改革开放四十年我国财政体制改革回顾与展望

周广帅 唐在富

内容提要:财政体制是处理政府间财政关系的基本制度安排，财政体制改革一直是财税改革以至政府管理体制改革的核心内容。改革开放以来，我国财政体制改革始终坚持一切从实际出发、实事求是的原则，针对不同阶段面临的主要矛盾和问题，围绕着调动中央和地方两方面积极性稳妥有序地向前推进，从改革开放之初打破统收统支的财政包干制到建立规范的分税制财政体制，其间经过不断探索和发展完善，取得了巨大的成功。本文在梳理过去四十年财政体制改革历程的基础上，总结提炼了改革经验与启示，并结合贯彻落实党的十九大报告有关部署要求，对下一步继续推进财政体制改革进行展望，提出了相关政策建议。

改革开放以来，党中央始终站在时代潮流的前列，统筹国家和社会发展的全局，通盘考虑中央和地方以及其他各利益主体间的关系，针对不同时期经济社会发展条件推出了一系列重大改革部署和举措。财政体制改革一直以来就是财税改革的关键环节，其核心在于通过政府间及政府和企业间权、责、利的合理界定与动态调整，直接或间接作用于社会再生产的各个环节，不断影响和改变束缚生产力发展的体制机制，实现生产力与生产关系在新的层次和水平上的协调与发展。在改革开放四十周年之际，回顾我国财政体制变革的历程，分析改革推进过程中所面临的问题，总结其中的经验教训，可以为未来财政体制改革提供参考和借鉴。

一、四十年财政体制改革的主要历程

改革开放以来，我国财政体制改革以平衡中央与地方财政关系、更好发挥两个方面的积极性为主线索，主要经历了以下四个阶段。

（一）财政包干阶段（1980—1993年）

十年动乱结束后，国民经济从濒临崩溃的边缘逐步恢复，百业待兴，人心思变，各项改革蓄势待发。为充分调动地方财政增收的积极性，国家探索并实行了多种形式的财政包干制。

1.1977—1979年财政包干制的试点与探索

1976年，江苏省率先开展了包干制的探索。1977年11月在江苏省召开的财政、物资管理体制改革问题讨论会决定自1977年起在江苏试行比例包干的办法，上缴58%、留成42%，而后的几年内根据实际情况也做出了相应比例调整，其特征可概括为“按收支总数确定比例包干，几年不变”，这是财政体制改革迈出的重大一步。1978年，国务院批准在10个省、市试行“增收分成、收支挂钩”，①刘克崮、贾康:《中国财税改革三十年:亲历与回顾》，经济科学出版社2008年版，第29页。给予地方增收分成机动财力的办法，这一试行办法在一定程度上提高了地方的积极性，但试点范围和效果仍然有限。1978年12月，党的十一届三中全会的召开，吹响了各领域改革的号角。1979年7月，国务院颁布《关于试行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”财政管理办法的若干规定》，在先前划分收支、比例包干的基础上，允许相关少数民族自治区实行超额全额留用，中央财政还给予一定补助费的特殊体制，同时在四川省进行“划分收支，分级包干”办法的试点，总结相关经验，为我国实现从“一灶吃饭”到“分灶吃饭”转变的财政分权改革奠定了基础。

2.1980—1984年的“分灶吃饭”财政体制

1980年2月，国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起实行财政管理体制改革，在财政管理体制上实行“划分收支、分级包干”的办法，即“分灶吃饭”财政体制，其主要内容是:按照经济体制与企业隶属关系，划分中央和地方财政的收支范围；按照划分的收支范围，核定调剂收入分成比例、地方上缴比例、中央定额补助等收支指标，原则上5年不变；按照核定的指标，地方以收定支，自求平衡，多收可以多支，少收相应少支。②谢旭人:《中国财政60年》，经济科学出版社2009年版，第212页。这种分级包干财政体制保证了中央必要的财力，同时也划分了各级财政和经济单位在整个财政管理体制中的权力与责任，保障了地方的财力与自主权，通过划分收入、明确权责的方法，在一定程度上划清央地财政关系的界限。同时，中央根据不同省份的实际情况，分别采取不同的管理办法对不同省份进行分类分成划分，既充分照顾不同区域的发展特点，又发挥优势地区的积极性和创造性，鼓励这些地区利用更多自主空间和优势先行发展。“分灶吃饭”财政体制的实施进一步打破了过去单一的高度集中财政体制的弊端，通过引入权责挂钩和加强经济责任分配的机制增强了地方政府的责任感，调动了地方发展的积极性。

3.1985—1993年的“分级包干”财政体制

“分灶吃饭”财政体制改革，突破了“统收”的问题，而“统支”的局面却没有完全打破，地方支出有时仍依赖中央，中央财政收入逐年下降，国家重点建设资金缺乏保障③楼继伟:《深化财税体制改革》，人民出版社2015年版，第10-11页。。为了适应新的经济体制需要，1984年和1985年我国分别实行两步“利改税”政策，1985年实行“拨改贷”政策，让企业成为自主经营、依法纳税的商品生产者和经营者。同时，工商税制逐步建立，并逐步取代了以往单一的国营企业经营利润上缴模式，进而在1984年初步搭建起了“以税代利”的财政收入体系，这些措施均为深化财政体制改革做了重要铺垫。1985年3月，国务院发出《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》，确立了以划分税种收入为核心的财政包干形式，即按税种划分中央与地方各级政府收入（但还未实质性触及行政隶属关系的因素）④刘克崮、贾康:《中国财税改革三十年:亲历与回顾》，经济科学出版社2008年版，第33-34页。，更加突出财政收入增量的变化与划分:一是基本上按照第二步利改税的税种设置划分各级财政收入，特别是对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作出了进一步的细分；二是仍按隶属关系划分各级财政支出。三是仍然区分不同地区不同情况实行上解、分成和补助。1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，决定实行地方包干的财政体制:对除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外的其余37个地方分别实行多种不同形式的包干办法，逐步形成全国大包干的局面，其主要形式分为“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解额递增包干”“定额上解”“定额补助”六种。这种“财政大包干”模式打破了原有的统收统支、“吃大锅饭”的局面，却也使中央逐渐放弃了具有重要意义的财权，进而陷入了年年与地方谈判的被动局面。尤其是“收入递增包干”和“上解额递增包干”两种包干形式逐步使得中央财政收入的比重不断降低。

（二）探索建立分税制财政体制阶段（1994—2002年）

财政包干体制的发展对改革开放以来中央和地方的财力分配做出了重要的调整，使地方更有当家理财的积极性与动力，为改革开放以来国家各项公共事业的快速发展提供了重要保障。然而站在历史发展的角度看，财政包干体制事实上弱化了中央的宏观调控能力，使“两个比重”（财政收入占GDP的比重、中央财政收入占财政总收入的比重）大幅降低（见表1）。

表1 1980—1993年我国“两个比重”情况 单位:%

1992年，党的十四大提出我国要建立社会主义市场经济体制。与此同时，当时的决策者以战略家的远见卓识和改革家的胆识勇气，主导推动与市场经济体制相适应的分税制财政体制改革。1992年6月，国家选择天津等9个省市进行了分税制的试点。1993年12月，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，自1994年1月1日起在全国实行分税制财政体制。改革的总体设想是:按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。通过改革使中央政府收入比重占60%，支出比重占40%；地方收入比重占40%，支出比重占60%，构建起能够保障中央政府平衡地区差距和构建和谐社会的坚实财力基础，同时又能充分发挥地方的积极性，进而初步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的财政体制。

根据党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的要求，在总结过去我国财政体制改革历史经验的基础上，借鉴国外的一些成功做法，分税制改革着眼于正确处理中央与地方的分配关系，合理调节地区间的财力分配，坚持统一政策与分级管理相结合的原则，在搞好总体设计的同时，根据经济社会条件积极稳妥地逐步推进改革。具体包括以下几个方面内容:一是按照中央政府和地方政府各自的事权，划分各级财政的支出范围；二是根据财权事权相统一的原则合理划分中央和地方收入；三是在认可既得利益的前提下，分省确定税收返还数额；四是妥善处理原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项；五是探索实施过渡期转移支付；六是采取配套改革措施。为顺利推行分税制改革，按照“存量不动、增量改革”的思路建立了中央对地方税收返还制度。当时为了照顾地方的利益，税收返还数额以1993年为基期确定。税收返还“挂钩”机制——将中央两税返还额与地方的两税增长率挂钩，按1∶0.3的增长比率挂钩，使得地方获得的税收返还额比重相对不断降低，进而逐步扭转了中央财政收入占比低的不利局面，既保障了中央“拿大头”，同时也兼顾了地方的“增量”积极性。此外，在分税制改革期间，也对税收制度做出了全面的改革，初步按照“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”原则建立起一套规范的税制。

1994年分税制改革牵涉面广，直接关系到中央与地方以及地方之间的财政分配，深刻影响利益格局调整和经济社会发展进程，取得了举世瞩目的成功，为之后几十年的经济社会发展奠定了利益分配格局的框架和重要的财税制度基础，意义重大，影响深远。首先，中国作为一个单一制国家和发展中大国，必须保持中央政府强有力的控制力。分税制改革直接将中央财政占全国财政收入的比重从22%提升至55.7%，保障了中央政府的财力并成功实现了中央财政收入稳定增长的机制，大大增强了中央政府的宏观调控能力。其次，分税制改革扭转了过去一对一谈判、相对不太规范的财政收入管理与分配模式，统一规范了中央和地方的分配关系，不仅解决了财政体制统一性的问题，保障中央政令统一，又维护了全国统一市场和地区间的公平与良性竞争。最后，分税制改革有利于继续发挥和调动中央与地方两个积极性。分税制改革通过合理划分中央和地方政府的支出与收入，扭转了财政包干制以来央地财力从“四六”下降到“二八”的不利局面，为巩固中央财权、进一步保障地方财力奠定了坚实的基础。同时，中央通过税收返还基数的确定和不对存量收入进行调整等方式，最大限度地争取到了地方对改革的支持，较好地保护了地方推动经济和社会事业发展的积极性。

图1 分税制改革后“两个比重”变化趋势图

（三）分税制财政体制发展完善阶段（2002—2012年）

分税制改革是我国财税改革进程中的一个重要里程碑，当时改革部署中的一些举措，比如政府间事权与支出责任划分、省以下财政体制改革、地方税体系建设等，在之后的若干年一直在不断推进落实之中。与此同时，随着改革的深入推进，新的问题与挑战也随之产生。虽然“两个比重”问题大为改观，但随着经济体量的快速增长，经济发展方式转变却相对滞后，同时市场经济体制也处于不断完善阶段，诸多不完善的体制性原因诱发了一系列问题，如收入分配差距扩大、各类民生问题凸显、资源环境约束日益严峻等。而财政体制运行中，本身也面临许多新问题:一是部分地区的财力不能有效保障地方政府实现基本公共服务的均等化目标，对经济可持续发展形成制约。二是区域间财力差距呈现不断扩大的趋势，一些困难落后地区的职工工资和机构正常运转经费不足。三是原有的过渡期转移支付体制已经不能满足现阶段中央对地方财力的支持，也难以适应不同地区的实际情况。2002年后，在稳定分税制基本框架的基础上，我国根据财政体制运行所存在的问题，围绕理顺中央和地方政府的收入划分与支出负担，采取一系列措施改进和完善财政体制，以更好地发挥中央和地方两个积极性。

首先，实施所得税分享改革。2002年1月1日起，国务院决定实施所得税收入分享改革，按企业隶属关系划分方法改为央地按统一比例分享所得税收入。其具体内容是:中央和地方在部分领域仍按企业隶属范围分享的基础上，中央保障各地区2001年地方实际所得税收入基数，实行增量分成，并在2001年核定的基数基础上进行返还或上解。由此，中央政府逐步理顺了企业与政府间的关系，并以此为切入点成功实施了所得税收入分享改革，打破了以企业隶属关系分享所得税收入的格局。所得税分享改革将所得税收入中央占比从30%逐年提高到60%，中央财政通过改革带来的所得税增量收入通过转移支付给地方，主要用于支持中西部地区和困难地区发展。

其次，建立规范的中央对地方转移支付制度。实行分税制财政体制，中央收入占大头、支出占小头，地方收入占小头、支出占大头，这是国家财政关系安排的通行做法和常态。由此带来的央地财政收入与支出不匹配的问题，需要有一套相应的转移支付制度体系协调区域间财力，以保障地方事权和支出责任的落实，这也是中央政府实施宏观调控的题中应有之义和功能实现的重要抓手。2002年，实施所得税收入分享改革时，中央新增所得税主要用于对地方特别是中西部地区和困难地区的转移支付，中央因势利导，将过渡期转移支付改称为一般性转移支付，进一步明确了转移支付在财政体制中的职能，巩固并保障了地方的财力。改革过程中，进一步完善了转移支付公式的计算标准，实现了规范化和科学化。2003年以后又进一步调整和完善了转移支付结构，加快财政转移支付制度建设，简化和规范转移支付制度。2009年起，中央将对地方的转移支付简化为一般性转移支付和专项转移支付。从总体上看，2002年以来转移支付制度的一系列改革，既通过一般性转移支付的设立保障地方政府履行职能的基本财力需要，增强了地方提供基本公共服务的能力，也通过专项转移支付有力保障了财政对特定领域、特定事业发展的支持力度。

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第三，实施出口退税负担机制改革。针对一些地区出口退税负担过重产生的巨大财政压力、解决出口退税负担所引发的财政资金“陈欠”等问题，2004年1月1日起，我国实施出口退税负担机制改革。一是适当降低出口退税率，对不同产品的退税率做出调整。二是中央通过优先分配中央进口环节增值税、消费税收入增量率先用于出口退税来加大对出口退税的支持力度。三是建立央地共同负担机制，以2003年出口退税的实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担。四是由中央财政继续负担各种累计欠退税款。2005年，对2004年核定的出口退税基数不变的基础上，对超基数部分，中央和地方按92.5∶7.5的比例分担，同时结合各地实际情况，由省以下财政机构自行制定分担制度。

图2 1995至2009年转移支付和返还对均等化程度的贡献率

第四，推进省以下财政体制改革。分税制改革后，央地财力划分基本保持稳定，初步理顺了中央和地方的财政分配关系。但改革部署中的省以下财政体制改革，由于缺乏统一规范的指导意见和推进落实部署，各地改革进展不太均衡。由于省以下四个层级仍然按照包干与分成形式处理，因此带来了县乡财政困难等省以下财政体制运行中的问题。尤其是一些欠发达地区，在2000年前后产生了严重的基层财政困难问题，收支矛盾突出，甚至难以满足基层政府日常运转需要。

表2 1994—2009年我国政府财政自给能力情况表

针对这一问题，结合财政体制进一步改革，中央继续完善并推进了省以下财政体制改革。具体而言，主要有以下几个方面:一是完善省以下财政管理体制。2002年12月，国务院印发了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题》，明确要求进一步在省以下完善财政体制改革。二是推行“三奖一补”的政策。为了进一步解决部分地区的财力困难问题，中央自2005年起推行“三奖一补”政策，对产粮大县、县乡政府精简机构和人员给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助，通过“以奖代补”的思路来激励省市级政府将财力不断下放，缓解县乡财政困难。三是实行县级财力保障机制。针对前期的“三奖一补”政策无法实现财力的良性运行保障机制，2010年财政部印发了《财政部关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，意见要求制定县级基本财力保障范围和保障标准，测算各县基本财力保障需要，同时确定财力缺口县和缺口额，并对地方工作实施激励性奖励，进一步缓解县乡财政困难的局面。四是研究推进“省直管县”与“乡财县管”改革。经过2005年开始的试点后，2009年6月，财政部印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，在全国除民族自治区外全面推行“省直管县”财政改革，进而提高转移支付和财政体制整体的效率。2006年中央财政印发了《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》，推进“乡财县管”改革，即以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支①楼继伟:《深化财税体制改革》，人民出版社2015年版，第21页。。以上各种措施实施因地制宜、治本为上的策略，有效缓解了基层财政所面临的困境。

我国政府体系有五个层级，省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分。自2002年以来，许多省份按照中央的统一部署，紧密结合自身实际，相继推出了符合本省实际情况的财政体制改革政策。从行政层级扁平化入手，推进“省直管县”与“乡财县管”改革，通过减少信息传递的减损，逐步提升财政体制运行的效率，进而增强县级财政保障职能履行的能力，2005年后县级财政收入和支出占比逐年扩大。据统计，县级一般预算收入占地方一般预算收入的比重由2004的43.4%，上升到2010年的51.8%；县级一般预算支出占地方一般预算支出的比重由2004年的38.1%，上升到2010年的 46%（见图 3）。

图3 2000—2010年县级财政收入和支出占比情况

（四）推动建立符合现代财政制度要求的财政体制阶段（2012年至今）

党的十八大以来，我国发展面临新的机遇和挑战，国内外发展环境均发生了深刻的变化，面临着新的世情、国情和党情。2013年11月，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，并指明了未来财税改革的方向是要加快建立现代财政制度，我国财政体制改革的总体布局也从以往的公共财政逐步转向现代财政制度，将财政体制改革纳入到国家治理能力与治理体系现代化的背景中，既要强调财政体制本身的优化与布局，又要通过在财政体制改革过程中更好地融入政府与市场、政府与社会、中央和地方关系，建设支持和支撑“五位一体”总体布局，并能更好体现国家治理体系的基础与支柱作用的财政体制。围绕党的十八大和十八届三中全会的部署，深化财政体制改革主要做了以下几方面工作:

在推进“营改增”和取消营业税的同时，相应调整中央与地方的收入划分。我国自2012年1月1日开始试点推行“营改增”，到2016年5月全面推行“营改增”试点，再到2017年全面废止营业税，大体上完成了“营改增”的改革。“营改增”完成后，由于地方税制尚未健全，从前相当程度上依赖营业税的地方政府面临财力和事权不匹配问题，仅靠转移支付也难以满足地方政府的资金需求。为保障营改增后地方财力实现平稳过渡，2016年4月《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》中，以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，在将所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围的基础上，中央和地方的增值税按50∶50的比例进行分享，大体上维持了现有地方财力，兼顾了中央和地方的利益，同时中央还继续通过税收返还以及均衡性转移支付来加大对地方的支持。“营改增”的实施也倒逼着财政体制改革走向深入。

推进中央与地方事权与支出责任划分。2014年6月，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，指出要调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。2016年8月，国务院印发《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，指出要适度加强中央的财政事权，同时要保障地方履行财政事权，不断减少、规范中央与地方共同财政事权，并建立财政事权划分动态调整机制。强调中央和地方各自的事权要各自承担其支出责任，同时还要对中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任，加快省以下财政事权与支出责任的划分，并强调通过法治化规范化的形式落地。方案按照5年改革的时间计划表，由易及难，稳步推进相关改革，首先选取国防、国家安全、外交、公共安全等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2018年2月，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权支出和责任划分改革方案》，方案明确了涉及基本公共服务的八项具体领域的中央与地方共同财政事权的范围，并对国家基础标准和央地支出责任的分担方式做出了初步界定①财政部网站:http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201802/t20180208_2810459.html。。2018年8月，国务院办公厅印发《关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，分别划分公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面中央与地方的财政事权和支出责任。未来随着财政体制改革的不断深入及其他领域划分方案的出台，中央和地方财政事权和支出责任的划分将会更加清晰、完善、规范。事实表明，财政体制改革作为新一轮启动的财税体制改革的主线，它并不是体制上简单的修修补补，也不是扬汤止沸，而是一场关乎国家治理现代化的深刻变革。

图4 中央与地方财政事权和支出责任划分改革进程示意图

深化转移支付制度改革。出台了关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见，严格控制新设专项，专项转移支付项目只能依据法律、行政法规和国务院的规定设立，必须有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。扩大一般性转移支付规模，一般性转移支付比例由2013年的56.7%提高到2018年的62.7%。继续加大对专项转移支付的清理整合力度，建立定期评估和退出机制，对资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目进行实质性整合归并，取消“小、散、乱”和绩效不明显的专项，中央专项转移支付项目由2013年的220个压减到2018年的73个。逐步取消竞争性领域专项转移支付，凡市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消，对确需保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，按程序报批后，主要采取投资基金管理等市场化模式运作。规范专项转移支付分配方式，合理选择因素法或项目法分配，科学设置测算因素、权重等，适当向老少边穷、粮食主产区、资源能源大省、生态环境保护任务重的地区倾斜。

二、我国财政体制改革的经验与启示

纵观四十年，我国财政体制改革取得了举世瞩目的辉煌成就，有力支撑了我国经济的健康快速发展，促进了人民生活水平的提高。回顾财政体制变革历程，既要清晰地展现改革历程，更重要的是归纳提炼宝贵经验，以便为未来改革提供参考和借鉴。

（一）始终立足于解决各个阶段所面临的主要矛盾

四十年来，我国财政体制改革的逻辑和思路始终围绕当时所面临的主要矛盾展开，通过改革在解决当前紧迫问题的同时，不断探索出下一步继续前进的方向和路径。在改革开放前，高度集中的计划经济体制下，我国面临的最主要的问题在于中央统得太死，地方缺乏积极性，财政体制成为阻碍经济发展的因素。中央通过探索实施财政包干制，放权让利、扩大配置资源的自主权，提高地方政府和企业的积极性，有力地促进了经济的快速发展。1990年前后，财政包干制的弊端逐步显现，新增财力主要留在地方使得中央难以集中财力办事，无法满足中央宏观调控的需要，还刺激了地区封锁，导致地方保护主义局面的产生，阻碍了全国统一市场的形成。1994年分税制财政体制改革着力解决中央财政集中度不够、宏观调控能力不强等主要矛盾，同时也促进了全国统一大市场的形成。进入新世纪以来，我国经济社会发展已经具备一定的基础，但不均衡、不协调、不可持续的矛盾日益加剧，特别是资源环境约束加剧、基本公共服务水平低且不均衡等问题突出。这一阶段的财政体制改革主要围绕促进财力的横向和纵向均衡，提高政府的基本公共服务提供能力进行，并集中财力在社会保障、医疗卫生、生态环境保护等方面办了一些原来想办没有财力办、想干而没有干好的大事。党的十八大以来，我国经济社会发展进入新常态，经济发展面临“三期叠加”矛盾冲击，经济增长由高速增长向高质量增长转变，社会治理需要进一步提升层次和水平，党中央提出要实现国家治理体系与治理能力的现代化，财政体制改革面临的最大问题就是财政事权与支出责任划分不清晰、不规范、不完善。财政体制改革顺应时代要求，聚焦主要矛盾，按照党中央总体部署，总体设计、分步推进、抓紧落实，一步一个脚印推进各个领域的事权和支出责任划分，并取得了阶段性成果，为下一步理清事权与支出责任、合理进行收入划分、完善转移支付制度奠定了基础。

（二）既强调保持中央的调控能力，又充分发挥地方的积极性

我国是统一的多民族国家，是最大的发展中国家，保持中央政府的调控能力，对于维护国家长治久安、促进地区协调发展意义重大。没有统一的国家财政，就没有统一的政权。财政体制改革首先要确保中央政府适度集中财力，能够有效进行宏观调控，协调地区均衡发展。财政体制改革的首要任务是保持中央的调控能力，树立中央权威，为保证国家机器正常运转奠定财力基础。同时，我国地域辽阔，各地条件差异很大，必须在实践中处理好整体与部分、普遍与特殊的关系。如果中央统得过死，会制约各种要素的活力释放，地方缺乏经济社会发展活力，需要在推进改革的过程中充分调动中央和地方两个积极性。在分税制改革过程中，以“调动中央与地方两个积极性”为重要目标，以适度扩大中央财政收入比重和更好发挥中央的调控职能为重点，在中央财力得到合理保障并兼顾地区平衡的基础上，通过改革逐步扭转中央财政收入占比过低的不利局面，同时较好地提高了地方发展经济的积极性。在实施分税制改革后，随着市场经济改革的不断深入与中央财政收入比重的提高，面对日益增长的地方经济建设和基本公共服务均等化的需求，由于财力与事权、支出责任的不匹配，地方缺乏稳定的自主财政收入来源，部分地区财政甚至面临窘境。为此，中央主要通过调整中央与地方的收入划分，完善转移支付制度、加大一般性转移支付特别是均衡性转移支付力度，积极推进地方税体系建设，推动建立长效的地方财力保障机制，提高地方政府提供基本公共服务的能力。

（三）始终坚持一切从实际出发，实事求是推进改革

在过去四十年的实践中，我国财政体制改革始终遵循一切从实际出发、实事求是的原则，统筹考虑各个方面，平稳有序推进改革。一是坚持总体设计、分步推进。在明确改革总体目标的基础上，抓住重点，分步实施，逐步完善。比如分税制改革在总体设计的框架下，首先从总体上解决中央与地方收入划分问题，规范中央与地方的财政分配关系，然后一以贯之、不失时机地推进转移支付制度建设、省以下财政体制改革、政府支出责任划分，今后还需继续深化政府事权与支出责任改革，加快推进地方税体系建设。二是既着重解决最突出的现实难题，也不回避深层次矛盾。财政体制改革在各种阶段性的目标取舍与顺序选择中，以解决现实难题为出发点和突破口，同时也积极探索解决深层次矛盾的方式和途径，为下一步深化改革探索路径、找准方向。三是既强调财税体制和财政政策的统一规范，也兼顾各地区、分行业、分领域的特殊情况。比如在建立统一规范的财政体制的过程中，中央通过加大对民族边境地区、革命老区、重点生态功能区、资源枯竭城市等地区的转移支付，以缓解落后区域间的财力困难，增强区域发展的均衡、协调和可持续性。

（四）坚持统筹协调推进改革，妥善处理改革、发展和稳定三者关系

财税体制涉及到方方面面的利益，改革必然会广泛、深刻地牵涉到经济社会发展的各个方面。在建立社会主义市场经济体制和现代财政制度的过程中，把握好改革的力度、节奏，处理好改革、发展和稳定之间的关系至关重要。四十年来财政体制改革十分注意和重视维护改革、发展、稳定大局，确保各个时期的改革沿着正确的方向推进。比如，在财政包干制时期，经由各省先行试点来稳步推进财政的放权让利改革，同时兼顾改革的进程与实际情况，也留出灵活处理的弹性空间。而分税制改革在保障中央财力和宏观调控能力的同时，为照顾地方利益，在保证既得利益的前提下，通过分省确定税收返还数额，同时妥善处理原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项，保障地方发展所需的必要财力。在分税制改革以及之后的调整完善过程中，也十分注重把握好改革的力度与社会可接受程度，在推进改革的过程中，推动构建相对稳定的财政体制以应对各种风险，保护地方发展的积极性，将稳定与发展的目标内嵌于改革进程之中，促进实现经济社会持续稳定健康发展。

三、下一步深化财政体制改革的展望

按照党的十九大有关决策部署，围绕建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，下一步财政体制改革需要紧密结合当前的国情和发展现状，根据推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持问题导向和目标导向相结合，从有利于优化资源配置、有利于维护市场统一、有利于促进社会公平、有利于实现国家长治久安的目标出发，全面统筹，稳步推进，着力在支出责任、政府收入划分等关键环节取得重大突破，进一步完善中央和地方政府间财政关系，更好发挥中央和地方两个积极性。

（一）清晰划分政府间事权与支出责任

科学规范的中央和地方财政关系必须有清晰的财政事权和支出责任划分作为基础，才能以此为基础进行合理的财力配置。作为建立现代财政制度的重要内容，合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。应立足全局、着眼长远、统筹规划、分步实施，科学合理划分中央与地方在基本公共服务提供方面的任务和职责，形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。一是适度加强中央财政事权。进一步强化中央在保障国家安全、维护全国统一市场、促进社会公平、推动区域协调发展等基础性、全局性、战略性领域的财政事权，提高中央直接履行事权支出比重。二是减少并规范中央与地方共同的财政事权，同时规范中央对地方的委托事权，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。对中央与地方共同财政事权，应依据公益性、外部性等因素来划分支出责任。可以采取列举法在中央和省级政府以及省以下地方政府两个层面具体规定中央、省、市、县（市）级政府的各自专有事权和共有事权。三是加快省以下财政事权和支出责任划分改革，确保事权与支出责任划分的完整性。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务作为地方的财政事权。四是严格保障和督促财政事权履行。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。中央和地方的财政事权应分别确定由中央和地方承担支出责任。同时，研究建立财政事权划分规范的动态调整机制。

（二）进一步完善政府间收入划分

政府间收入划分改革既要与支出责任划分相对应，还应考虑统一市场的形成、税基流动等诸多因素。应统筹事权和支出责任划分、税制改革和地方税体系建设，加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。密切关注中央与地方财政收入占比的变化趋势，坚持分税制改革方案对于中央与地方收入分配格局的设计，确保中央财政在收入方面占大头，然后通过转移支付均衡调节各地财力水平，保持中央和地方相对稳定的收入占比格局。应严格按照税种属性划分收入，同时进一步完善和健全地方税体系，建立地方财政收入增长保障的长效机制。结合税制结构和改革进展情况，充分考虑税基流动和税种调节功能，在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，合理调整确定共享税的分享比例，形成共享税分享合理、专享税划分科学的收入划分体系。因地制宜、合理规范划分省以下政府间收入。

（三）进一步完善转移支付制度

深化转移支付制度改革应结合事权和支出责任、政府间收入划分方案，坚持以财政事权属性为遵循，明确转移支付定位，完善一般性转移支付增长机制，从严控制专项转移支付，强化转移支付预算管理，着力推进地区间基本公共服务均等化。一是进一步优化和完善转移支付制度，在稳定转移支付总体规模的基础上扩大一般性转移支付规模，同时应对一般性转移支付中具有指定用途的转移支付加以甄别并重视。二是建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，研究构建综合支持平台，积极推进转移支付信息公开，及时向各地通报转移支付的分配依据、原则标准、基础数据、计算流程等信息，及时向社会公布一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、资金规模、管理办法、分配结果、绩效评价等信息，主动接受各方面监督。三是进一步提高转移支付资金分配的科学性。对具有地域管理信息优势的项目应主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，通过制定任务清单等形式加强工作指导和绩效考核；对用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目应主要采取项目法分配，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，加强转移支付对中央重大决策部署的保障。四是强化对转移支付执行的监督，严禁随意改变资金用途和使用方式，研究建立由省级财政制定转移支付分配方案、中央财政集中支付到市县的机制。建立健全转移支付绩效评价机制，所有转移支付项目都应设立明确具体的绩效目标，科学设计绩效评价指标体系，扎实开展转移支付绩效评价工作，将绩效评价结果同预算安排有机结合，切实解决财政资金“重分配、轻管理”的问题。加强对专项资金分配使用的全程监控和检查力度，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，不断提升财政转移支付的绩效和透明度。

（四）增强政府间财政关系划分的法律权威性

政府间财政关系涉及政府与市场、党务与政务、中央与地方、上级政府与下级政府、财政部门与其他职能部门等多重利益关系调整，需要各主体之间形成广泛共识和推进动力。我国现行政府间财政关系重大事项的确定、划分、调整大多依靠行政手段来进行，推进相关立法，增强政府间财政关系划分的法律权威性，有利于更好凝聚改革共识、形成强大合力。实现政府间财政关系规范化和制度化，必须坚持从中国的国情特点和制度实践出发，充分借鉴其他国家政府间财政关系调整的经验，通过修改《宪法》及相关法律、单行立法等方式，固化政府事权和支出责任划分、政府收入划分、转移支付制度改革和建设成果，明确事权争议协调方式，在全国人大层面设立中央和地方事权争议的解决机制，在省级人大层面设立省以下政府事权争议的解决机制，逐步建立起以宪法为统领、政府间财政关系法或财政基本法为主体，其他相关法律法规相配套的财政体制法律框架。