社会工作视角下的城市老旧社区治理困境分析

【摘 要】 中国的社区治理是针对社会现代化快速发展中产生的一系列问题，尤其是社会转型带来的单位——街居制向社区制的变革需要而提出的。在社区治理的过程中存在很多困境，需要我们进行发现、分析。社区工作的价值理念完全契合城市老旧小区社区治理的治理目标，更能帮助老旧社区加强治理，分析困境。

【关键词】 社区治理 老旧社区 社会工作 困境

一、问题的提出

作为体制转型的特殊产物，城市老旧社区是当前中国社区治理创新的重要内容和一大难点。与新型商品房社区不同，城市老旧社区主要是市场化改革之前由政府、单位出资建设的职工社区。 这些社区大多处于老城区，人口密集，规划不够合理，社区内的配套设施不够健全，不能满足社區居民的基本需求，如违章搭建严重、绿化面积少、房屋管道设施破损、无公共照明、无封闭围墙和防盗装置、停车位不足、环境污染等，已经成为老旧社区治理的顽疾。社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。

笔者在实习的Y社区的基础上，基于目前对城市老旧小区的治理、改造的现状，希望可以通过社会工作的视角对其治理困境进行发现、分析、总结，充分发挥社会工作对老旧社区治理中的积极作用，分析困境产生的原因。使得老旧社区治理的成果行之有效的同时也能促进资源的有效利用，达到城市老旧社区换新颜的目的。

二、Y小区的社区治理行动介绍

Y小区是鼓楼房地产开房公司开发的房产项目，隶属于南京市H街道W社区，小区于1994年5月竣工，属于老旧小区。小区内绿化率25%，容积率1.50，建筑类别为板搭结合、多层，设计停车位50个。小区里垃圾随地可见，楼道、车棚灰尘垃圾堆积。Y小区内违章建筑众多，地面坑洼不平，无防盗门、保安室，卫生状况和治安状况堪忧。小区内无任何娱乐、休闲设施，快递柜、充电桩等基本的设施也不存在，没有办法满足居民的基本需求。而且该小区与其他老旧社区不同的在于邻近L小学，被划分为学区房，房价被炒至每平8万左右。因此该老旧小区不仅存在上述老旧小区都面临的问题，它还存在着老住户慢慢搬离，新的住户因为孩子上学搬到这里，因此对于社区自治的需求更为突出。

H街道和A机构通过购买社会服务的形式，引导小区从之前的粗放型治理模式向社区自我管理模式转变，计划经过2-3年的管理运作，争取达到小区自我管理目标。

第一阶段：做出形象，获得居民初步认同。（2017年3月-2018年2月）

第二阶段：改进运行，互助氛围基本形成（2018年3月—2019年2月）

第三阶段：资金平衡，自治管理运行有序（2019年3月-2020年2月）

三、我国城市老旧社区治理的困境及原因分析

以南京市Y小区的社区治理为案例，我们简要回顾分析这个小区的社区治理行动，观察不同参与主体在行动中的反映，以及治理行动的过程和效果，并围绕这个小区及其治理情况，找出城市老旧小区所面临的治理困境及其原因。

（一）城市老旧小区治理面临的困境

1、社区资源匮乏，公共基础设施不健全。要达成集体行动，各治理参与主体必须相互依靠，各主体在行动中必须交换各自的资源，且交换的结果不仅取决于各个参与主体的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。社区资源指社区所拥有和支配的各种物质资源和非物质资源的总和，本文所指的社区资源主要包括人力资源、物质资源、组织资源、政策资源等。我国城市社区普遍面临资源匮乏，老旧小区表现尤为明显。

2、社区管理混乱，组织体系不健全。我国的社区组织主要有：社区党组织、社区居民委员会、业主委员会、街道办事处、物业服务公司、一些民间组织、非政府组织等。而在笔者所在的Y小区，这些主要的社区组织极度缺乏，他没有业主委员会、物业等，虽然他们隶属于某一街道、社区，但是应接不暇，无法对其进行专业、细致的管理、改造，长期的管理不当，导致居民对政府存在很严重的不满情绪。在笔者与居民谈话交谈的过程中，得到了一些信息。“你们社区什么时候进行除四害活动啊，以前搞过，但是都过去四五年了，也没见你们弄过。”“我们楼上漏水了，该去哪反映啊，社区不管。”“哎，停车场的问题你们什么时候可以帮我们解决啊，都说了好几遍了，也没见有什么动静。”从这些话中，我们可以了解到一点，社区无暇顾及到这个小区的问题，互相推诿，该小区没有一个健全的组织体系，导致一些基本的社区问题无人解决，无处反馈。

3、社区行政化倾向严重，不深入基层。Y小区隶属于W社区，而该社区的社区委员会大部分日常工作是政府行政事务，导致居委会行政化倾向较重。他们按上层领导的指示办事，忽视了下层居民的真正需求。虽然自中央“八项规定”省市委“十项规定”实行以及党的群众路线教育实践活动开展以来，从市级到区级政府都给社区进行了“减负”，各项考核、台账任务较之前都有所减轻，但目前街道和政府各职能部门下达的任务在该社区居委会的日常工作中仍然占了较大的比重，在承担街道和政府部门部分职能的同时，社区居委会也被赋予了一定的行政权力，具有了基层政权的性质。因此居民对于社区居委会依然存在不满，认为社区办事不当，不为民办实事，居民与政府之间的矛盾更加激烈，对居委会缺乏基本的认同和信任。

（二）社区治理困境的原因分析

1、从历史角度分析，城市老旧小区大多建于20世纪80年代左右，那个年代的住房建设、配套设施一般比较简单，放在今天就不能满足人们对于住房、社区环境等方面的需求。而当初老旧社区隶属的单位，或者建筑方都已不存在，这些原因对其目前的管理、改造带来很大的不便。政府成了社区资源的供给者，但与单位一对一的供应方式不同，政府供给社区的资源不是针对单一社区的，各类资源都需要进行预算规划，这就造成老旧小区的物质资源比较匮乏。随着经济改革、社会发展，很多老住户为了寻求更好的居住体验，将房屋出售或出租，有条件的选择另置房产，原有的老住户都已搬走，身下的大多的老人、下岗职工等，这就导致了社区治理中的人力资源、组织资源匮乏。总之，老旧小区的历史遗留问题严重影响了社区自治的脚步。

2、从价值理念、居民参与角度来看，以前是有单位管理，单位负责居民的衣食住行，但是改革之后，单位取消进而改成街道、社区对居民进行管理。居民的思想意识一时还无法转变过来。很多居民没有意识到自己是小区治理的主体，在治理小区公共事务的时候，普遍存在搭便车的心理。所以，许多老旧小区面临物业引进难和业委会成立难的困境。此外，以前的制度直接影响着居民的价值理念，阻碍居民参与社区的积极性。一方面，老旧小区居民受传统单位制集体主义的影响，另一方面，居民受到现在市场经济的改变，怕自己利益受损。这种左右矛盾的心理使老旧小区居民在社区治理的过程中往往选择视而不见，处于被动的位置。

3、从社区第三方介入方面进行分析，以Y小区为例，该小区引进了A社会组织对其进行社会治理，帮助该小区改善环境，成立业主委员会，实行社区自治。但是该社区该机构同国内其他众多进行社区治理的机构组织面临一个同样的问题——社会组织发展不健全，没有形成一套完善的治理体系，目前大家都处于一个试验阶段，摸着石头过河。

四、结语

社区治理主要是对社区公共事物的治理，Y小区的社区自治就是其中的一环。笔者通过Y小区社区治理，分析我国城市老旧社区在社区治理方面所普遍存在的困境，并分析出现困境的原因。虽然引用的些许案例具有一点的特殊性，但通过个案分析与治理理论的结合，找出老旧小区的治理困境及原因的方法仍然具有参考价值。越多的社会职责与社会事物归到了城市社区，而小区居民的社区参与意识也在逐步增强，仅仅依靠政府来管理已经不现实了。这就需要不断链接老旧小区的组织资源，形成具有组织化的群众基础，把居民参与社区建设纳入组织体系，培育居民体的自治理念，提升居民个体的行动能力，在有序参与过程中形成社区社会资本，从而形成有机的社区生活共同体，增进小区内多元主体的互动，克服老旧小区面临的治理困境。但是，如何将复杂多样的居民组织起来，实现老旧小区的组织化，则需要我们下一步进行更深层次的思考。

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作者简介：孙丽媛（1995），女，汉族，山东淄博人，研究生，社会工作硕士，单位：南京师范大学社会发展学院社会工作专业，研究方向：社区治理。