上海城市更新背景下的15分钟社区生活圈行动路径探索

何 瑛

1 背景

图1 生活圈试点建设成果

在我国新常态发展的背景下，上海面临着创新发展、有机更新发展的新挑战。在第六次规划土地工作会议上，上海提出的建设用地“负增长”发展模式，迫使城市的发展重心从新增用地的规模扩张逐渐转向存量用地的品质提升。存量社区是与居民日常工作生活关系最为密切的基本载体，针对其更新发展问题，学术界和规划从业者一直致力于探索各种解决方法，并付诸实践。目前上海已形成较为全面的指导居住区层面建设的规划标准，上海2035总体规划在此基础上，从提高人性化体验、方便居民生活的角度出发，提出打造“15分钟社区生活圈”（以下简称“生活圈”）的策略，作为上海建设卓越的全球城市，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”5大城市发展理念的重要手段之一。在此背景下的社区生活圈建设大致包含两方面的意义：在物质空间层面上，应对社区类型多样、居民需求分异、老龄化社会问题加剧等社会发展趋势，形成安全、友好、舒适的社区生活平台；在社会治理层面上，通过推动社区生活圈的建设，提升居民对社区的关注度、参与感和归属感，探索“共建、共治”的社区治理路径。鉴于存量社区面对的主体和利益团体复杂多元，公共服务设施增加及提升的可用空间较少、老旧小区环境治理等难点，有必要对如何推动存量社区的生活圈建设及其行动路径进行研究，并在实践中进一步探索。

2 20世纪90年代以来的上海社区发展实践历程

2.1 初步探索社区规划指标和管理体制

上海从20世纪90年代以来就已经开始进行社区规划研究和实践探索。1992年，原卢湾区（现黄浦区）的瑞金街道、普陀区的曹杨街道就已经编制《社区综合发展规划》；从1995年起，浦东新区在街道社区规划的基础上，逐步开展社区规划和指标研究，建立了区级层面的社区规划指标体系。这一时期的社区规划在内容上偏重于社区功能、规模定位等方面，较少注重社区形态规划和空间布局层面。同时初步探索社区管理体制，开展“两级政府，三级管理”的新体制试点，将街道明确为社区管理的主体[1]。

2.2 形成较为完善的社区空间层面规划标准

2004年，上海开始编制《上海市中心城单元规划》，建立了社区公共服务设施指标体系，并通过后续控制性详细规划的编制在空间上予以落实。2011年，上海制定了《上海市控制性详细规划技术准则》（以下简称“《准则》”），在国家层面制定的《城市居住区规划设计规范》等相关标准的基础上，对已有控规进行分析评估，结合行业和实际需求，对各类公共服务设施指标进一步细化，形成较为完善全面的社区基础公共服务设施标准。2016年，上海对《准则》进行修订，在原基础保障类设施的基础上，根据居民对服务的新诉求，增加了社区食堂、养育托管点等品质提升型设施，社区可根据自身情况选择性配置。社区物质空间层面规划标准的不断提升、服务类型的不断丰富，给社区发展奠定了重要基础。但是在实际操作中，也遇到了存量社区实施率低、规划空间和需求不匹配等问题。

2.3 聚焦存量社区丰富社区发展内涵

随着业界对社区和社区规划的认识提升，社区发展的内涵不断丰富，除了社区公共设施配套外，社区环境整治、社区治理、公众参与等议题也逐渐受到重视。2005年，有专家就在江宁路街道社区规划时提出，除了物质空间环境的梳理和整合外，还应进一步思考社区职能体制，打造社区文化[2]。2015年上海市政府出台《上海市城市更新实施办法》，体现了城市发展模式从增量开发到存量提升、政府管理思路从自上而下的宏观管控到多元主体协商的转变，并推出城市更新“4大行动计划”①“4大行动计划”是指共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划和休闲网络计划。。《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》（以下简称“《导则》”）作为其中“共享社区计划”的指导性文件，基于《准则》对社区公共服务设施配置的相关标准，进一步提高要求，转变规划理念。一是从统一的设施配置标准向以居民需求为导向的差异化设施配置转变，包括基于地区人群特征和需求的设施配置以及基于儿童、老人等不同步行半径偏好度的优化设施布局；二是强调协作式规划，鼓励居民、社会团体等组织通过多种方式参与社区建设。在实施上，为了确保生活圈的顺利建设，提出了具体的行动指引。

目前，上海已经在一些社区开展了生活圈规划和建设的试点工作，包括浦东缤纷社区、普陀万里街道、静安美丽家园等项目，在实施层面上已经取得了一些成果，并积累了相关经验。例如浦东将健身房前部空间改造为健身跑道，提供品质更好的公共空间；普陀对原本“脏乱差”的杨家桥地区进行修缮整治，结合滨水环境建设慢行步道和健身场所；静安永和新村为解决小区内部交通矛盾，划示出独立的慢行步道以引导交通流线（图1）。

3 15分钟社区生活圈行动路径

15分钟社区生活圈的行动路径包括从前期启动到方案制定、项目实施、成果推广的全过程，大致可以分为深解读、组队伍、找短板、定任务、推行动和评成果6个步骤（表1）。

3.1 梳理社区关注重点， 明确生活圈建设导向

梳理本社区发展关注的重点，研究居民的需求变化趋势，明确生活圈建设的导向和目标。上海市提出15分钟社区生活圈的建设应从中央城市工作会议“以人为本、关注生活核心问题、提高城市发展宜居性”的精神出发，聚焦居民日常生活、工作与休闲，通过优化社区的用地布局，完善公共服务配套设施，梳理公共开放空间，营造可达性强、服务精准、功能复合、开放安全的宜居社区。

以公共服务设施为例，相较于以往的社区规划，此次生活圈重点关注两个方面。一是设施类型完善。目标由基础保障转向品质提升，策略由普适原则走向针对人口结构与活动特征的差异化配置引导，逐步完善社区服务体系。二是人性体验。实现各类设施的空间布局与使用频率的高效契合，满足不同群体活动圈层的可达要求，同时加强设施的步行关联度，引导设施的“一站式”布局，推广邻里中心的建设。

3.2 组建项目推进队伍

社区是多条系统设施在此集成的场所，涉及多方主体，为了确保生活圈建设的顺利进行，应结合具体项目，整合各方力量来组建行动队伍。在组建队伍时重点关注两个方面。

一是自上而下的整体统筹协调。成立区级层面的工作小组，搭建跨系统的协商沟通平台。万里社区以区规土局为核心部门，负责具体工作的开展，构建了市规土局和区政府规划引领，区规土局整体统筹各条线部门诉求，街道办事处、设计团队、社区居民协调推进，专家学者、社会组织监督宣传的生活圈建设团队（图2）。

二是自下而上的多主体参与。生活圈项目的推进小组应包含项目所在街道（镇）/居委会、社区居民等利益相关体，社区规划师、专家学者、设计团队、实施主体等专业技术力量以及社会组织（NGO）、媒体等第三方社会主体。上海社区在自身发展和更新中，已经产生了一些基层自治机制，可以作为生活圈在社区推进的工作平台。例如静安区依托已有的“三会一代理”②“三会”是指事前的决策听证会、事中的矛盾协调会、事后的政务评议会；一代理是指群众事务代理制度。和“1+5+x”③“1”是指党支部书记1人；“5”是社区民警、业委会主任、物业、群众及社会单位、居委会主任各1人；“x”包括党员志愿者、楼组长、驻区单位负责人等。自治模式，搭建社区规划工作平台。政府、规划师、工程实施方、居委会、业委会、物业、楼组长与居民代表等多方参与者，都可以通过这一平台充分沟通需求和想法，共同推进生活圈的建设（图3）。在浦东新区的缤纷社区项目中，特别强调发挥社会组织的作用。例如陆家嘴福山路跑步道项目，通过公益基金会平台，筹措建设资金，组织设计师与居民齐商共议形成实施方案。艺术墙绘项目则由公益基金会联合企业集团共同推动。

表1 15分钟社区生活圈行动指引

图2 万里社区生活圈工作组织架构

图3 静安美丽家园项目工作组织架构

表2 万里社区区域评估技术路线

3.3 评估社区现状资源， 寻找社区短板

为了形成基于实际需求而非普适性的标准制定的15分钟社区生活圈，需要针对具体社区，特别是中心城内的老旧住区寻找社区短板所在。寻找社区短板可分为两个步骤：一是通过区域评估，以市民需求为导向，以控规编制单元为主，对社区进行综合评估，比对《导则》中的要求，明确生活圈中“缺什么、补什么”，形成初步的社区短板清单。二是积极纳入公众参与，加强协作式规划机制，以初步的社区短板清单为讨论基础，听取社区居民、街镇、企业、社团等直接利益相关者的意见和诉求，形成包括公共服务设施内容及布局引导的短板清单。为了提高公众参与的效率、扩大参与广度，社区规划师、设计团队可通过开展沙龙论坛、制作活泼易读的宣传手册等方式，帮助居民了解相关社区的政策与规划，从而引导居民有效参与社区讨论。

为了更加精准地进行社区评估，万里社区在评估工作开展前，遵循系统性、精准性和可操作性等原则选取需要评估的社区要素，并形成调研要素清单一览表，包括人群特征、社区物质空间要素和居民需求3个方面。在公众参与上，采用了通过街道、社区工作者向居民发放调查问卷，对居民代表进行访谈等多种形式了解居民对社区的发展意愿。除此之外，万里社区还在评估中对社区内的可挖潜资源进行了调研，以便为后期规划方案的落地提供可行性保障。在评估结论上，重点关注社区公共服务设施、公共空间、慢行网络等公共资源与使用需求的匹配关系（表2）。

3.4 制定总体任务

基于寻找社区短板和资源挖潜的工作基础，通过社区顶层设计来明确15分钟生活圈的建设内容，制定发展目标，提出规划策略，明确空间布局方案。

在实践中，不同的社区针对自身的本底、发展短板和重点关注问题，提出了具有针对性的生活圈建设目标。例如万里社区为应对公共服务设施服务能力偏低、土地资源约束等问题，提出了“魅力社区、悦行万里”的目标，以及街道发展的4个关键要素：公共服务设施与场地完善、交通条件改善、环境美化与生态低碳和公共艺术活动策划，并明确了公共服务设施、公共开放空间、慢行系统3个关键要素的空间布局方案；浦东新区缤纷社区项目以“精心设计、服务百姓、点亮生活”为目标，通过社区顶层设计“一张蓝图”引导社区更新，重点聚焦慢行交通、公共空间、公共服务和公共艺术活动4个领域，推动建成环境的艺术化改造和社区成员的情感融入。静安美丽家园项目重点关注小区内部存在问题，提出住区内部交通组织改善、社区安全全覆盖、提升公共环境品质和加强住宅建筑功能性与美观性4个更新策略。

3.5 分期推进生活圈建设

生活圈的建设是一个长期渐进式的过程，为了明确建设目标，提升居民对社区规划的信任，应基于短板清单和布局方案引领，结合居民需求紧迫度、实施主体积极性、实施难易度等因素，明确3—5年的具体工作任务，形成“分期任务包”。

万里社区在布局方案和前期征求居民意愿的基础上，结合街道近期工作和资金预算可实施性，形成近期3年行动计划（2016—2018年）和中期行动计划（2019—2020年）。3年行动计划包括“邻里之家计划”“绿行万里计划”“家园节计划”。在2016—2017年间完成了相关控规调整、滨河漫步道改善、社区小广场美化等一系列项目。浦东缤纷社区项目以陆家嘴街道作为试点，提出3年行动计划（2017—2019年），近期聚焦与居民生活密切相关的9大行动，即“活力街道、街角广场、慢行路径、设施复合体、艺术空间、林荫街道、运动场所、破墙开放行动和文化活动”（图4）；通过年度实施项目指南推动规划落地，让居民切身感受到社区的变化，提升居民与在地企业的参与热情。静安美丽家园项目在推进生活圈建设时，特别关注居民的公众参与，采取“分层推进、分步推广”的方式开展。初步方案环节，以规划师和居委会、业委会、物业之间的沟通为主。草案环节，征询意见范围扩大到社区居民代表、楼组长等，草案方案确定后面向全部小区业主进行公示。实施方案环节，面向所有业主进行民主投票表决，必须满足通过全部业主2/3以上同意方能生效。通过不断听取和吸收居民意见，优化规划方案，最终形成了居民认可的实施方案，确保建设的顺利进行。

3.6 总结和宣传建设经验

为了提高居民对社区的关注以及优化后续生活圈建设，区政府、街道/镇组织等应积极宣传生活圈建设经验，通过论坛、展板等多元形式展现更新前后社区公共服务的提升与变化，加强与社区组织居民的沟通与宣传，吸引居民及时了解更新的成果。市规土局可通过组织生活圈试点评优工作、积极总结经验，由点及面，向全市推广。

4 生活圈行动中的组织架构和公共参与优化策略

经过一系列生活圈的实践试点，《导则》中提出的行动指引在实际中基本得到了验证和落实。同时，不同的项目根据自身社区现状和发展诉求，在具体实施上各有侧重和创新。例如浦东缤纷社区在进行社区微更新时，引入了设计方案遴选制度，选择出市民喜爱的方案进行实施，从而提高居民的参与度和对社区的关注度。目前在实践遇到的一些问题和不足主要集中在组织构架以及公众参与方面。例如，以区规土局为责任主体的生活圈推进小组，难以有效跟踪项目实施全过程。再如，生活圈建设的提出和推进均以政府部门主导，居民虽然广泛参与，但是参与深度不足；在征求居民意见阶段，由于居民的规划知识不足导致沟通不畅，等等。结合国内外经验梳理，提出以下几个方面的优化建议。

图4 陆家嘴社区3年行动项目分布图

4.1 完善生活圈工作组织框架， 明确主体责任

针对具体社区所形成的生活圈建设任务包往往涉及内容繁多，在系统上包括公共服务设施、公共空间、慢行网络、艺术小品等；在层次上包括涉及用地调整的规划类项目和不涉及用地调整的微更新项目；在流程上包括前期调研、方案制定、项目实施等阶段；涉及规划、管理、实施等多方面主体。因此，明确生活圈的工作组织框架对于项目的顺利推进和形成可推广的行动路径具有重要意义。目前大部分生活圈试点工作的开展依照常规规划项目的思路，以区规土局作为责任主体。其优势在于推进规划项目的经验丰富，落实区级层面的大型设施和系统要素；弱势在于对后续项目和非规划项目的实施推动和管理。与此同时，街道层面作为上海“两级政府、三级管理”中社区的直接管理者，在生活圈的建设中仅进行了协助设计单位发放调查问卷、组织论坛等初步公众参与工作。由于上海街道的地域和人口规模与15分钟生活圈所设定的范围较为接近，同时，街道办事处作为政府派出机构，其管理范围涉及辖区内各个方面和不同层次，具有完整管理、落实和跟踪生活圈建设全过程的能力。因此，应以街道办事处为主体，进行社区规划编制和执行管理。杨贵庆在研究特大城市社区规划时亦提出类似建议[3]。

针对生活圈的工作组织，建议构建以街道为责任主体的行动团队，全流程管控生活圈建设，督促项目实施。区规土局以政策制定和解读和协调统筹为主要职能，设计团队、社区居民、企业协调推进，专家学者、社会组织、媒体负责监督和规划宣传（图5）。

4.2 鼓励第三方社会组织等多元主体参与

国内外不同社区的实践经验表明，在协作式规划模式下，为了促进多元主体达成共识，监督规划实施，引入相对客观公正的第三方组织承担部分宣传和监督工作，有利于各主体伙伴关系的建立和有效沟通[4]。目前关于第三方社会组织在生活圈中所扮演的角色，大致可以分为3种。

图5 生活圈队伍组织架构设想

一是作为政府治理补充和服务提供者的非营利组织。在日本，从事社区营造的非营利组织约有2万个（2012年），以社区居民为主要成员，旨在应对社区问题，为居民提供多样化服务。例如非营利组织“生机勃勃的浅虫”为解决当地老年人就餐问题，开办社区老年食堂，为医院、社区居民提供订餐送餐服务[5]。

二是对规划实施过程进行有效监督。广州同德围规划项目中引入了咨询监督委员会（图6），全程监督综合整治工作，其成员有37人，包括媒体代表、政协代表、人大代表、企业代表和居民代表等，其中大部分人曾经或现在是当地居民，这样的成员构成模式有利于在居民中建立信任关系。该项目的成功实施最终形成了政府认可的“同德围模式”，并通过《资监委施行制度》促使其制度化[4]。

三是对社区规划进行技术支持和知识普及。主要是指社区规划师、大学等专业团队以及其他非营利组织。例如东京谷中区附近的东京艺术大学老师和学生和居民一起建立了“谷中学校”，并支持居民进行社区空间创新，举办社区艺术活动以营造社区魅力[6]。台北市从1999年开始推动社区规划师制度，借由工作室坐落在各个社区的在地规划师，就近为居民提供关于建筑和公共空间的专业咨询，以及协助社区制定推动社区发展的策略[7]。近年来，上海杨浦、浦东新区等多个区也开始探索社区规划师制度，为每个街道/镇聘请一位专业人员（大学教授、建筑师、规划师等）作为社区规划师，帮助社区制定发展规划。

从上述案例可知，第三方组织的加入既包括政府主动引入，也包括居民自发组成后参与。建议针对社区建设生活圈的具体需求，一方面鼓励已有的第三方社区组织加入，另一方面以生活圈建设为契机，鼓励社区基于项目成立具有广泛利益代表性的社会团体，以行使咨询和监督的职责，从而完善的生活圈建设组织架构。

4.3 提高居民规划认识， 鼓励居民从被动参与到自主参与

一是通过普及规划常识推进生活圈的实施。在生活圈试点实践当中，征求居民意见，居民参与方案完善是非常重要的环节，然而由于大部分居民并非专业人士，对规划知识的认识不足导致公众参与工作往往不够深入，效率较低。因此规划常识普及工作对推进生活圈的实施具有重要意义，目前居民获取规划知识主要源于具体项目中规划师对方案的解读、相关论坛沙龙组织等（例如杨浦区长白社区针对228街坊更新组织的论坛活动），缺乏日常性和持续性的常识普及。日本在社区营造中，在全国推广“社区营造研习会”的市民参与方式，政府在地区课题改善计划的制定和解决上，吸收当地居民一起参与，例如“让老年人舒适居住的社区营造”等。市民通过参与研习会课题的讨论、调研和研究，提高对社区的认识[5]。台湾地区则将常态性经营的在地团队（如仰山文教基金会、吾乡工作坊等组织）以及研究机构或学校团体（如大叶大学、成功大学等）作为社区居民的“辅导团队”，弥补居民在知识上的不足，激发居民的参与热情[8]。

图6 同德围项目中咨询监督委员会构架

二是通过顶层设计促进居民的自主规划行动。目前生活圈的规划和建设基本以政府为主，居民参与程度有限。对于存量社区而言，应鼓励居民加深对社区的了解，更加主动地参与社区建造过程。从小微问题入手，以本社区为核心，提出有针对性的生活圈建设设想，在此过程中凝炼出社区归属感和社区文化特色。政府部门通过信息公开、制定管控和辅助政策为居民提供指引和帮助。西雅图社区规划的编制基本以社区居民自发组织为主，市政府的社区规划办公室（NPO）通过制定管理性政策来明确规划程序和要求，同时保证社区不偏离城市综合规划的主旨；通过制定辅助性政策如“社区规划元素合集”，为居民如何自主规划提供详细的指南，包括对规划中的各种元素（土地、住房）的详细规划指引[9]。

5 结语

上海2035总规中提出，将打造“15分钟社区生活圈”作为践行5大城市发展理念的重要策略。对于存量地区，目前已经开展多个社区生活圈试点工作，在《导则》提出行动指引的基础上，对生活圈的实施进行有益探索，基本形成了深解读—组队伍—找短板—定任务—推行动—评成果的6步行动。本文结合试点案例，对6步行动路径进行了具体分析。实践表明，《导则》所提出的行动指引基本具有实际可操作性，同时不同试点在具体的项目推进过程中，对不同阶段的工作各有侧重和创新点。针对实践当中遇到的一些问题，本文结合国内外案例研究，对生活圈的组织架构和公众参与环节提出了完善生活圈工作组织框架、鼓励第三方社会组织等多元主体参与、提高居民对规划的认识、鼓励居民从被动参与到自主参与的优化建议。

本文虽然结合实际案例对行动路径进行了初步研究，但是目前生活圈建设试点项目较少，且类型较为单一，不足以涵盖全部生活圈建设的路径类型。拟在未来实践和研究中丰富社区类型，形成更加具有可推广性的行动路径。