特大城市副中心发展研究——东京经验及对上海的思考

张 灏

0 引言

受多核心理论影响，全球城市的公共活动中心经历了由多功能融合向多中心网络的演进[1]，纽约、伦敦、巴黎、东京等全球城市均已在城市副中心建设上展开实践，加快培育城市副中心已成为当前全球城市空间格局演变的主导方向[2]。与此同时，中国近30年来城市化进展迅速，尤其是以上海、北京、广州为代表的特大城市，随着城市空间规模的快速扩张，城市服务业在特定空间场所产生集聚、扩散、迁移和裂变，进一步加速了城市副中心的形成[3]，建设城市副中心也已成为中国特大城市多中心发展的重要战略选择。

上海作为中国特大城市的代表，同时也是国内最早开始副中心建设的特大城市之一，早在1999年上海市城市总体规划编制时便已提出建设“一主四副”的发展设想[4]。随着新一轮上海市城市总体规划“建设卓越的全球城市”发展目标的提出，一批新兴的城市副中心正待崛起，从副中心的功能定位、选址到规模业态、设施配置等都亟需可指导副中心建设的理论支撑。

目前国内规划学界对于城市副中心的研究主要集中在中心体系演变、动力机制、职能分工等理论研究层面[5]，鲜有结合副中心实践展开有针对性的实证研究。因此，笔者希望以东京山手线沿线的7大副中心作为上海新一轮城市副中心建设的主要对标对象，一方面深入总结东京在副中心建设中具有普遍应用价值的特征经验和趋势总结，另一方面重新审视过去20年上海副中心建设的实践得失，结合未来的发展趋势，提出新的思考。

1 基于东京副中心建设实践的发展特征分析

1.1 东京城市副中心建设概况

东京都地区面积约2 187 km2，人口规模约1 316万人，其中市中心23区部总面积623 km2，人口规模975万人[6]。

图1 东京都与7大副都心布局关系图

图2 新宿涩谷与上野临海空间形象对比

为解决单中心结构导致的城市问题，东京于战后采取了交通引导的多中心网络的发展策略，通过1958、1982、1987三轮东京都建设计划，在山手线沿线先后设置了7个城市副中心，每个城市副中心既是所在次区域的公共活动中心，又承担了城市层级的特定职能[7]（图1，表1）。

1.2 功能类型

对于城市副中心的功能类型，目前在规划学界尚未形成统一的认识，笔者通过东京7大副中心的实地调研发现，城市副中心存在两种截然不同的功能类型，新宿、池袋、涩谷与其他副中心在城市空间形象上存在显著的差异（图2）。

通过进一步的数据聚类分析，除了空间形象上的差异之外，两者在开发规模、开发强度、业态配置、设施配置上均存在着显著的特征性差异（具体内容在后续展开），因此笔者建议根据副中心的功能类型差异，将其分为综合型与专业型两个大类。

1.2.1 综合型副中心——面向特大城市区域腹地的综合服务职能

成为综合型副中心的前提是必须要有广阔区域腹地，因此综合型副中心一般位于特大城市重要的对外交通走廊上，面向特大城市外围特定扇面的区域综合服务职能是其核心功能。新宿、池袋、涩谷是东京综合型副中心的典型代表，从区位特征上来看，三者均位于东京主要的对外交通走廊上（东京都西部腹地及关西大阪方向），是东京市域交通网络中的重要节点（图3）。

图3 新宿、池袋、涉谷对东京都市圈外围辐射的交通走廊

东京通过国铁、私铁、地铁联运的方式解决西侧东京都区域腹地与城市中心区之间的通勤联系，也将新宿、池袋、涩谷培育成了世界上日均上下客流最大的3个站点，其日均客流均突破200万人次，最高的新宿达到367万人次。

以新宿为例，367万人次的日均客流中，其中铁路（包括国铁、私铁）主要承担外围通勤客流，其日客流达到298万人，地铁主要承担都心23区内部交通转换，其日客流为59万人。巨大的区域通勤客流显示了综合型副中心强大的区域辐射能力，同时，通勤客流带来的高强度人流活动也是成就综合型副中心繁荣的重要因素之一。

1.2.2 专业型副中心——承担特大城市特定职能

专业型副中心是一种新兴的副中心功能类型，其在承担作为城市公共活动中心功能之外，往往还承担某项特色突出的特大城市专业化职能，根据东京的经验来看可进一步细分成产业、文化、门户3大类型，主要承担科技创新、旅游休闲、贸易会展等特定职能（表2）。

从时间维度来看，东京副中心功能类型已呈现出显著的专业化、特色化倾向，早期建设的副中心以传统商业商办为主导，功能相对综合，近期建设的副中心其特色专业化职能往往更为突出，也反映出城市副中心建设在特大城市核心功能构建中的重要性。

1.3 空间组织模式

从空间组织模式来看，东京副中心空间组织模式存在单中心式与组合中心式两种。

1.3.1 单中心式布局

单中心式布局是一种常见的副中心空间组织模式，一般以轨道交通枢纽或城市干道交汇点为核心，以核心周边地块的高强度开发为标志，形成一个高度集聚的公共活动中心，其典型代表如新宿、涩谷、池袋（图4）。

1.3.2 组合中心式布局

组合中心式是一种新兴的城市副中心空间组织模式，其代表为上野•浅草、锦系町•龟户（图5）。从东京的组合式中心建设经验来看，组合式中心具有以下几点特征：

图4 新宿、池袋、涉谷以轨交枢纽为核心的单中心集聚

图5 上野·浅草、锦系町·龟户双核心的图示

表1 东京城市副中心建设概况

表2 副中心功能定位分类表

第一，组合式中心一般具有两个发展极核，除了常规的轨道交通站点之外，还有可能是历史名胜、大型公建群等对人流具有较强引力的城市设施，上野•浅草副中心就分别围绕JR（Japan Railway）上野站周边的文化公建群（东京大学、上野公园、东京国立美术馆）和浅草寺周边历史街区商圈，因此组合式中心的布局方式常应用于专业型副中心的建设中。

第二，组合式中心双核能级相近，双核之间距离不宜过远，一般不超过1.5 km，双核之间往往会形成相对连续的公共中心区域。

第三，双核之间功能联系紧密，两个核心区之间优先考虑建立便捷的步行可达联系（连续的地面或地下步行空间），同时配合快捷直达的轨道交通联系（不超过两站）。

1.4 发展规模及开发强度

图6 2011年东京副中心核心区商业商办比重

图7 1991年与2011年东京副中心核心区住宅占比动态变化

表3 1991年与2011年东京7大副中心开发强度与规模对比

为了更准确表达副中心开发规模的动态变化趋势，笔者以1991年和2011年东京7大副中心的基本数据作为主要研究对象[8]，得到的初步结论如下。

1.4.1 副中心培育是一个长期的动态过程

副中心的成长发育是一个长期的动态过程。以新宿为例，始建于1958年，规划总建筑面积仅400万m2，1991年建设总规模已突破500万m2，至2011年突破1 000万m2，该地区在60年不断的更新改造中，其开发规模已远超最初的规划预期。因此副中心成长发育是一个动态过程，开发规模本身会根据不同阶段社会生产力的发展水平进行动态调整。

1.4.2 副中心需要一定的开发强度支撑

副中心需要一定的开发规模和强度支撑才能体现其集聚效应，根据东京的经验来看，副中心基本的开发规模在400万m2以上，副中心地区的毛容积率达到2.0以上。

1.4.3 功能类型对开发规模及强度存在显著影响

以2011年东京副中心开发强度和规模数据为基础，笔者按照综合型和专业型进一步细分，发现副中心功能类型的差异对核心区的开发强度和规模存在显著的影响（表3）。

综合型副中心在开发规模、强度上要显著高于专业型副中心，专业型副中心功能呈现出小型化、特色化的趋势。

1.5 功能业态配置

1.5.1 商业、商办是副中心主导功能

对比东京1991年与2011年的数据后发现，除建设中的临海之外，其余6大副中心商业商办总量均要占到核心区开发总量的一半以上，占据绝对主导地位，是城市副中心的主导功能和基本职能。

1.5.2 专业型副中心对于传统商业、商办类业态的依赖度开始下降

专业型副中心对于传统商业、商办类业态的依赖度开始下降，其业态配比与副中心专业职能特色的关联度进一步凸显。以东京为例，综合型副中心商业、商办比重均保持在70%左右，而专业型副中心商业、商办比重仅为50%左右，显著低于综合型副中心的平均水平,且从发展趋势来看仍有进一步下降的趋势（图6）。

唯一的例外是大崎副中心，虽是专业型副中心，但其商业、商办的比重甚至要高于综合型副中心，接近80%，这是由于大崎副中心的定位为科技创新中心，其主导功能即为科技商务，也进一步佐证了业态配比与副中心专业职能的关联度。

1.5.3 专业型副中心建设更注重职住平衡

传统的综合型副中心内地价和开发强度的攀升使得居住功能在发展过程中逐渐被驱逐出核心区。与之相反的是，新兴的专业型副中心内，居住功能不论是总量的绝对值还是结构性比重均呈现出快速增长的趋势，以东京大崎、上野•浅草、锦系町•龟户、临海为例，住宅总量普遍达到专业型副中心开发总量的20%以上，且增长的趋势仍在持续，这也说明职住关系平衡在专业型副中心的建设发展中更需要引起重视（图7）。

1.6 公共开放空间

1.6.1 大型开放空间逐渐成为城市副中心重要空间组织要素

大型开放空间一直是城市副中心的重要组成部分，随着人本主义和生态优先的观念逐步深入人心，大型开放空间正逐步成为城市副中心重要的空间组织要素。

传统的副中心中，城市级公园往往作为城市公共服务设施配置中的一项，其位置一般位于副中心核心区边缘，距离核心1 000—1 500 m，其典型代表有涩谷的代代木公园、新宿的新宿御苑等。在新兴的城市副中心建设中，大型开放空间逐步成为组织副中心空间布局的核心要素，临海副中心在组织空间布局时就以梦之广场为核心，主要的设施和功能沿广场两侧的开放空间逐步展开，梦之广场则成为副中心人流集聚交流的重要公共空间。

1.6.2 “小街坊、高密度”的发展特征

副中心地区更注重步行环境的体验，呈现出显著的“小街坊、高密度”的发展特征。以东京为例，笔者对除建设中的临海之外的其他6个城市副中心与山手线内侧地区的平均水平做了比较，副中心地区的道路面积占比及道路网密度要显著高于山手线内侧的其他地区。

1.6.3 地下空间整体开发

副中心地区作为人流集聚和活动强度特别高的地区，在地面空间有限的情况下，需要通过其他的途径来实现内部的快速联系，东京在地下空间与轨道交通站点的一体化开发上为我们树立了很好的榜样。以新宿为例，围绕JR新宿站构建了极其庞大的地下空间网络，在1 km2的范围内设置了多达94个轨交站点地下通道出入口，实现了整个副中心地下空间的一体化开发。

2 基于上海副中心建设实践的反思

2.1 上海城市副中心建设概况

上海市市域面积6 340 km2，常住人口规模2 419万人，其中主城区范围约1 161 km2，现状常住人口规模1 447万人[9]（图8）。

图8 上海市1999版总规与2017版总规确定城市副中心关系图

表4 上海城市副中心建设概况

1999年，上海市城市总体规划（1999—2020）正式明确了徐家汇、花木、江湾—五角场、真如4大副中心的格局[10]。经过近20年的建设，起步最早的徐家汇副中心已基本建成，五角场、花木副中心起步稍晚，目前仍有部分地区未建成，真如副中心由于多种原因建设停滞，本次研究暂不纳入。

上海市城市总体规划（2017—2035年）明确主城区内将新增吴淞、莘庄、张江、金桥、川沙、虹桥6大城市副中心，并将徐家汇副中心划入中央活动区，但考虑到徐家汇是上海副中心发展建设最为成熟的案例，因此在后续研究中仍将徐家汇作为研究对象之一（表4）。

2.2 综合型副中心区域辐射能力不足

从上海既有的副中心布局来看，徐家汇、五角场、真如分别位于沪杭、沪通、沪宁的重要对外发展轴线上，面向长三角的区域腹地，属于典型的综合型副中心。但相比于区位条件相似的新宿、池袋、涩谷，上海的综合型副中心面向区域的辐射能力亟待加强。

从轨道交通站点日均上下客流数据来看，新宿、涩谷、池袋都在200万人以上，且其中70%是区域通勤客流，上海最高的徐家汇还不到20万人，且通勤客流的主要分布仍在主城区内部，对于外围新城及长三角区域腹地的辐射能力微乎其微。

图9 2011年东京副中心与2016年上海副中心核心区开发规模比较图

图10 2011年东京副中心与2016年上海副中心核心区地块毛容积率比较图

表5 上海、东京组合式副中心特征比较

通勤客流带来的高强度人流活动是成就综合型副中心繁荣的重要因素，因此区域辐射能力强弱决定了综合型副中心所能达到的高度，徐家汇、五角场、真如想要真正地对标新宿、池袋、涩谷，必须要在未来强化其在市域枢纽网络中的地位，积极承担主城区与长三角区域的城际交通与市内交通的衔接功能，作为城际线接入中心城的转换节点，全面提升其面向区域的辐射能力。

2.3 副中心地区空间集聚度有待提升

与东京相比，上海副中心地区的空间集聚度仍有待提升，特别是在开发规模和开发强度上仍有较大的提升空间。以2011年东京7大副中心的平均水平作为参照，只有建设起步于1988年的徐家汇在开发强度上达到了东京的平均水平，而起步于2000年的五角场和花木无论是在开发规模还是强度上都仍有较大的距离（图9-图10）。

造成这种差距的原因既有开发年限的差距，也有土地开发制度设计层面的原因。城市副中心地区作为重要的城市公共活动中心，在未来的建设中应该进一步鼓励地块高强度开发和空间复合利用，重点加快局部地块的更新，提升副中心地区的空间集聚度。

2.4 组合式副中心要更注重双核空间联系

组合式中心作为一种新兴的副中心空间组织模式在上海的副中心建设实践中也有所体现，在新一轮全市总规中已经明确将花木—龙阳路作为组合式中心发展考虑，且在花木副中心建设过程中，龙阳路地区已成为中心城内部重要的多线换乘枢纽，建设了上海国际展览中心、浦东嘉里城等重大项目，具备了一定发展基础。

但从实际的建设效果来看，尤其是对比上野•浅草、锦系町•龟户，东京都要明显优于上海。笔者通过实地走访，认为东京更为成功的主要原因在于对副中心双核之间距离尺度及步行联系的把握。花木—龙阳路双核之间直线距离2 km，空间尺度偏大，且双核之间由于体量巨大的世纪公园和内环高架的空间切割，导致完全没有连续的地面步行联系的可能性，造成了双核之间在空间上的断裂。两者仅依靠轨道交通2号线实现快速联系（2站），无法达到“1+1＞2”的效果，从而影响整个副中心集聚效应的体现（表5）。

2.5 副中心空间尺度亟待研究

在上海副中心建设中也会出现国内城市化过程中的一些通病，盲目追求体量，贪大求全，过于粗放等，因此对于空间尺度把握值得研究。

首先，根据副中心建设一般经验来看，副中心内尺度最大的城市公园一般建议控制在50 hm2左右较为合适，如果空间条件不允许，则会以3—4个10 hm2左右的中等体量公园共同组成。目前，在花木副中心内，世纪公园面积140 hm2。对副中心地区功能组织、交通联系空间集聚有影响，需进一步完善对策。

其次，上海城市副中心地区的街坊尺度整体偏大，上海城市在快速发展过程中已经逐步丢失了以石库门为代表的街巷空间尺度。

笔者对上海外滩地区做过测算，其路网密度可达到20 km/km2，基本与新宿、池袋等东京副中心地区相当，而目前副中心地区路网密度最高的徐家汇也仅为9 km/km2，仅略高于中心城的平均水平，五角场与花木甚至还达不到中心城的平均水平，基于车行尺度的、过于粗放的街坊尺度不利于副中心地区人流活动的开展（图11）。

图11 上海与东京副中心现状路网密度对比图

图12 上海与东京副中心建设时序图

为了弥补这些先天的不足，我们看到在徐家汇、五角场的建设中已经开始更加关注慢行体系的打造，徐家汇提出要在核心区内构建完善的二层连廊体系，五角场也提出要构建五角场至创智天地连续的地下步行网络。加强地下空间一体化设计，增设二层连廊步道体系，打造适宜步行环境的慢行空间体系已成为副中心建设共识。

表6 上海新一轮副中心功能类型建议表

3 对新一轮上海城市副中心的发展建议

3.1 “两个扇面”战略布局下新一轮上海城市副中心功能类型建议

上海市城市总体规划（2017—2035年）明确主城区内将新增吴淞、莘庄、张江、金桥、川沙、虹桥6大城市副中心，需要在更高的层面重新审视上海新一轮副中心布局。

在“两个扇面”的总体战略布局下，浦西面向国内扇面，拥有广阔的长三角腹地，更适宜布局综合型副中心；浦东面向国际竞争，腹地有限，更适宜布局专业型副中心。在此基础上，本文以新一轮全市总规的定位为基础，结合副中心各自的资源禀赋，给出了主城区9大副中心功能类型的建议（表6）。

新增的综合型副中心如吴淞、莘庄应重点结合交通枢纽的建设，关注面向沪杭、沪通方向区域腹地的辐射能力提升。新增的专业型副中心如川沙、张江、金桥则应重点关注在上海全球城市体系中所承担的特定职能，在体现自身专业化功能特色上兼顾地区公共服务。

3.2 尊重客观规律， 差异化的规模业态配置

任何事物的成长都有其内在的周期性，从徐家汇和临海的建设经验来看，一个副中心从规划建设到逐渐发展成熟一般需要30年左右的时间。对于新兴的城市副中心，要遵循事物发展的客观规律，切忌急于求成（图12）。

根据东京的经验，不同功能类型的副中心在开发规模和业态配置上具有显著的差异性，综合考虑制度层面的影响因素，笔者在东京经验的基础上适当降低标准，给出了适宜于上海当前社会经济发展水平的建议值：综合型副中心的规模建议不低于350万m2，地块毛容积率不低于2.2；专业型副中心开发规模建议不低于250万m2，地块毛容积率不低于1.6（表7）。

3.3 多维度论证选址， 选择合适的空间模式

新增的城市副中心选址应从交通支撑、土地潜力、发展腹地等多维度展开论证，保障城市副中心核心区至少有2条轨道交通线路支撑，并根据副中心的功能类型确定合理的发展规模，防止出现脱离发展实际、盲目圈地的现象。在副中心选址过程中要根据副中心的功能定位和现状的资源禀赋，选择合适的副中心空间组织模式，谨慎使用组合式中心模式，特别要注意组合式中心适用的空间尺度以及双核之间公共空间的连续性。

3.4 回归人本思维， 强调公共利益优先

首先，副中心建设要强调公共利益的优先，优先保障高等级公共服务设施布局，采取“刚柔并济”的手段，首先应保障大众生活切实需要的高等级公共服务设施落实，同时结合各自副中心的发展定位，鼓励增加差异化、体现副中心特色专业职能类的业态设施的配置，例如张江鼓励配置大型科学研究机构、虹桥鼓励设置国际会展、贸易类会场等。

其次，对于新增的专业型副中心，尤其是张江、金桥这类产业型的副中心，毗邻就业目的地，更应注重产城的融合发展，可适当增加居住功能，改善整个地区职住平衡。

表7 上海新一轮副中心开发规模及业态配比建议表

最后，回归人本思维，将关注重点转移至副中心公共开放空间体系的打造，拓展视野，形成地上、地面、地下多维度的慢行空间网络。

4 结语

随着多核心理念的深入人心，城市副中心对于特大城市的重要性也日益凸显，加快培育城市副中心已成为国内外特大城市空间格局演变的主导方向。本文以东京作为上海的主要对标对象，对副中心的功能类型、开发规模、空间布局、设施配置等基本特征进行总结，同时，结合上海过去20年副中心建设的实践，对国内副中心建设中存在的一些普遍问题和现象进行反思，为国内其他特大城市副中心建设提供鲜活的实证样板和参靠思路