基于工作坊的村社自治规划与微改造模式探索——以广州桥南街为例

刘云刚 陈 慧 姚丹燕

0 引言

在我国城乡规划体系中，村庄和社区规划（以下简称“村社规划”）是直接关系民生、最贴近人民生活的规划层级。然而，对村社规划实施有效性等问题的诟病也不绝于耳[1]，特别是部分依规划而建的公共服务设施因“供需错位”和缺少运营及维护机制而被束之高阁，造成资源的极大浪费。如何避免村社规划的“供需错位”。就此学者们提出不少见解，如村社规划应导入多种社会力量[2]，加强村庄规划实施机制的改革[3]等，在业界也涌现出不少相应的案例，如李郇等学者积极引入“共同缔造”的工作坊理念，建立政府、公众、规划师和社团等多元主体互动的平台，引导多元主体参与到村社规划的各环节等[4]。

这种工作坊模式虽然能够促进“共同缔造”，推进公众参与，但在现实中工作坊的运行仍依赖于政府的行政力量与财政支持，且组织者（规划师、高校或上级政府）退出后，村社难以持续进行自组织活动，自治程度不高。反观工作坊模式相对成熟的日本和中国台湾，工作坊多是由社区居民和地方团体自行发起成立，吸纳居民、政府、团体、非营利组织、企业和大学等多方力量参与，逐渐由居民参与过渡到以居民为主体。因此，国内目前的村社规划和微改造的多方参与机制仍需进一步探索，居民和其他多主体的力量能动性仍有待进一步挖掘[5-6]。为此，笔者在广州市桥南街道展开实践，探讨基于自治理念的规划工作坊，以及在此基础上的村社自治规划和微改造，即通过规划工作坊将居民、专家、企事业单位等整合在一起，共同参与到村社规划的全过程，特别是发挥基层多主体的作用。以工作坊为媒介，通过将多方资源“引介”到村社建设中，实现政府主导的自上而下的理性规划与自下而上的自生发展需求有机结合，并从根源上解决村社规划和微改造过程中的资源错配问题。

1 既有规划工作坊和微改造的几种模式

1.1 自上而下的村社规划和改造模式

改革开放之后，传统的社会治理模式受到市场经济的冲击，欧美的规划理论逐渐取代苏联模式被广泛接受[7]。其中最具代表性的为英国的新城理论、美国的新城市主义等，西方社区规划理论提出以人的感受为核心，强调公众参与、倡导性、协作性规划[8]。20世纪90年代末，中国推行住房市场化改革，商品房逐渐成为城市居民获取住房的主要渠道，社区成了城市居民主要的居住和生活空间，“街居制”也取代了“单位制”成为城市社会基层治理的主要方式[9]。然而居住区规划的理念与模式仍在沿用原来的方案，规划理念上依然将居住区作为一个居住空间，规划内容上主要关注的是其物质环境，规划过程是由静态的思维方式和具体的指标所控制，并将其视为终极状态。对于居住区的社会功能、居民的生活空间组织等较少涉及[10]。

相比于城市社区，我国村庄规划的系统编制起步较晚。虽早已有针对具有特殊性村庄的规划类型，如旧村保护规划、“城中村”规划等，但村庄规划作为法定规划，是自2008年《城乡规划法》实施才实现。之后我国农村地区经历了几轮由国家主导的目标式乡村规划。以广东省为例，从1996年广州市开展的第一轮村庄规划到2013年美丽乡村规划和非中心区全覆盖的村庄规划，广州共推进了4次乡村规划编制工作。这几轮村庄规划与建设都是在国家政策与公共财政投入的支持下开展起来的，计划经济时代政府模式特征明显[11]，过度强调任务性质，规划的基本模式均是自上而下由上级政府制定宏观目标，委托规划设计单位进行方案设计[12]，虽然后期的乡村规划在编制过程中尝试加强公众参与，但由于村民公众参与意识较弱、村民自治滞后、无法承担公众参与的组织者职能等原因[13]，虽然编制了几轮村庄规划，但规划与需求并不匹配。随着时间的推移，村庄的建设又会因为缺乏自上而下的资金与政策保障而陷入困境，已有几轮村庄规划的实施有效性无法得到保障[1]。

1.2 多元主体参与下的村社规划

日本和中国台湾的社区营造（造町运动）多由社区居民和地方团体自行发起，其具体的组织形式丰富多样，通常吸纳居民、政府、团体、非营利组织、企业和大学等多方力量，并逐渐由居民参与过渡到了以居民为主体的运行模式。在我国，随着城市化的不断推进、规划编制的滞后和城乡二元结构的限制，造成了用地碎片化、城中村、空心村等混乱现象。与此同时，随着经济发展持续推进，人民生活水平不断提升，对生活环境的要求亦逐步提高。村社作为公众日常生活生产的直接环境，其教育、健康、安全、文化、景观等方面，在规划编制中受到了越来越多的重视。在此背景下，国内规划开始借鉴日本和中国台湾的社区营造与西方的规划工作坊方法，尝试建立促进多方参与规划编制的平台[5]。

在中国，李郇等学者积极尝试将工作坊概念引入社区规划与建设，将其作为政府、公众、规划师和社团等多元主体互动的平台，为社区营造提供方向。工作坊组建主要由政府筹建，通常团队包括社区居民代表、企业代表、专家学者等专业人士和政府工作人员等。其中政府工作人员通常承担协助规划师组织活动、为活动提供场地和资金保障的“促成者”角色。工作坊以多样化的方式（如现场调研、座谈研讨、方案设计与交流等）引导多元主体参与到社区规划的多个环节中。规划方案形成后，工作坊会与社区商定各项行动计划的实施顺序，并根据实际需求寻求实施部门在经费保障与政策方面的支持。这种共同缔造工作坊的模式目前仅在部分试点地区开展，较为典型的案例是厦门市委市政府于2013年在其组织编制的《美丽厦门战略规划》中提出的“美好环境共同缔造”的理念[14]。

同时，随着中国一线城市增量发展的结束，城市更新成为“存量时代”下的重要内容。城市更新方式包括全面改造和微改造，其中微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过采用建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等实施办法的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块[15]。和政府与开发商主导的全面改造不同，微改造在“政府主导、市场运作、多方参与、互利共赢”的原则指导下，强调政府和社区居民共同主导，通过修复建筑本体、优化公共环境，进而重塑社区和谐氛围[16]（表1）。

1.3 当前我国村社规划的主要问题

经过几十年的发展，我国的村社规划不论是从覆盖范围、规划水平还是规划模式上都取得了长足的发展，目前的主要问题在于公众参与机制和规划内容的有效实施方面。造成这种现象的主要原因有以下两个方面：

图1 桥南街区位图

第一，缺乏制度保障和有效的参与途径，自治规划和公众参与容易沦为形式主义。一方面，我国现有的规划制度中，对公众参与、自治规划少有具体的要求和指导。在当前的大部分村社规划中，公众参与只是其中的一个环节，且常被安排在前期调研或规划方案的修订过程中，缺少持续性的参与跟进，在方案落实和管理阶段基本没有提供公众参与的途径。而规划方案的建议征询主要采取的是网上或规划展厅的公示，没有广泛的意见征求和实质性的公众表达。另一方面，现在已有的部分模式和方法多套用于西方的理论思想，未形成符合我国国情特点的村社规划机制。和部分西方国家相比，我国公众参与和自治规划的进程起步较晚，公众自身参与意识不强。由于缺乏基本的规划培训和引导，公众面对方案展示走马观花，难以明确自身利益诉求，并在短时间内提出有建设性的规划意见。此外，由于缺乏有效的修订和反馈机制，公众意见难以获得回声，不仅不利于规划制定和落地，亦会进一步打击居民参与规划工作的积极性。

第二，典型案例难以推广，自治程度低，缺乏普适性。引入多元主体参与的典型规划案例多选择有一定组织和文化基础的都市社区，规划团队的组建主要是依托省、市政府的人力、财力与政策支持，由主办者（政府机构或专业组织者）、地方利益团体、协调团体（规划师、社区热心人才以及各群体或组织代表）、专家小组、支援团体、专家咨询平台构成[14]。这种模式虽然具有较强的执行力，能够广泛地征询公众意见，但因其是在强政府力量推动下的结果，不仅要有有力的物质和制度保障，还需要联合高校、研究所、企业等社会力量的支持，地方根植性较弱，虽然在实施过程中规划团队会对居民和基层工作人员进行规划培训，但其并未建立可自运转的治理体系，常会出现组织力量（规划师或政府）一旦撤出，规划就陷入停滞的局面。同时，对于中国大部分村社来说，难以获得类似的资源投入与社会支持。因此，目前国内已有的村社规划案例因其投入及维护成本较高，难以在全国推广，缺乏普适价值。

表1 国内外几种主要村社规划模式对比

2 基于工作坊的村社自治规划和微改造

2.1 桥南街的实践探索

番禺区桥南街紧邻广州市中心城区，兼含城市居住区和乡村居民点两种聚落形态（下辖4个村庄和10个社区），是典型的大城市边缘区，辖区总面积为17.85 km2（图1）。自2005年至2016年，桥南街的GDP增长了25倍，2016年达到64.75亿元；户籍人口增长了3.7倍，但外来人口增长了12.6倍，外来人口人数的增长量远远超过本地人口的增长。2016年，桥南街外来人口占总人口的50%左右。

桥南街经济的快速发展是由城市用地向外扩张和乡村工业发展共同促成的，也造成目前桥南街发展和管理存在以下问题：①用地类型和权属在空间上呈现“碎片化”的特征，城市建设用地与村庄建设用地、居住用地与工业用地、高档社区与老旧社区及城郊村庄社区相互穿插；②行政管理与公共服务设施配套分散，由于不同地块的用地权属各不相同，导致公共服务设施配套无法做到完全统一，地块的开发与配套建设各自为政，不同地段发展差异较大（图2）。

在这样的背景下，为响应国家促进基层社会自治和基层社会发展、改善居民生活品质、促进地区发展平衡的目标，2016年，桥南街在其下辖的10个城市社区与4个村庄中选取了一个城市社区（御院小区）与一个村庄（陈涌村）作为规划样点，编制了桥南街“村社自治规划”，力图以规划工作坊为基础，探索基于工作坊的村社自治规划与微改造模式，以解决目前村社规划和微改造过程中所存在的规划与需求错位、只重规划不重建设、建设资金来源单一等症结。

2016年至2017年，桥南街道在广州市番禺区桥南街开展了基于乡村社区、城市社区和街道两个尺度，为期一年半的村社自治规划实践。项目初期，项目组在桥南街政府及村社领导的支持下，在乡村社区、城市社区和街道分别成立了以地方居民为核心的规划工作坊驻点。项目开展的过程中，规划工作坊是村社自治规划与微改造的平台，它将地方居民、相关利益群体、规划专家组织成为一个长期有效存在的团体参与到村社发展建设当中，弥补以往公众参与仅停留在规划编制阶段，忽视项目运营与建设的弊端，实现自上而下的行政主导与自下而上自发力量的有机结合。

基于工作坊的村社自治规划与微改造以地方居民为主题，核心内容是以解决居民需求为核心目标；多方参与和培育地方力量是村社自治规划与微改造的基础，通过培育力量，实现村社自下而上的内生发展；党建是村社自治规划编制的引领，保证规划方向的正确性。以村庄规划为例，基于规划工作坊的村庄自治规划在规划方案制定之初即通过工作坊了解了居民的发展需求，并以此为基础制定、调整规划目标，共同协商如何解决的问题，该建什么，怎么建等；在规划方案制定的环节，规划师将依据前期共同协商制定的规划目标，带领居民参与到规划方案的制定和修改当中，通过协商、讨论确定规划目标如何实现，问题如何解决，设施如何建，建在哪里等；在规划实施的环节，工作坊通过调动内部成员的社会资本，助力村庄发展与建设，打破以往村庄建设过度依赖村集体资金的局限。这样，通过规划工作坊的组织、协调，调动所有资源，实现规划前期、中期、后期以及建设阶段的多方参与，进而实现自上而下的理性规划与自下而上自发生长规划的有机结合（图3）。

2.2 村社自治规划与微改造过程中规划工作坊的运行机制

目前，已有规划工作坊的模式主要强调多元主体参与[14]，桥南街村社自治规划工作坊的建设在吸取这些经验的同时，对现有规划工作坊的运行进行了改进，并将工作坊的意义与内涵进一步扩充。在桥南街村社自治规划编制与实施过程中，工作坊不仅是促进多方参与的平台，同时还是落实国家创新基层社会治理理念、加强基层社会党建引领、吸引社会资本的媒介。工作坊的创办由桥南街道和专业组织共同发起，由村社“大党委”、地方居民代表、街道办事处辅助人员、群团组织、规划专家小组构成。在桥南街村社自治规划工作坊的运营过程中，当地居民和专家团队是工作坊组织开展活动的发起人，规划主题及活动内容均根据当地居民的需求以及村社急需解决的问题而设定。规划实施及活动开展的过程中，专家团队起技术支持的作用，村社“大党委”、街道办事处和群团组织则为规划的实施和活动的开展提供资源支持（图4）。

图2 桥南街空间破碎化示意图

图3 传统村社规划与规划工作坊下的村庄自治规划建设流程对比

2.3 桥南街村社自治规划与微改造的基础——基层动员

地方居民是保证村社自治规划良好运行的基础，只有让基层群众参与到村社发展当中，关心村社发展，才能够保证村社自治规划的可持续运行。在桥南街村社自治规划实践的过程中，3个规划工作坊驻点分别举办了以“回忆陈涌成长变迁，见证你我美好生活”（陈涌村），“我爱我家”（御院社区）、“最美桥南”（桥南街道）为主题的照片展。照片展活动再现了地方发展的历史，重新激起了居民对于地方的情感依恋，增强了居民凝聚力。在举办活动的过程中，通过培训、奖励等途径激发居民参与热情，并将一部分热心地方发展的居民培育为未来促进村社发展的内生力量，成为村社自治规划过程中的地方精英，带领居民主动参与村社发展建设。

2.4 桥南街村社自治规划与微改造的核心——民生问题与公共事务

图4 村社自治规划和微改造过程中工作坊的构成要素及其运行机制

民生问题（例如教育、就业等）和村社公共事务（如公共空间的管理）与居民日常生活密切相关，直接影响到其生活的幸福感[17]。村社是居民日常生活的场所，但其功能不仅仅局限于居民居住的物理空间，更应承担解决部分民生问题和处理公共事物的责任，这也是居民关心的核心问题，解决这些问题并不需要大拆大建，而是需要了解居民的真正需求，调动所有资源，从公共服务与村社空间的微观改造入手。以桥南街陈涌村村庄自治规划为例，其特点有二：一是村集体经济发达（村内现有企业200余家），外来人口较多（2016年外来人口约为本地人口的3.6倍）；二是村内人口老龄化明显，60岁以上老年人占户籍人口的15.7%。工作坊在调查中了解到，外来务工人员希望解决的是增强工作技能和子女教育问题，本地居民普遍关注的是老年人服务问题。结合陈涌村的特点和居民的需求，规划设计了免费向外来务工人员开放的粤语培训课程，以期增强外来务工人员在工作中的交往能力，让他们尽快融入本地社区，并计划开展其他技能类培训；在教育方面，项目设计了为外来务工子弟学生免费辅导作业的“四点半课堂”活动；在服务老年人方面，项目设计了为老年人“免费义诊”的活动，通过解决居民关心的民生问题，增强了居民的幸福感和地方认同感。

社区公共事务与居民日常生活密切相关，直接影响居民对社区的认同感与满意度。但在我国社区行政化后，由于社区管理部门往往兼具多项管理事务，工作模式僵化，导致部分社区公共事务无从管理[18]。在御院社区自治规划的编制过程中，工作坊了解到社区公共空间的治理是居民迫切期待解决的问题。工作坊联系了社区居委会、物业管理部门、业委会以及热心居民，首先对长期占用公共场地，破坏社区环境的“僵尸车”制定了搬迁方案。其次，对腾出的空间进行了重新规划，通过增加简单的休憩设施，使其变为居民日常休闲的公共活动空间。通过解决居民关心的民生问题与公共事务，既回归了规划为公众服务的核心与本质，同时也提高了村社规划在实施阶段的效益。

2.5 桥南街村社自治规划与微改造的引领——党委建设

在桥南街村社自治规划与微改造的开展过程中，积极结合国家推进基层党组织建设、加强党对社会引导的政策，将村、社区及街道所在的“大党委”引入到工作坊作为重要的成员之一。在桥南街村社自治规划的编制与实施建设过程中，“大党委”的作用体现在两个方面：一是引领村社发展的方向，符合国家和地方的发展理念；二是通过“大党委”以其庞大的党员群体为依托和媒介，为村社与辖区内及周边的企事业单位搭起协同共管、社会资源共享的平台，党员群体通过工作坊，将其所在单位的资源“引介”到村社，为村社自治规划和建设的开展提供资源支持，形成协同共进的发展态势。以陈涌村为例，村社自治规划的推进与项目的实施并没有完全依赖政府的财政拨款或是村集体经济，而是由“大党委”的党员群体联系辖区内的企事业单位与民间团体，为村社建设提供资源与服务支持。例如，桥创家综服务中心为外来务工人员的技能培训项目和为外来务工子女免费设置的“四点半课堂”提供免费的师资力量，村委提供场地；番禺区中心医院为陈涌村老年人提供免费健康体验和健康咨询服务。因此，“大党委”融入工作坊的发展，将庞大党员及其所在单位的资源引入到村社建设当中，保障村社规划及建设方向与国家发展方针、道路保持一致，使村社更好地承担起社会治理的基本单元作用，同时也打破了原来村社建设资金来源单一的弊端，为村社建设提供了更加多元化的投资。

3 结论与讨论

相关研究已表明，将乡村建设成为社会—行政—市场力量作用的领域单元是未来发展的方向[19]，但是在当前村社规划编制的过程中，地方居民不会主动参与村社发展，更多的是持一种观望的态度；资本的逐利性使其主要关注具有经济效益的部分，往往忽视了民生问题和公共领域。另一方面，为了实现地方政府—居民—多方利益主体共同推动下的村社可持续发展，必须改变当前自上而下为主导的村社规划模式，在村社规划中引入一个可以将居民、规划专家、企事业单位及群团组织等相关利益群体共同组织在一起的平台，使其作为一个整体参与到村社规划及建设中。

在桥南街村社自治规划与微改造的案例中，与以往村社规划在规划方法与实施过程中有差异的是：①桥南街村社自治规划与微改造首先是通过活动激发居民对于村社的依恋感与凝聚力，进而培养未来带领居民参与到村社建设的内生力量，实现以群众为基础、以居民需求为核心的目标；②除了关注物质空间环境的规划改造，桥南街村社自治规划与微改造将解决地方居民主要关注的民生问题和公共事务作为规划的核心，使得村社规划更具有社会现实意义；③党建作为引领，即保证规划方向的正确性，又通过庞大的党员基础，引领更多的群众参与村社建设；④规划建设内容以微观环境的改造为主，避免大拆大建；⑤资金来源多样化，在桥南街案例中，规划改造资源的来源既有街道政府拨款和村集体资金，又有通过工作坊而引入的社会资本。以上也是桥南街村社自治规划的自治性的体现。在桥南村社自治规划编制的过程中，规划工作坊承担了“平台”的作用，将多元主体以及社会资本融入村社规划与建设中，从而实现由政府主导的自上而下的理性规划与基于群众的自下而上的自生发展相结合，推动村社规划的完善，为我国正在推进的老旧村社微改造提供参考与借鉴。