经济社会发展不平衡，机构改革不能一刀切，机构改革既要有“规定动作”，又允许“自选动作”。所谓规定动作是指地方机构改革中要设置一些上下对口的机构；所谓自选动作是指在符合改革目标的前提下，各地的改革都可以因地制宜，选择和确定符合自身实际情况的改革方案，允许行政机构“上下不同构”。行政机构“上下不同构”同样有利有弊，其弊是不利于上通下达、一通到底的行政组织领导。为了克服行政机构“上下不同构”之弊，从技术上说，地方机构改革可以考虑“同构与异构”的有机结合。其含义是：省级政府层面的机构设置尽量与中央各部门同构，体现对应性；省级政府以下的地方政府尤其是县级政府，不必拘泥于中央政府机构设置的框架，可以根据本行政区域的实际情况建构组织体系，实现异构化。例如，在资源型城市设立资源利用与管理部门，在民族自治地方设立民族发展部门等。

4.推进省、市、县党政机构的整合。围绕党政机构的分合有两种观点。一种观点认为，执政党对国家各项事业的领导必须要和各项具体工作相结合，必须要有“抓手”，否则党的领导就可能落空，因而党政机构应该合并。另一种观点认为，执政党的领导主要是政治、思想和组织领导，党的机构的职能职责要有明确定位，并与政府机构的职能职责形成明确界分，因而党政机构不宜合并。早在2009年，广东顺德就开始了党政机构改革，其特点是对党、政、群机关的职责进行统一梳理，在此基础上“合并同类项”，设立跨党、政、群机构的大部门。改革前共有41个党政群机构，改革后减合为16个大部门，其中党委机构6个，政府机构10个，6个党委机构全部与有关政府机构合署办公，例如区委办公室与区政府办公室合署办公；区政法委与司法局合署办公；区委宣传部与区文体旅游局合署办公；区纪委与区政务监察和审计局合署办公；区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署办公等。从顺德党政机构改革经验看，党政机关探索合并设立或合署办公，将促进政府职能转变，精简党政机构，并使人力资源得到全面的、充分的开发利用。

5.健全与完善行政组织法。巩固机构改革成果乃至整个国家治理体系的现代化，都与行政组织法密切相关。首先，巩固机构改革的成果必须健全与完善行政组织法。我国的机构改革时有反复，原因之一就是没能从法律层面认识机构改革的性质，机构改革仅被看作是技术问题而非法律问题。新时代的机构改革要注意组织法的配套，用法律明确规定行政机关的组织和权责，使改革后的行政主体获得正当性和权威性，防止机构滥设和随意升格或突破人员编制，防止改革后的机构再度膨胀。其次，从长远看，组织法的完善是国家治理体系现代化的内在要求。一个社会有健全、完善的组织法，公权力机关组织规范、权责规范、运行规范，才可能形成有效的社会治理和良好的社会秩序。

（二）机构改革的推进条件和具体措施

根据改革开放后历次机构改革的经验，新时代机构改革的推进条件和具体措施主要有以下几个方面。

1.党政领导人的重视。党的十九大报告强调，要坚持全面深化改革，破除一切不合时宜体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。机构改革是改革的重要组成部分，与其他任何改革一样，首先要有党政领导人的重视。首先，从职位、职权、影响力看，在各种不同层级的公权力组织中，领导人都身处高位，拥有法律赋予的指挥、奖励、惩罚等刚性职权，也拥有对下属的影响力，包括强制的和非强制的影响力，领导人对改革的态度和行动会对下属产生强烈的导向作用。

2.严谨审慎的高端设计。在机构改革启动之前，有权机关要加强前置性研究，在深入调查和严谨论证的基础上，针对改革原则、启动条件、启动时机、实施步骤、保障机制（物质的与制度的）、主要障碍与破解等问题进行高端设计，避免在理论和方案准备不足的情况下仓促启动改革。广东省2009年3月启动大部制改革，改革方案《广东省市县人民政府机构改革意见》经历了酝酿制定和实际形成两个阶段。在酝酿制定阶段，各地进行了大范围的、充分的调查研究，有的地方还赴新加坡等国家和地区进行考察、学习，为改革方案的制定打下了良好的前期基础。在规范性文件指导下，2009年后大部制改革在广东省各地“全面开花”，并在实践中积累了丰富的经验，在全省范围内形成了不同经济发展水平地区大部制改革的不同模式。

3.合理可行的技术路线。技术路线是指推进机构改革的策略方法。机构改革最终会落到“人”这个根本问题上，会影响人的切身利益。不关注、不顾及人的利益，机构改革难以推进。在以往的机构改革中，各地探索了许多行之有效的技术方法，包括：注意大和小的结合，即大范围调研小范围决策；注意长和短的结合，即长时间酝酿短时间报批实施；注意点和面的结合，即从个别试点到普遍推广，降低改革风险；注意改革方案与用人方案同步设计，调整干部职务但不改变其级别、待遇、权责，“挪位不撤位”。这些方法策略有效地保障了机构改革的推进和成效。此外，改革的最终目标是建设人民满意的政府，因而任何改革都要有民众的参与，并让民众成为改革的监督者和最终受益者。改革的技术路线应当包含人民群众参与环节，让民众享受到改革的成果，并形成进一步推动改革的动力。

党的十九大报告多处提到并反复强调，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。深化机构改革，科学配置党政部门及内设机构权力，形成科学合理的管理体制，无疑会大大提高国家治理体系和治理能力现代化。从这一高度看，新时代机构改革是必要的和紧迫的，我国各级党政干部对此应有清晰的认识和积极的行动。