分类管理下民办高校法人治理问题探析

曾婷婷

摘 要 《民办教育促进法》新修订以来，民办高校确定了分类管理制度，新法新政对民办高校完善治理结构提出了更高的要求。从法人属性上看，非营利性民办高校属于民办非企业单位，治理结构除了新法新政规定的基本参与者以外，更应吸收其他利益参与者作为共同治理参与者；营利性民办高校被定性为一种特殊的企业法人，具有公益性，应在维持教育的本质属性的基础上参照公司的治理结构。法律法规对两类民办高校法人治理结构的规定都属原则性规定，民办高校要想获得长远发展必须在法律规定的框架下，根据自身属性优化治理结构。

关键词 民办高校 《民办教育促进法》 法人治理 分类管理

《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》经十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2016年11月7日通过，自2017年9月1日起施行。关于促进民办教育健康发展的指导意见或配套的实施办法陆续出台或修订。新法新政的要点在于，一是突出落实“分类管理”制度，即举办者可选择登记为非营利性民办学校与营利性民办学校，进行分类管理；二是强调民办学校党的建设，要求发挥民办学校党组织的政治核心作用；三是进一步明确民办教育的法人属性，从法律法规的层面对民办教育的治理模式提出了更明确的要求。民办高校在探索建设现代大学制度，完善高校法人治理问题上面临新的要求与选择，优化治理结构变得前所未有的迫切。

一、民办高校的法人属性

法律对法人属性的设计直接关系到其主体地位，影响法人的根本制度，决定法人的权利、义务，进而涉及其内部治理结构和外部治理结构。[1]在现行法律框架下，民办高校的法人属性及其分类问题如果得不到解决，分类管理将无从落实。

《民办教育促进法》明确规定“民办学校应当具备法人条件”“对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。民办高校的独立法人地位毋庸置疑，是具有民事权利和行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。但《民办教育促进法》只解决了民办高校属于法人，却未解决属于何种性质的法人的问题。根据《民办学校分类登记实施细则》，非营利性民办学校一般被定性为“民办非企业单位法人”，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。民办非企业单位的概念也仅仅解决了“民办学校不是什么”而未明确“是什么”的问题，登记为民办非企业单位的民办学校不属于企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人中的任何一类，民办高校具体的法人地位仍不明确，仍面临法人定位的难题。

《民办学校分类登记实施细则》规定“正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记”，根据《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》（工商企注﹝2017﹞156号），营利性民办学校应登记注册为公司，即有限责任公司或者股份有限公司，其名称应当符合公司登记管理和教育相关法律法规的规定，将营利性民办高校定性为公司制企业法人。但光凭国务院部委的规范性文件规定，还不足以完全定性营利性民办学校的法人属性。一方面，营利性民办学校属于企业法人的组织形式并非《民办教育促进法》的直接规定，而是工商总局的要求，事实上创设了一类特殊的公司而没有充分的上位法依据；另一方面，營利性民办学校不能脱离其公益属性，与典型意义上的公司法人有着本质区别。营利性民办学校的法人属性问题的解决还有赖于专门的法律解释出台。

二、民办高校法人治理结构的基本理论

（一）法人治理结构的内涵

高校治理的概念来源于现代公司治理制度，涉及高校从设立到办学过程中各方参与主体与利益相关者的决策机制与参与制度。公司治理结构，是指为实现资源配置的有效性，股东对公司的经营管理进行监督、激励、控制和协调的一整套制度安排，它反映了决定公司发展方向和业绩的各参与方之间的关系。民办高校治理模式虽借鉴了公司治理模式，但因其公益属性而具有很大不同，可定义为民办高校作为一个独立法人，在举办者、决策者、管理层、其他利益相关者之间权限划分，以及决策机制和监督机制的完整体系。

（二）与大学章程的关系

和公司章程一样，民办高校的法人治理结构应在大学章程中明确。高等学校章程是大学内部的“宪法”，根据国家或地方政府教育法律法规，按照一定的程序制定的有关大学组织性质和基本权利的并且具有一定法律效力的治校总纲领，是规定决策机构的职责和权限划分，以及教职工、学生等其他治理参与者的权利和参与治理的模式等问题的纲领性文件，能够比较宏观地反映其治理结构和运行机制。大学章程是体现法人治理结构的基本形式和最重要的载体，民办高校法人治理结构是大学章程的核心内容。

三、民办高校法人治理结构存在的问题

民办高校必须在《民办教育促进法》规定的治理框架下设置运行机制。从实践层面来看，我国民办高校已经经历几十年的发展历史，从汕头大学1987年建立第一个高校董事会以后，高校治理结构逐渐成形。但民办高校法人治理依旧不够完善，主要体现在以下几方面：

（一）董事会成员构成和运行机制的问题

一方面，《民办教育促进法》虽对民办高校董事会作了原则性规定，《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》等文件也对董事会运行及成员构成作了进一步要求。例如，要求建立健全党组织参与决策和监督机制，民办学校党组织书记应通过法定程序进入学校董（理）事会等。但法律法规对民办高校董事会成员组成结构的规定都比较笼统，在操作层面普遍存在董事会与校长、学校党委之间的关系职权划分不够清晰的问题。

另一方面，由于民办高校董事会的定位和职能不够具体，议事规则不完善，现实中容易出现两种情况：一种情况是董事会职能被任意放大，校长职权难以保障；另一种情况是因为董事会召开的次数比较少，董事会班子都是兼职的，董事会运行与学校管理层信息不对称，导致董事会决策效率低下或失灵。

（二）监督机构难以发挥作用

新修订的《民办教育促进法》明确规定“民办学校应当设立学校理事会（董事会）或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制”，但法律条文并未对相应的监督机制的形式作出明确要求。《营利性民办学校监督管理实施细则》对营利性民办学校的组织机构作了进一步的规定，明确了营利性民办高校监事（会）行使检查学校财务；监督董事会和行政机构成员履职情况；向教职工（代表）大会报告履职情况以及国家法律法规和学校章程规定的其他职权，但也未从操作层面作出规定。有些民办高校根本不重视监督机制的建设，或者建立了监事会、纪委和监察委员会等监督机关，但无从发挥作用。

从法律条文来看，决策机构相应的监督机制应当是针对决策机制的监督机构，借鉴公司治理的“二元结构”模式，应当设立监事会。民办高校即使设立了监事会，其监督职能的发挥亦先天不足，与公司监事会一样面临诸多难题，具体体现：

第一，监事会监督的职权范围界定不清。监事会除了监督董事会以外，主要行使财务监督职能，其监督职能与民办高校內设的纪委、监察委员会、教代会等职能部门和民主监督机制具有重叠部分，监事会的职权很难落到实处。

第二，法律只对监事会成员的消极任职资格作了规定，即监事不能由管理层兼任，没有对监事会成员的积极任职资格，即任职基本条件作具体规定。监事会成员也多为非专职工作者，加上监事会对民办高校治理的参与度不如董事会，使监事会职权处于弱势地位。

第三，监事会一般是独立设置的机构，一般没有下设的秘书机关或办事机关，依靠少数几位兼职的监事会成员行使重大的监督职权，监事会的财务监督等专门职权难以开展。长此以往，监事会难免形同虚设。

（三）营利性与非营利性民办高校的法人治理结构未从立法层面区分

虽然法律对民办高校作了分类管理，但未从立法层面对非营利与营利性民办高校的治理结构作出区分。显然，两类民办高校法人属性不同，治理结构必定有很大不同，治理结构的构建围绕的价值追求和侧重点也不同。

四、分类管理制度下优化民办高校法人治理结构的设想

（一）优化民办高校法人治理结构的一般路径

分类管理制度下，非营利性民办高校和营利性民办高校法人治理结构的优化具有共性，关键都在于：一是完善董事会领导下的校长负责制，明确决策机构和校长的职权范围，建立规范的议事规则，优化董事会成员结构；二是完善监督机制，落实监事会的监督权行使；三是充分落实法人财产权，确保民办高校法人真正财产独立；四是进一步修订完善大学章程，围绕学校发展方向和人才培养目标，建立健全其他利益相关者参与民办高校共同治理的机制，推进民办高校良性发展。

（二）分类管理制度下民办高校优化治理结构的差异性

法律对不同类别的民办高校法律治理模式的规定，营利性大学采取企业法人治理模式，非营利性大学采取利益相关主体共治模式。[2]

第一，营利性民办高校。《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》将营利性民办高校定性为公司企业法人。公司治理结构主要包括股东会或股东大会、董事会、监事会、经理等组成，公司治理结构也必须围绕股东利益最大化进行优化。但营利性民办高校的法人治理结构相较于一般性的公司法人治理结构复杂得多，有更多内外约束机制，主要还是董事会（理事会）和监事（会）的设置问题，并未规定股东会的建制问题。作为出资人的举办者相当于股东，只能通过董事会（理事会）及监事（会）参与学校的办学和管理。

从董事会人员构成来看，法律法规对董事会成员的构成要求作了一些限定，使民办高校董事会异于普通公司的董事会，无法完全按照举办者或者出资人的意愿行使职权，要兼顾校长、教职工、党组织乃至国家整体利益诉求。但从长远来看，营利性民办高校营利法人的属性要求其治理结构更多地向举办者利益靠拢。

第二，非营利性民办高校。非营利性民办高校因其法人属性不明确，各个位阶的规范民办非企业单位治理结构的法律法规相对较少。相对于营利性民办高校，非营利性民办高校治理结构更应侧重于构建多元利益相关者共同参与的多元法人治理结构：一是通过修订完善大学章程，进一步明确和细化各方治理参与者的职权和权利，健全董事会和监事会议事规则和人员组成；二是完善监督机制，除了优化监事会职能以外，健全内外监督渠道，外部监督体现为政府及社会参与监督机制的建立，内部监督体现为建立学校党委、纪委、监察委员会、教职工代表大会等对学校决策机制的监督；三是为利益相关者参与学校治理建立渠道，建立健全教职工和在校生、校友积极参与的校务委员会等民主治校机制，在符合法律规定的前提下丰富董事会成员构成，加强大学与社会的联系，促进非营利民办高校的长远发展。

（作者单位为中山大学南方学院）

参考文献

[1] 祝里里，张春玲.民办高校法人治理中若干法律问题的分析[J].现代教育科学，2014（1）.

[2] 荣振华，刘怡莲.民办高校分类管理视阀下治理结构的异化引导 [J].现代教育管理，2015（5）.

[3] 鞠光宇.分类管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究[J].高教探索，2017（1）.

[4] 李东方，杨琴.公司监事会职权行使障碍及其解决对策[J].暨南学报（哲学社会科学版），2008 （1）.

[5] 李开甫.简论我国公司监事会制度的不足与完善[J].法学评论，2005（2）.